Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2012г. май Развитие политической системы Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

ВЫСТУПЛЕНИЯ
на семинаре-совещании Аналитического управления Аппарата
Государственной Думы с руководителями аналитических служб
законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
31 мая 2012 года

Петров А.Е., начальник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, председательствующий на семинаре

Добрый день, уважаемые коллеги!

Позвольте поприветствовать всех, кто приехал с разных концов нашей страны, коллег-аналитиков, работающих в области законотворчества.

У нас очень насыщенная программа - двухдневная. Мы проводим семинар-совещание совместно с Советом Федерации и с Аналитическим центром при правительстве.

Предоставляю слово председателю Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимиру Николаевичу Плигину. Владимиру Николаевичу Сергей Евгеньевич Нарышкин дал важное поручение - огласить приветствие в адрес нашего семинара-совещания.

Плигин В.Н. , Председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству

Председатель Государственной Думы поручил мне огласить приветствие участникам семинара-совещания на тему «Развитие политической системы Российской Федерации».

Я утром разговаривал с Сергеем Евгеньевичем, и он просил передать самые тёплые пожелания успешной работы, поскольку Государственная Дума крайне заинтересована в развитии плодотворного сотрудничества с законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации.

Председательствующий. Эту часть нашей встречи мы посвятим теме развития политической системы Российской Федерации. И комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, возглавляемый Владимиром Николаевичем, является ведущим по работе с соответствующим пакетом законопроектов.

В нашем семинаре участвует Иосиф Евгеньевич Дискин. Общественная палата очень активно обсуждала этот пакет законопроектов. Иосиф Евгеньевич на всех пленарных заседаниях представлял заключения Общественной палаты.

В семинаре участвуют представители комитетов Государственной Думы. Андрей Владимирович Туманов – заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Это профильный комитет, который является базовым для рассмотрения и выработки заключений на законопроекты, продвижения их в Думе.

С удовольствием предоставляю слово Владимиру Николаевичу Плигину.

Плигин В.Н. Традиционно любое государство мира должно выполнять три функции.

Первая функция - обеспечения безопасности, в том числе и внутренней.

Вторая функция - обеспечение высоких стандартов жизни населения. Стандартов социального, пенсионного, стипендиального обеспечения и тому подобного.

Третья важнейшая функция - формирование легитимных органов власти.

Я хочу остановиться в основном на феномене формирования легитимных органов власти.

Некоторое время назад мне довелось встретиться с человеком, который владел одной страной, владел почти в буквальном смысле слова. Он был главным бизнесменом в этой стране. Был мужем сестры руководителя государства. Он приехал в Российскую Федерацию в связи с тем, что приобрел большую компанию. И приобретение этой компании предполагало развитие инвестиционной активности. При этом он был государственным деятелем. Мы пытались разговаривать с ним о выборах в его стране, которые должны были произойти в 2014 году. И отвечая на вопрос, будет ли он участвовать в этих выборах, он ответил, что не будет, ибо позиции президента страны являются прочными, и тот пользуется доверием населения.

Через неделю там произошёл переворот. И этого человека мы нашли в другой стране. Я рассказываю об этом, чтобы подчеркнуть - процессы в обществе очень динамичные и часто они мало предсказуемые.

Власть в любом государстве стремится к тому, чтобы утвердить свою политическую легитимность. Легитимность власти - проблема центральная в политике. Думаю, вы заметили, что в последнее время она часто дискутируется и в нашем обществе. И речь идет о различных уровнях власти, различных государственных органах.

Легитимность подразумевает несколько аспектов.

Прежде всего, легитимность включает в себя право управлять.

Второй аспект легитимности заключается в том, что управляемый объект соглашается: тот, кто получил право управлять, имеет на это право.

Право управлять может навязываться. Я не собираюсь пересказывать Вебера, это может сделать значительно лучше Иосиф Евгеньевич . Но нужно постоянно отслеживать соотношение этих компонентов - права управлять и права на управляющее воздействие.

Нужно постоянно находить баланс между управляющим, управляемым. И общество или государственная система должны внимательно это отслеживать.

Вы являлись участниками политического процесса, вы его отслеживаете. Я думаю, начиная с 1985 года, вы могли отметить, что в государстве начинал складываться дисбаланс. Это приводило к целому ряду катаклизмов, когда обществом власть не оценивалась как легитимная.

На рубеже примерно 2000 года по ряду причин власть начала восприниматься как в очень высокой степени легитимная, поскольку общество согласилось с ценностями, которые предлагала власть. И в этом состоянии мы существовали довольно длительный период времени.

Затем мы начали менять политическую систему, органы, мы постоянно работали с балансами власти.

Вы могли заметить, что на какой-то стадии начался дисбаланс между конституционными органами власти. Надо понимать, что российская государственность на какой-то стадии была сохранена усилиями примерно 20-25 руководителей субъектов Российской Федерации. То есть за счёт их горизонтальных связей, когда они договорились между собой не продолжать или остановить действия, направленные на деструктивное развитие российской государственности.

Мы очень долго искали правильную схему, каким образом должен формироваться Совет Федерации. Это была привязка - ценз проживания на территории, это была постоянная привязка к выборам. Скоро будет внесён новый закон о порядке формирования Совета Федерации.

Эта история исключительно связана с правильным поиском баланса легитимности Совета Федерации.

Другой институт – это институт руководителей глав субъектов Российской Федерации. Тоже необходим был баланс. Обратите внимание на уровень легитимности.

Вы, наверное, наблюдали у себя на территориях постоянный конфликт, который происходил между мэрами крупных городов и руководителем субъекта Российской Федерации, поскольку достаточно часто мэры ощущали себя более легитимными по сравнению с руководителем субъекта за счёт схемы выборов.

Шаги, которые были предприняты в последнее время по инициативе Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева в рамках реализации его Послания Федеральному Собранию, учитывают динамику политической системы. На какой-то стадии мы начали ощущать, что парламентские партии не до конца представляют все слои населения. Иногда говорили о том, что они представляют около 48-50 процентов населения Российской Федерации.

В настоящее время имеется около 150-170 заявок в Министерстве юстиции на регистрацию новых политических партий. Эти новые политические партии в скором времени включатся в процесс, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации. Они получат все те политические права, которые предоставлены Законом "О политических партиях". И на какой-то период времени они будут активными участниками политического процесса, с которым вам, как представителям законодательных органов власти, представительных органов власти придётся работать.

Пройдет период времени, может быть, лет пять, когда политическая система приобретет нормальный баланс и, наверное, сохранит его около пяти, может быть, даже трёх лет. Останется около пяти, наверное, политических партий. Все остальные партии уйдут с политического поля. Но в этот период времени вам придётся с ними работать.

До 1 июля текущего года вы должны будете подготовить изменения в разделы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, которые связаны с формированием института глав субъектов Российской Федерации.

Москва обсудила в первом чтении этот проект закона. ЦИК дал рекомендации модельные. Но в этом году выборы пройдут в октябре. С 2013 года мы получим единый день голосования, это будет второе воскресенье сентября. Закон дорабатывается. Думаю, в ходе весенней сессии он будет принят.

В этой работе будет сложный вопрос – вопрос поиска оптимальных балансов, характерных для каждого субъекта.

Например, выдвижение кандидата политической партии и выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов, муниципальных образований или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Вы должны будете определить для себя оптимальную норму. В зависимости от определения этой нормы у вас будет, например, либо 10 кандидатов, либо 20.

Вы будете должны подготовить законы, связанные с отзывом руководителей глав субъектов Российской Федерации.

Далее. Легитимность внутри выстраивается за счёт баланса политической системы. Центральным институтом легитимности, конечно, является доверие во всех его проявлениях, которое может базироваться на разных вещах - на уважении к личности, силе, развитости демократических институтов, харизме. Но важнейшая категория - это доверие. И поэтому у нас (кстати, это блестящий результат, который удалось достигнуть Российской политической системе) не возникает никаких проблем с институтом президентства Российской Федерации. Я пытался говорить с жёсткими критиками нашей системы. Но даже они признают, что у нас не возникает проблем с легитимностью института президентства. И в этом, конечно, личная заслуга Президента Путина и политической системы.

Будут критически оценивать деятельность Государственной Думы. Но никто не сомневается в легитимности Государственной Думы. Она спокойно доработает до окончания своих полномочий.

Последнее. После того, как вы примете законы о руководителях субъектов Российской Федерации, о тайных выборах руководителей субъектов, возникнет вопрос, связанный с легитимностью отдельных руководителей субъектов Российской Федерации. В этой связи была предложена конструкция, которая позволяет руководителю субъекта Российской Федерации, который назначен в соответствии со старыми процедурами, обратиться к Президенту Российской Федерации и предложить провести досрочные выборы. Президент Российской Федерации должен играть определяющую роль в решении вопроса, будут ли выборы проводиться.

Мы с вами участвуем в очень интересном динамичном процессе, и успех этого процесса будет полностью зависеть от ваших усилий как аналитиков.

Обращусь к вам с прагматичными просьбами.

Выработайте механизм заключения аналитических управлений на законодательные инициативы, которые субъектами Российской Федерации направляются в Государственную Думу. Поскольку такого рода инициатив много, они довольно часто Государственной Думой отклоняются. Отклоняются не по злой воле. Дело в том, что они должны быть распространены на всю территорию Российской Федерации. Поэтому нам важно понять, насколько аспект общего охвата территории важен в рамках той инициативы, которая предлагается законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. И этот вывод можете сделать на основе аналитического материала именно вы. Государственная Дума часто соединяет ряд идей субъектов Российской Федерации, и рождается один законодательный акт.

Мы, наверное, попробуем в перспективе отдавать часть компетенций по административному праву в большей степени субъектам Российской Федерации. В частности, все, что связано с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, мы будем отдавать субъектам Российской Федерации. Это займёт год-полтора, но в итоге процесс будет результативен.

Ещё одна просьба. Мы постоянно совершенствуем судебную систему на территории субъектов Российской Федерации. Законодательными органами вносится много предложений по этому поводу. Коллеги, мы должны выходить на экономию государственных денег. Нам очень тяжело дался законодательный акт, который касался устранения так называемых трёх профессиональных судей на уровне районного суда при рассмотрении дел. Если вы считаете, что мы можем оптимизировать какие-то процессы, мы будем признательны - направьте предложения в наше Аналитическое управление.

Типичный пример профанации того, чем мы занимались - административные штрафы. Исполняемость административных штрафов редко выходила за 30-40 процентов. Мы задействуем огромную административную машину, налагаем штраф, тратим на это деньги, доводим до конечного пункта, передаём дело в службу судебных приставов. А сумма штрафа - 100 рублей. Траты государственного аппарата – несколько тысяч или десятков тысяч рублей. То есть: если вы видите наши слабые места, мы готовы сотрудничать.

Я бы хотел обратить ваше внимание на то, что вы должны будете в оптимально короткое время принять законодательство, связанное с выделением специальных мест для проведения публичных мероприятий на территории субъектов Российской Федерации. Второй момент. Вы должны будете определить места, где публичные мероприятия не должны проводиться.

Костерин А.П., начальник Информационно-аналитического управления Законодательного Собрания Нижегородской области.

В реализации этого предложения мы с 2008 года в рамках нашего Законодательного Собрания занимаемся анализом законопроектов. Мы не замахиваемся на федеральные законопроекты, а занимаемся анализом законодательства регионального.

Но я должен сказать, что на сегодня мы пишем не заключение, а только аналитическую записку на этот счёт. Потому что статус информационно-аналитических управлений во многих субъектах не позволяет делать заключение. А аналитическая записка носит абсолютно факультативный характер, может приниматься во внимание, может не приниматься.

Во многих субъектах анализом законодательства и в частности законопроектов пока не занимаются. Хотя мы занимаемся этим четыре года. Но, например, внести изменения в наш регламент, прописать норму, говорящую, что аналитики должны писать заключение, не так просто. Нужна помощь федерального уровня.

Плигин В.Н. Александр Павлович поднял интересную проблему.

В чём, с моей точки зрения, роль аналитика должны заключаться? Мы очень часто не берём субъекта, на который закон направлен, и не проводим его по всем аспектам, которые даёт тот или иной законодательный акт. Если бы вы рисовали «дорогу» - что будет, последствия, какие шаги должны быть совершены, что должно быть сделано, на кого возложено, провели человека от начала до конца - это была бы предметная вещь. Мы этим не занимаемся.

Я вам приведу в качестве примера ситуацию. Это драматическая ситуация, которой комитет будет заниматься, видимо, не только наш. Речь идет о гибели детей от нападений собак. Одно из решений - это установление правил содержания собак, оценка пород, ветеринарная деятельность, имеем ли мы право уничтожить животное и прочее. Только ряд субъектов Российской Федерации приняли такого рода законодательство. Значит, возможно, надо выработать федеральное законодательство.

Еще пример - по судебной системе.

Бывает, что если порыв поддержан несколькими эмоциональными людьми и эти эмоциональные люди не встречают сопротивления, создается тот или иной институт. Они продвигают этот институт, убеждают членов рабочей группы в своей правоте. И ты рано или поздно устаёшь и перестаёшь спорить. В результате, например, для демократизации или открытости процессов судопроизводства мы приняли решение, что подсудимый имеет право требовать при определённых составах рассмотрения его дела квалифицированными федеральными судьями, трёхсоставным судом. Приняв это решение, мы начали на территории всей Российской Федерации, где ранее существовал один судья, создавать трёхсоставные суды. Мы проделали эту работу практически, мы создавали трёхсоставные суды, пока не поняли, что нужно где-то остановиться. Мы начали создавать межрайонные суды, мы создали кучу головной боли всем. 7 тысяч человек, 3,5 тысячи пенсионеров, трёхсоставный суд, три федеральных судьи, один мировой судья. Уровень заработных плат этих судей очень высок, а дел на территории Российской Федерации, которые были рассмотрены в этом порядке, 880.

Поэтому, когда мы увлекаемся теми или иными институтами, они нам кажутся очень демократическими. Однако надо думать и о том, сколько стоит этот прогрессивный институт.

Я каждый день вовлекаюсь в дискуссию, связанную с законами о митингах - вы их будете и у себя принимать. Уровень взаимной ненависти, который существует между отдельными сегментами общества, просто недопустимый: одна часть общества начинает говорить о другой части общества как о машине подавления. Ни один, якобы, прогрессивно мыслящий человек, ни разу в разговоре со мной не сказал, что были, например, ранены живые люди, когда речь заходит о раненых военнослужащих. В отношении части общества употребляют слово абстрактное "ОМОН". Мол, на нашей стороне били беременную женщину, а с той стороны действовала некая машина «ОМОН».

Я согласен, что у нас недостаток реальной аналитической работы. Мы серьезно упустили аналитическую работу в Академии наук. Мы утратили те аспекты аналитики, которые были представлены аналитическими управлениями ЦК КПСС - это был очень серьезный аналитический аппарат. И у нас был блестящий аналитический аппарат спецслужб. Когда работа этих трех аналитических аппаратов суммировалась (они, кстати, не были громоздкими), когда аналитика подавалась совокупно, она, конечно, давала возможность готовить разумные решения.

Мы реально заинтересованы, чтобы ваши аналитические подразделения были усилены. Очень часто вы можете предотвратить конфликты между законодательными (представительными) органами власти и Государственной Думой, если докажете, что тот или иной законодательный акт можно не вносить, либо его можно каким-то образом модифицировать. Эта инициативная работа важна.

Без понимания проблем субъектов начинаешь отрываться от жизни страны. Мы хотим получить канал обратной связи с законодательными (представительными) органами субъектов, лоббистские каналы, в хорошем смысле этого слова.

Титаренко И.П., советник председателя Законодательной Думы Томской области

В Томской области я советник председателя Законодательной Думы Титоренко Ирина Павловна. Поддерживаю коллегу из Нижегородской области, задам прагматичный вопрос. Повышение роли аналитических служб - на сегодняшний день, какое отношение это имеет к методологии и оценке регулирующего воздействия, о которой начала говорить исполнительная власть? Я понимаю, что это ровно те методы, о которых вы говорите. Если это так, то ваша точка зрения и комментарий на роль законодательных органов в этом процессе?

Плигин В.Н. Я был в своё время в комиссии, которая прописывала критерии регулирующего воздействия, критерии отчетности и тому подобное. Но применить те же самые критерии, о которых правительство будет говорить, к законодательной работе сложно.

Некоторое время назад Председатель Государственной Думы сделал фундаментальный доклад, который был связан с повышением роли Государственной Думы. И в частности там было названо несколько критериев, которые говорили бы об эффективности парламентских функций. Это было связано и с качеством законотворческой работы. Также это было связано с усилением роли парламентского контроля, в том числе через элементы парламентского расследования об усилении роли эффективности парламентских запросов. Но автоматически увязывать те критерии, о которых я говорил выше, с этими критериями нельзя.

Председательствующий. Получилось хорошее начало. Некоторые просто философские вопросы были сегодня подняты - о балансе доверия, легитимности.

Слово Иосифу Евгеньевичу Дискину, представителю Общественной палаты, Председателю Комиссии Общественной палаты по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации.

Дискин И.Е., председатель Комиссии Общественной палаты РФ по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ.

Для меня честь выступить среди своих коллег. Я основную часть своей жизни занимался аналитикой и по мере сил продолжаю заниматься.

Действительно, сегодня в центре реальной политической борьбы - борьба за легитимность и против легитимности существующей власти. Я согласен с тем, что говорил Владимир Николаевич, но сделаю одну ремарку. Проблема легитимности связана с тем, что легитимное государство обладает монополией на легальное насилие. Подрыв легитимности подрывает эту монополию и делает допустимым применение насилия и с другой стороны. Вокруг этого идёт битва. А уже в связи с этим дискутируются декларации независимости, право народа на восстания и так далее.

Надо понимать, что все спекуляции по поводу легитимности существующей власти - от лукавого. Здесь много юристов, которые знают, что такое конклюдентные действия. В стране, где на президентские и парламентские выборы выходит большинство населения, люди, приходя на избирательные участки, демонстрируют признание легитимности действующей политической системы. Это знает любой социолог.

И есть фундаментальная политическая концепция, что каждые выборы воспроизводят легитимность политической системы. Проблема легитимности значима для тех стран, где приходят на избирательные участки 30 процентов граждан. Для страны, где абсолютное большинство людей приходят на избирательные участки, проблема легитимности есть политическая спекуляция. И мы сейчас разберёмся, почему и кто этим занимается.

Но есть проблема фундаментальной легитимности, а есть проблема текущей легитимности. Она связана с простыми вещами, с которыми вы работаете каждый день. Это борьба за национальную повестку дня, и за повестку дня субъекта Федерации, и соответственно, адаптация этой повестки дня к текущим политическим условиям. Я подчёркиваю, политическим условиям. Казалось бы, если смотреть учёным взглядом, то проблемы легитимности не существует, однако она просто гуляет в СМИ, в сети, в общественно сознании. Почему?

Прежде всего, необходимо понять, что же за политические силы включились в борьбу?

В своё время ВЦИОМ, научным руководителем которого я являюсь, провёл исследование проблемы - в какой мере существующая общественно-политическая система реагирует на запросы общества.

Выявилось, что есть такое в институциональной теории понятие «принципал-агента». Общество является принципалом, и есть агенты, посредники, которые должны обеспечить эффективное взаимодействие между обществом и его институтами.

Но ровно в соответствии с институциональной теорией выяснилось, что у этих агентов, речь идёт о СМИ, об экспертном сообществе и так далее, есть собственные интересы, которые совсем не связаны, не ориентированы на адекватное представление и туда и обратно: и интересов общества для власти и власти для общества. Там совершенно другие интересы.

Здесь кроется очень важная историческая традиция нашей страны, где революция много легитимнее, чем устойчивое функционирование государства. И торговля страхом, торговля социально-политическими напряжениями мнимыми, реальными повышает статус экспертов, повышает статус СМИ, повышает их тиражи и возникает прямая заинтересованность играть не роль проводника, а роль сопротивления, триггера, который в ту и в другую сторону увеличивает напряжение.

Наши СМИ, конечно, не являются агентами гражданского общества, они реализуют собственные институциональные интересы. И они считают это своей гражданской позицией. Это далеко не купленные, как часто говорят. Это глубокие внутренние убеждения. Это первая история.

Вторая история. У нас действительно за последние годы кардинально изменилось общество. Я позволю себе на этом остановиться, потому что вы аналитики, вы должны понимать те факторы, которые определяют функционирование существующей общественно-политической системы.

Есть 2 фактора: макросоциальный и политэкономический. В своём взаимодействии они оказывают влияние на политические умонастроения граждан и кроме того определяют ещё одно важное обстоятельство, о котором мы не очень часто говорим. Характер реализации действующих нормативных номинальных институтов.

Давно существовала идея, теперь уже социологически опровергнутая, что хорошие законы поправляют нравы. Это не так. Они просто препятствуют разрушению нравов, если они хорошие. Только вот что такое хороший закон?

Я приведу цитату, которой 160 лет, слова эти сказал Павел Алексеевич Валуев: "Не озабочиваясь определительностью правил и ясностью выражений, наш закон прямо и непосредственно требует невозможного". Это ровно то, о чём говорил Владимир Николаевич в отношение трех судей и так далее.

Хороший закон, закон, идущий из больших, великих принципов, только плохо встроенный в реальные общественные и социальные отношения. Что же за отношения изменились в нашей стране?

В социальную жизнь страны вступают молодые генерации, практически не прошедшие 90-х, для них проблема сиюминутного выживания уже не столь актуальна. И для них важными становятся ценности, в свою очередь имеющие регулирующие значение.

И одновременно похожие процессы происходят так называемых продвинутых группах. В чём же проблема? Казалось бы, наконец, в России после стольких лет ценности становятся регуляторами социальной жизни, чего очень давно не было. Только эти ценности оторваны от реальных интересов и от анализа практики социальной жизни.

Ценности пришли из идеологии, из Интернета, а практика социальной жизни пришла из практики. И пока они ещё не встретились. В силу этого большая турбулентность и аффектированность общественно-политической жизни, о чём тоже говорил Владимир Николаевич.

Крупнейшая проблема сегодня - это рационализация социальной жизни и рационализация общественно-политической деятельности. И роль аналитических служб - быть проводниками рационализма в существующей общественно-политической жизни. Но не только аналитиками закона, но аналитиками общественно-политических процессов и анализа тех последствий, о которых говорил Владимир Николаевич. Он сильно позволил мне сократить выступление, я могу просто апеллировать к его речи.

Много стран срывалось на переходе к выстраиванию рациональной общественно-политической жизни. Наступала политическая катастрофа, их отбрасывало назад и так далее. Поэтому цена борьбы за этот переход - это цена стабильности и, соответственно, выживания нашей общественно-политической системы. Речь не идёт о злой воле, люди чаще всего заблуждаются. Как всякие неофиты, только что столкнувшиеся с некоторыми ценностями и лежащими за ними идеологическими течениями, они верят, что их убеждения единственно правильные. Собственно так и возникали религиозные войны. И мы сегодня имеем мягкую, ослабленную, холодную религиозную войну, когда представители разных политических групп считают свои убеждения верными и готовы любой ценой прокладывать им дорогу.

Вопрос гражданского мира - это вопрос перевода политического диалога в рациональную плоскость. Это единственный способ. Известно хорошо из социологии, что нельзя спорить по ценностям первого порядка: жизнь - с одной стороны, индивидуальный выбор - с другой.

Споры о ценностях первого порядка приводят только к религиозным войнам: горячим или холодным. Но можно спорить о приоритетах, задачах второго, третьего порядка. И задача аналитиков - уводить от предельных идеологических столкновений. Это инструментальная задача.

Другое изменение - изменение политико-экономическое. Если по первому, тут просто я готов представить любой аудитории последовательные социологические результаты, то второе может затронуть ценности присутствующих. Поэтому заранее оговариваю, что это моё мнение. По первому есть некие высказывания моих коллег. В палате сложился на эту тему практический консенсус, а здесь нет.

Изменилась политико-экономическая расстановка сил. Центр политико-экономических противоречий сместился в важную сторону. Под крики о том, что невозможно жить, работать, никакого рынка в стране нет, под эти крики выросла в стране рыночная экономика. Экономика, реагирующая на сигналы рынка, цены, равновесие и так далее. У всех в карманах мобильные телефоны, которые есть продукт уже достаточно серьёзной конкуренции. Очень большая часть российской экономики действует по законам рынка и конкуренции. А ей противостоят бенефициары административной ренты.

На мой взгляд, это ключевое политико-экономическое противостояние в нашей стране. Но за этим стоит один очень важный вывод. В стране впервые за всю многосотлетнюю историю сложился реальный платёжеспособный спрос на демократический порядок. Не запрос, связанный с идеями, с мыслями о том, что как хорошо жить при демократии. А запрос, связанный с реальными материальными и самыми серьёзными интересами. И собственно борьба идёт за то, чтобы сокращать пространство административной ренты. Был эвентуальный спрос на демократию, но впервые появился платёжеспособный спрос, за которым стоят материальные силы, материальные ресурсы и так далее.

Сегодня в любом законе видны напрямую следы этого противоборства. Тут каждый делает свой выбор, поскольку не так всё просто. Наш рынок ещё диковат. И один из моих коллег сформулировал совершенно гениальную формулу. «Перестать кошмарить бизнес не значит начинать кошмарить потребителя». Я думаю - шикарная формула. И это тоже предмет вашего аналитического разбирательства.

Пара слов о том, что это означает применительно непосредственно к инструментально-политической системе.

Мы выступили с поддержкой закона о политических партиях, о том, что входной билет новым политикам выдается практически даром. Но рационализация политической жизни предполагает, что понижение входного барьера должно сопровождаться повышенными требованиями к выходу. Палата сформулировала простую вещь. Было понятно, что сейчас это сразу невозможно было принять, но мы предлагали установить трёхлетний срок, в ходе которого политическая партия должна доказать свою состоятельность. То есть, во-первых, норма, обязывающая политическую партию принимать участие в муниципальных выборах - не мене 10 процентов. С тем, чтобы партия проходила серьёзные перманентные испытания на избирателях. И второе - через 3 года провести анализ, чего партия добилась в смысле поддержки избирателей. Представительство в не менее двух субъектах Российской Федерации или определённое число глав муниципальных образований, или определённый уровень представительства в муниципальных образованиях. Потому что сегодня партиям предоставили большие полномочия и льготы. Если этого нет, тогда будет механизм самоочищения через вотум избирателей.

Пусть мне попробует кто-нибудь сказать, что это недемократично, потому что это, может быть, нелиберально. Я не либерал, поэтому для меня эти аргументы малозначимы.

А демократично? Да. И, вы знаете, в заключении палаты это было представлено, и я думаю, что мы не раз, и не два будем в Государственной Думе напоминать о нашем предложении. И я думаю, что аналогичная ситуация должна постепенно продвигаться и на уровни субъектов Федерации, прежде всего, законодательных собраний.

Надо ясно понимать, что существующий закон прямо в интересах существующих четырёх парламентских партий. Есть в экономике известный принцип: при наличии олигополии, рынок не регулируется либеральными методами.

Далее. Конечно, конечно, был сделан шаг в поддержке легитимации региональной власти и прямых выборов глав субъектов Российской Федерации. Но, с моей точки зрения, сегодня крупной проблемой политической системы является вовсе не избирательная проблема. Здесь сказывается влияние определённых идеологических представлений и тех самых посредников, о которых мы говорили. Тяжелейшая проблема, связанная с рационализацией политической жизни, это повестка дня на уровне субъектов Российской Федерации. Борьба с популизмом и выстраивание повестки дня на региональном уровне, повестки дня развития.

Эта проблема решается, в общем, удовлетворительно, но борьба вовсе не закончена, и большое количество людей будет пробовать выступать с популистских позиций: дайте всё и сразу и желательно из федерального бюджета. Но опять же миссия аналитических служб - рассказывать ровно о том, о чём говорил Владимир Николаевич. Что главным ресурсом в современной экономике является человеческий капитал, квалификация, инициатива, предприимчивость и так далее.

И без мобилизации этого никакого развития получить невозможно. Ко мне, например, пришли мэры шести городов, исторических городов России - Ростов Великий, Можайск, Суздаль. Пришли создать ассоциацию городов, которая будет заниматься проектами развития.

Большая проблема - приблизительно за ближайшие 15 лет с карты нашей страны исчезнет треть малых городов. Это реальность. И какие города выживут - в решающей степени зависит от активности их жителей. Поэтому работа с муниципалитетами при поддержке программ проектов развития в законодательстве региональном становится сегодня одним из условий развития страны в целом.

Председательствующий. Большая часть вашего выступления была посвящена закону "О политических партиях". Слово Андрею Владимировичу Туманову, который является заместителем председателя профильного комитета, работающего над этим законом - это Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Хочу обратить внимание участников совещания, что в розданных материалах есть таблица с анализом партийного состава Законодательных Собраний регионов. В 70 процентах Законодательных Собраний он фактически повторяет структуру Государственной Думы, но есть и интересные особенности: есть Законодательные Собрания, их шесть, где пять политических партий. В 30 Законодательных Собраниях регионов имеются независимые депутаты.

Туманов А.В., Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Я не являюсь юристом и не являюсь таким мощным аналитиком, как предыдущие выступавшие, я занимаюсь общественными организациями, НКАО, прежде всего, садоводческими товариществами.

Садоводческое товарищество - это маленькая модель государства.

Сегодня прозвучала прекрасная фраза: завышенный уровень требований к государству. А вчера мне звонила женщина из садоводческого товарищества. Сказала - мы писали Путину, писали Медведеву, теперь одна надежда только на вас. Рассказала: прокуратура, правительство, никто нам не хочет помогать. Председатель с нас деньги собирает, ничего не делает. Приезжайте, поставьте его на место.

На что я говорю: уважаемый садовод, руководящим органам вашего садоводческого товарищества является общее собрание, поэтому сами приходите на общее собрание и свои требования высказывайте, управляйте. На что она отвечает - я не хожу на собрания. Вот это и есть завышенное требование - кто-то должен за нас навести порядок.

Я считаю главной задачей включить обычных людей в решение проблем, потому что 95 процентов проблем садоводческих товариществ, как, в принципе, и везде - не только в них, решается на местах. Это не решается в Генпрокуратуре, это не решается в правительстве, ни у Путина, ни у Медведева, а именно на местах. Но люди упорно не хотят заботиться о себе, упорно пытаются пользоваться вертикалью власти.

А почему в тех же садоводческих товариществах такое количество проблем, что сейчас они стали некой социальной язвой? Потому что нет чётких правил их функционирования. Существующие законодательные акты крайне несовершенны, сейчас они не регулируют жизнь садоводческих товариществ.

Поэтому стоят две задачи.

Разбудить наше гражданское общество, чтобы оно начало само заниматься решением проблем - это первое.

И второе. Задача законодателей отрегулировать жизнь так, чтобы никто ничего не придумывал, а всё чётко было бы прописано в законах. Чтобы не оставалось возможности домысливать, что делать, а что нет, чтобы при любых конфликтных ситуациях брался свод законодательных актов и, пожалуйста - смотрите пункт 1, смотрите пункт 2.

По поводу законодательных актов. Мне приходилось участвовать в создании некоторых законов, например, закона о дачной амнистии. Закон этот исходил из МЭРТа. В министерстве работала аналитическая группа, умные молодые девушки, которые были прекраснейшими экономистами, юристами, но при этом жизнь садоводческих товариществ практически не знали. Мы пытались помогать, но, к сожалению, получили не совсем хорошо работающий закон. Считаю, что главная задача аналитиков - не только думать самим, но и привлекать людей, которые разбираются в проблеме лучше самих аналитиков.

Сейчас много появляется общественных организаций, много появится политических партий. И я хотел бы предсказать будущее политических партий. Сейчас огромное количество общественных организаций зарегистрировано, но из них работающих - не более, может быть, 5 процентов. Уж не 10 процентов - это точно. И еще в последнее время появляются общественные организации, которые являются не совсем общественными, а больше лоббистскими организациями. Я встречал общественные организации, сейчас их много, которые финансируются, например, рейдерами и занимаются отбором земли. Поэтому не все общественные организации одинаково полезны.

Политических партий будет очень много. Но партии потихонечку будут закрываться, чаще всего из-за нежелания работать. Наша политическая система будет формироваться по Дарвину - путём естественного отбора и селекции.

И в заключение - маленькое наблюдение. Однажды я присутствовал на заседании правительства одного региона и его покритиковал. Ко мне подошёл человек, который представился руководителем какого-то аналитического института при этом правительстве. Он сказал: как хорошо, что вы покритиковали, так мало сейчас кто-то у нас что-то критикует, а мы как раз разрабатываем перспективы жизни на 5-10 лет вперёд. И даёт мне огромный толстый труд - аналитические разработки. Я взял его почитать. Я уже сказал, что не являюсь аналитиком, юристом, но всё-таки немножечко в чём-то соображаю. Я не понял вообще ничего. Там были в основном фразы, что мы должны, например, улучшить жизнь населения путём улучшения отдельных факторов жизни населения. Такими интересными фразами был этот труд забит. Я отнес его юристу. Тот тоже ничего не понял. И я носил документ разным людям, пока не уперся в своего товарища, который работает врачом-психиатром. Он посмотрел и заявил, что «это его клиент». Мне было обидно, что это заметил только я. А ведь этот аналитический институт существовал долго, бюджетные деньги они проедали.

Я ещё раз призываю не вариться в собственном соку, устраивать "круглые столы", чтобы всё-таки и Дума, и аналитические службы были местом для дискуссии.

Председательствующий. Предлагаю задавать короткие вопросы, на которые можно было бы ответить сейчас, а обсуждение перенести в конец нашего заседания.

Максутов А.Б. Максутов Александр Борисович, Законодательное Собрание Свердловской области.

Иосиф Евгеньевич! Сейчас понятно, нагрузка партийного политического строительства уйдет в регионы, особенно туда, где будут проходить выборы. И вы говорили о том, что к 2016 году мы придем к трем-пяти партиям. Это будут новые партии?

Дискин И.Е. Я не зря говорил о макросоциальных процессах. Есть большая партия, которая сегодня пользуется доверием 50 процентов населения страны.

Есть две партии глубоко укорененные, это "ЕДИНАЯ РОССИЯ" и КПРФ. В любом муниципалитете есть представители и той, и другой.

Проблема, например, ЛДПР следующая: есть инфраструктура, но пока эта лидерская партия и Владимир Вольфович не молодеет.

«СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» - партия, тесно связанная с региональным бизнесом, с определёнными структурами, вполне укоренённая партия. И партия, которая воспринималась как партия альтернативных профессионалов. Профессиональная, квалифицированная.

Если у ЛДПР будут проблемы, должна появиться новая правонационалистическая партия. Только умеренная, которая будет за демократию, которая не будет говорить о России для русских, но при этом говорить о том, что надо аккуратно управлять бюджетным процессом, что не надо чрезмерно обеспечивать дотациями определённый регион и так далее. Место для неё есть.

Наши оппоненты говорят: есть место для либеральной партии. Но рационализация общественно-политической жизни будет снижать шансы на появление этой партии и повышать шансы на то, что люди с соответствующими рациональными прагматическими запросами будут приходить. Один из самых видных либералов тут сегодня выступал с докладом. По-моему, координатор либеральной платформы.

История России очень точно показала, что когда появляется прагматичный руководитель с консервативными взглядами во главе радикальной партии, то такая партия получает власть в стране. А когда нет прагматичного консервативного руководителя - такие партии, несмотря на казалось бы огромные возможности, я имею в виду, эсеров, не получают власть.

Но я думаю, что логика усиливающегося противостояния будет работать на сокращение числа партий, представленных в Государственной Думе.

Мой прогноз о трех партиях основан на этом сценарии. Возможно, будет четыре партии, если одна партия, работающая на патриотическом фронте, будет заменена другой.

Председательствующий. Я с удовольствием предоставляю слово заместителю руководителя Аппарата Государственной Думы Юрию Евгеньевичу Шувалову.

Шувалов Ю.Е., Заместитель Руководителя Аппарата Государственной Думы – Начальник Управления по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ.

Уважаемые коллеги, я вас приветствую на нашем традиционном семинаре аналитических служб законодательных органов власти. Сейчас как никогда востребована работа аналитиков. И то, что мы выстраиваем наши отношения на плановой системной основе, очень важно. Новые задачи, которые диктуются переменами в нашей стране, возникают перед аналитическими службами. Считаю, что реальное положение аналитических структур в органах законодательной власти должно быть переосмыслено и серьезно усилено, и в количественном плане, и по той нагрузке, которую выполняют аналитические службы.

Потому что если говорить о прошедших 20 годах развития России, то период этот во многом был понятен и предсказуем. И роль аналитических служб заключалась в том, чтобы отделить главное от второстепенного, обеспечить обратную связь с обществом, сделать прогнозы.

К сожалению, сегодня мы вступаем в более сложный период, когда на повестке дня стоит вопрос не восстановления страны, а движения в сторону непознанного. В этих условиях, конечно, состояние общества серьезно меняется. Мы должны признать, что из состояния покоя переходим в состояние активной турбулентности, в которой количество рисков значительно возрастает. Без понимания целей развития страны и без диалога с основными группами граждан трудно будет обеспечить движение вперед.

Поэтому, конечно, востребована политическая реформа, предмет нашего сегодняшнего обсуждения. Она была заявлена вовремя, и то, что она сейчас реализуется - единственный способ, чтобы диалог общества с властью реально был обеспечен.

Я согласен с господином Дискиным, что количество политических сил должно быть существенно меньше. Уверен, что те политические партии, которые сегодня представлены в Думе, будут совершенно другими в новой Думе. Это нормально - они должны не просто измениться, они просто деформируются по факту, потому что вступят в конкурентную борьбу с малыми партиями. В результате возникнут коалиции, которые, именно потому, что они не прописаны в законе, юридически оформятся в новые организации, и мы получим совершенно новые образования.

Очевидно, что сейчас время левых сил. Поэтому КПРФ вряд ли будет проводить какой бы то ни было существенный ребрендинг. Речь идет о кадровом обновлении. И левой партией КПРФ будет по-прежнему. Я могу свою точку зрения высказать: партия будет иметь серьезные позиции в парламенте.

Что касается правых сил, то они, конечно, должны соответствовать задачам, которые стоят перед страной, общественным запросам. В этом смысле остаются вопросы. Вопросы есть к созданию политических партий нового времени - это политические партии, которые должны соответствовать мировым идеологическим понятиям. Таким как социал-демократия, как консервативная идея - и новые вряд ли мы здесь придумаем. Сегодня "ЕДИНАЯ РОССИЯ" находится в поиске идеи. Течения в партии, которые заявлены, говорят о том, что сегодня она имеет действительно очень разных представителей внутри себя.

Что касается других партий, которые есть в парламенте: "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ", ЛДПР - это партии, которые, безусловно, должны ориентироваться в обстановке и занимать соответствующие позиции. Но я уверен, что ситуация будет меняться, изменения будут очень динамичными. И поэтому аналитические службы должны заниматься прогнозами и выстраивать такую ситуацию, чтобы реальная дискуссия между политическими силами не привела к хаосу. Потому что мы находимся в очень серьёзном состоянии экономическом и выполнение всех социальных обязательств будет весьма непростой задачей, с учётом того, что мы всё-таки не сумели перестроить экономику с сырьевой на инновационную.

Поэтому все эти вызовы и испытания требуют серьёзного аналитического обеспечения и включения в работу большого экспертного сообщества. В парламенте создаётся много экспертных советов на уровне руководства палаты. Считаю, что это партнёры для аналитических служб - вы должны взаимодействовать с ведущими экспертами. Это тот ресурс, который мы должны использовать. Экспертные советы формируются по разным направлениям, и они могут иметь некое отображение в регионах.

Что касается самой палаты, то она тоже становится другой, с учётом того, что у нас нет уже парламентского большинства. Мы работаем в направлении президентско-парламентской республики, то есть, заявленная Конституцией формула сейчас в большей степени реализуется. Партнёрские отношения с правительством, дискуссия с правительством, парламентский контроль за исполнительной властью будут носить не декларативный характер, а станут реальностью. Институт парламентских расследований, институт отчётов министров и правительства - это будут реальные формы парламентского контроля, который даст возможность парламенту отвечать перед избирателями за реальную ситуацию в стране. Думаю, что по тому же пути надо идти и в регионах. Не надо опираться на одну политическую силу, не надо администрировать ситуацию исключительно командными методами. Надо, используя политические процессы, уметь давать аргументы такие, чтобы побеждала позиция, направленная на результат.

Председательствующий. Я уже обращал ваше внимание на эту самую раскладку, на партийный состав в наших региональных законодательных собраниях. Но у нас есть и процедурные моменты, когда в обсуждении политических инициатив участвуют и непарламентские партии. Как этот процесс выглядит с точки зрения регламента, лучше всего узнать из первых уст - у председателя Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы Габдрахманова Ильдара Нурулловича.

Габдрахманов И.Н., Председатель Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы .

Действительно, это стало для нас определённой проблемой в технологии реализации норм федерального закона. Он обязывает все законодательные органы, как регионального, так и федерального уровня, предусматривать процедуру принятия участия представителей политических партий, не представленных в Государственной Думе, их участие в пленарном заседании, как Государственной Думы, так и законодательных собраний. До либерализации в политической системе с точки зрения возможности регистрации политических партий так проблема не стояла.

Если будет, например, зарегистрировано около 100 политических партий, как разместить их в зале пленарных заседаний, как организовать их участие при обсуждении законопроекта? Если даже каждому дать 5 минут для выступления, я уж не говорю про возможности задать вопрос и получить ответ, то чистого времени это займет 8 часов. Это трудно реализуемо.

Формат может быть изменён. Может быть обязательно их участие, например, в парламентских слушаниях, где совершенно другие возможности, где есть возможность высказаться по разным темам. Или могут быть какие-то другие варианты. Например, требование закона должно распространяться только на те политические партии, которые принимали участие в выборах и прошли, принимали участие в выборах либо на региональном уровне, либо на другом.

Следующий блок вопросов - как в большей степени учитывать мнение не только политических партий, но и общественных групп при принятии законопроектов. Мы проходим технологию принятия законопроекта в первом чтении, дальше поступают поправки от субъектов права законодательной инициативы. Но мы не всегда можем услышать мнение людей или профессиональных сообществ.

Даже экспертные советы, которые создаются при комитетах, всегда являются предметом споров: кто включается в состав совета, как часто он собирается. Нет обязательного требования, чтобы экспертный совет обсуждал все, например, законопроекты, которые проходят через комитет.

Важная задача - использовать технологии XXI века, максимально пытаясь через режим он-лайн сделать такую систему, когда любые представители профессиональных сообществ, политические партии, имели бы возможность участвовать в обсуждении законопроекта и давать предложения через электронную систему. Важно правильно построить работу, не только дать людям возможность направить предложение, а ещё эти предложения обработать, придать им читабельный вид.

Думаю, если эту работу удастся выстроить, то во многом недовольство социальных групп и профессиональных сообществ, да и просто граждан снимется. Поскольку их позиция будет услышана. Это не означает, что обязательно их позиция будет воспринята, потому что предложения могут быть взаимоисключающими. Важно, чтобы депутаты Государственной Думы, когда принимают законодательные решения, знали о таком мнении, пусть даже если не соглашались, то объясняли бы, почему это нельзя поддерживать и почему нужно поддержать другое предложение.

Председательствующий. Мы готовим по ходу нашего обсуждения решение, в какой-то момент проект этого решения, будет роздан участникам совещания. Здесь звучало очень резонное предложение от наших коллег из Нижнего Новгорода, Александр Павлович его озвучил. Есть ли реальная проблема с качеством вносимых законопроектов от регионов?

Аналитические службы на местах могли бы очень содействовать блокированию заведомо непроходных законопроектов, работая во взаимодействии с аналитическими службами Государственной Думы напрямую. Мы обсудим, как это сделать. Но нужны будут изменения в Регламент, потому что Регламент не позволяет вмешиваться службам Аппарата в процессы законодательной инициативы. Думаю, что соответствующие предложения будут направлены в комитеты для более подробного и взвешенного рассмотрения.

Габдрахманов И.И. Существует обязательное требование - наличие заключения Правового управления. По крайней мере, когда законопроект вносится без заключения правительства или отзыва от правительства, обязательно требуется заключение Правового управления на предмет, нужно ли заключение правительства, есть ли там расходы, требующие покрытий из федерального бюджета. Всё можно сделать, но надо понять предмет этого заключения. Например, у нас комитет профильный и ответственный выдает заключение на законопроект при принятии его в первом чтении. Можно предусмотреть, что одновременно Аналитическое управление даёт заключение, направляет в аппарат комитета, для того чтобы при принятии решения учитывали позицию Аналитического управления. По крайней мере, её рассматривали и для них были бы дополнительные аргументы.

Председательствующий. Следующий докладчик будет представлять то, что нашим коллегам из регионов может быть наиболее интересно. Это разработанная законодательная инициатива о выборах о выборах глав субъектов Российской Федерации. С презентацией модельного закона выступит Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации М.В.Гришина.

Гришина М.В., Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Как напомнил Владимир Николаевич Плигин, вступает в силу федеральный закон, предусматривающий прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Модельный закон готовился в спешном порядке, процесс начался, когда ещё не завершилось прохождение самого проекта, и он ещё не обрёл силу федерального закона. Я думаю, что многие из вас участвовали уже в процессе подготовки региональных законодательных актов, связанных с выборами высших должностных лиц. По нашей информации, во-первых, уже подготовлены в большинстве субъектов изменения в конституции, уставы. Во-вторых, подготовлены проекты законов субъектов о выборах соответствующего высшего должностного лица, где-то уже принято в первом чтении, где-то готовится ко второму.

Я ставлю целью своего выступления не просто презентацию этого модельного акта, потому что уже многие с ним работали. Текст был направлен более двух недель назад в субъекты и обсуждался теми, кому непосредственно и принадлежит право законодательной инициативы по данному вопросу в субъектах Российской Федерации. Я остановлюсь на структуре данного модельного закона, на том, что вызывает сейчас вопросы в регионах.

Своё выступление строю просто, по структуре самого нормативного акта. Структура модельного закона и рекомендуемая, соответственно, структура акта субъекта Российской Федерации повторяет структуру Закона "О выборах Президента Российской Федерации".

Мы понимаем, почему взята эта логика. Потому что избирательный процесс весьма похож. Именно федеральный законодатель в Законе номер 40-ФЗ задал параметры избирательной системы в узком смысле слова, то есть двухтуровое голосование. Поэтому раз есть двухтуровое голосование, есть особенность и избирательного процесса. Такие особенности уже с учётом многолетней практики предусмотрены непосредственно в действующем Законе "О выборах Президента Российской Федерации". Задача нашей рабочей группы была адаптировать соответственные процедуры на уровень региона.

По структуре. Общие положения подразумевают в первую очередь наделение избирательными правами как пассивным, так и активным. Что касается ограничений пассивного избирательного права и тех лиц, которые этим правом обладают, то все ограничения прописаны непосредственно в федеральном законе, поэтому усмотрения у субъектов в данном вопросе практически нет. Ограничения серьёзные и возрастные, и связанные с наличием не только судимости, но и погашенной судимости - появились такие новации.

Но Владимир Николаевич Плигин уже упоминал одну интересную новацию, может ли баллотироваться лицо, досрочно ушедшее в отставку, на должность губернатора. Как известно, когда были ещё нормы, раньше действовали аналогичные, был запрет лицу, которое ушло в отставку, участвовать в выборах в качестве кандидата на выборах, назначенных в связи с таким досрочным прекращением полномочий. Сейчас этот запрет воспроизведён в федеральном законе и, соответственно, с одной оговоркой - по решению президента такое лицо всё же может баллотироваться на данных выборах, досрочных выборах по существу.

Что касается активного избирательного права - это, казалось бы, очень простой вопрос. Но на уровне региона всегда возникает дискуссия. Очевидно, что имеют право избирать граждане, постоянно проживающие на территории субъекта Российской Федерации. Это правило, которое закреплено в федеральном законе и в любом региональном законе обязательно. А что такое постоянное проживание - это факт регистрации по месту жительства в органах учёта. Возникает дополнительная категория избирателей. Это те, кто зарегистрирован временно, кто не зарегистрирован, но фактически проживает. Студенты, как правило, выделяются в отдельную категорию, те, которые учатся в данном субъекте Российской Федерации, но имеют регистрацию за пределами территории субъекта.

На каждых выборах региональный законодатель решал вопрос, наделять ли такие категории избирательными правами или нет. Всегда это было предметом дискуссий. Сейчас тоже такие дискуссии идут, но я бы обратила внимание на очень серьёзный нюанс, связанный с содержанием федерального закона. Федеральный закон сказал о том, что избирать могут граждане, постоянно проживающие на территории субъекта. На мой взгляд, он задал достаточно жёсткие рамки.

Что касается модельного закона, то никого кроме граждан, постоянно проживающих, то есть имеющих регистрацию по месту жительства на территории субъекта, закон не предполагает наделять активным избирательным правом.

Об избирательных комиссиях, глава 2. Никаких новаций нет, система избирательных комиссий сформирована, у вас есть региональные избиркомы, территориальные избирательные комиссии, участковые создаются для проведения выборов.

Одна ремарка, поскольку мы говорили и о возможных перспективах. Со стороны ЦИК сейчас очень активно продвигается просьба к законодателю, наделить участковые комиссии тоже постоянным сроком полномочий, чтобы мы не формировали их к каждым выборам. Поэтому если такая просьба будет поддержана Государственной Думой, мы не будем заниматься формированием нижней инфраструктуры избирательных комиссий в процессе выборов. Мы эту инфраструктуру создадим заранее и сотрудников профессионально обучим.

Избирательные участки и списки избирателей абсолютно стандартны, по федеральным стандартам нет никаких изменений. Главный вопрос, кто включается в списки? В списки включаются граждане, наделённые активным избирательным правом.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Это главная новация федерального закона. Особенностью является, что для того, чтобы зарегистрироваться кандидатам на должность высшего должностного лица, нужна поддержка депутатов и (или) избранных глав муниципальных образований. Причём есть три критерия, которые нужно любому кандидату пройти, причём независимо оттого, выдвинут ли он парламентской партией. Парламентские партии привыкли, что у них льгота, но здесь эта льгота не действует. Кандидат от любой партии должен такой поддержкой заручиться.

Соответственно, федеральный закон предусмотрел, что кроме выдвижения любыми зарегистрированными партиями возможно также и самовыдвижение, если это предусмотрит закон субъекта Российской Федерации. То есть здесь - усмотрение законодателя.

По нашей информации, в настоящий момент ни одно Законодательное Собрание не пошло на эту инициативу, хотя дискуссии ведутся. Но в модельном законе мы тоже самовыдвижение подробно не прописывали, имея в виду, что если всё-таки законодатель решится на это, то имеется Федеральный закон "Об основных гарантиях...", там подробно написано, как собираются подписи граждан и проверяются.

Вместе с тем, надо иметь в виду, что, даже если есть самовыдвижение, то данный кандидат кроме подписей граждан должен заручиться депутатской поддержкой.

Давайте остановимся на этой депутатской поддержке.

Первое условие - поддержка депутатов представительных органов местного самоуправления и избранных на выборах глав муниципальных образований всего субъекта Российской Федерации.

Я взяла пример одного субъекта, крупного, с большим количеством муниципальных образований, у него реально сейчас 8 тысяч 85 депутатов и избранных глав.

Для того чтобы кандидат был зарегистрирован, он должен заручиться поддержкой от 5 до 10 процентов таких депутатов. 5 или 10, или там 7, 8, 9 - любое число в пределах этой рамки определяет законодатель субъекта.

Субъект, который я взяла для примера, определился, что в первом чтении они будут принимать 5 процентов поддержки. Соответственно, вычисляем 5 процентов от 8 тысяч 85. Это не целое число. 5 процентов является 404 (запятая) 25 сотых. Как округлять? По правилам математики надо в низшую сторону - 404. Я выделяю, почему 405? Потому что нужно более 5 процентов поддержки. Я человек практический, мы правоприменители. И эта единица может иметь значение, в случае если она будет посчитана неправильно, и кто-то не доберёт подписей. Это вопрос судебного разбирательства. Поэтому мы все понимаем, что заручиться 5-ю процентами в данном случае означает 405 подписей.

Поддержка депутатов, избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов, то есть второй уровень. В данном субъекте Российской Федерации это 1391 человек. В рассматриваемом примере законодатели решили, что в данной ситуации они не 5 процентов, не нижнюю планку берут, а 10. Соответственно 10 процентов, опять не целое число получается. Мы округляем в верхнюю сторону, получается 140. Вот из этих 405-ти 140 должны быть депутатами и главами верхнего уровня.

И последнее требование, которое тоже надо пройти данному кандидату. Среди верхнего уровня депутаты и главы должны быть не менее чем трёх четвертей муниципальных образований, в данном субъекте 70 муниципальных образований верхнего уровня. 61 муниципальный район и 9 городских округов. Соответственно три четверти из этого числа должны быть представлены подписями данных депутатов и глав муниципальных образований, опять же число получается не целое, пять округляем вверх, потому что не менее, чем три четверти должно быть.

Отвечаю на вопросы.

Может ли субъект Федерации не три четверти потребовать поддержку, а больше? Вчера мы с коллегами, правовиками обменялись мнениями и пришли к выводу, что если федеральный законодатель указал три четверти, то повышение данного порога законом субъекта было бы уже ограничением прав.

Что означает представление подписей депутатов и (или) избранных глав муниципальных образований? Почему-то это "и (или)" очень многих смущает. Хочу сказать, что из числа 405, например, могут быть только депутаты. Это будет выполнением условий. Например, может быть и 405 глав, и не быть депутатов. Это тоже для кандидата выполнение условий. Может быть смешано, пять глав, 400 депутатов и так далее.

То есть с точки зрения федерального закона любое набранное число главное. И главное, чтобы там были депутаты - главы, или только депутаты, или только главы, для законодателя всё равно. Собрал подписи, пришёл в избирательную комиссию.

Подходим к процессу, когда подписные листы и листы поддержки (так назвал их федеральный закон) сдаются. Почему листы поддержки? Дело в том, что федеральный законодатель потребовал нотариального заверения каждой подписи депутата и главы муниципального образования. По технологии это удостоверительная надпись нотариуса выписывается на одном листе в отношении каждой конкретной подписи.

Поэтому подпись депутата на одном листе. Например, если 405 подписей надо представить, значит, это будет 405 отдельных листов, каждый из них удостоверен нотариусом. Нотариус удостоверяет подлинность подписи. Вопрос непростой с точки зрения исполнения.

В настоящий момент мы согласуем данный вопрос с Минюстом, потому что форма удостоверительной надписи в приказе Минюста впрямую не установлена. Есть общие правила основ законодательства о нотариате, но на практике нотариус руководствуется приказом Минюста, который утверждает форму удостоверительных записей. Сейчас Минюст только приступает к разработке такой формы удостоверительной записи.

Мы получили предложение от нотариальной палаты по этому вопросу. Надеюсь, что в ближайшие две недели мы эту тему попробуем окончательно закрыть. Специалисты по нотариату задали нам интересный вопрос. Всё-таки нотариус удостоверяет, что этот человек депутат? Или он удостоверяет только по паспорту, что это Иванов Иван Иванович. Оказывается, от этого зависит и объём нотариальных действий, и даже цена. О цене поговорим позже.

Итак, листы поддержки принесены в избирательную комиссию. Здесь всё традиционно, набор документов - это и решения партии, и надо открыть избирательный счёт, и так далее. Заострю ваше внимание на одном вопросе. Законодатель федеральный очень жёстко указал, что запас подписей может быть очень небольшим. То есть нельзя в запас представить более 5 процентов подписей сверх вышеуказанного числа. Пример: депутаты всех уровней, их всего 405, значит, 405 подписей набрал, но хочет кандидат подстраховаться, вдруг какая-то подпись покажется недостоверной. Запас 5 процентов вычисляем, не более 5, говорит федеральный закон.

В результате деления получается 20,25. Здесь мы округляем в нижнюю сторону, то есть меньшую, потому что больше 5 нельзя. Там надо было больше 5, а здесь - наоборот, нельзя превышать 5-процентый барьер. Поэтому общее количество подписей, которые в данном примере принесёт кандидат, не может превышать 425. Когда мы разрабатывали модельный закон, пришлось ещё раз глубоко вникать в вопрос трактовки требований закона в части представленных подписей депутатов и глав второго уровня. У нас их требуется 140. И ограничение в запас в 5 процентов распространяется и на этот сегмент, на эту часть представленных подписей.

Иными словами, подписей депутатов и глав второго уровня тоже должно быть определённое количество с превышением не более чем на 5 процентов. Здесь это превышение составило целое число, итого подписей депутатов и глав второго уровня можно представить 147, не больше. То есть больше можно, но комиссия их не зачтёт.

Дело в том, что если собрать все 425 подписей, например, среди глав муниципальных образований, то можно свести к минимуму количество конкурентов. В данной ситуации тогда только 3 кандидата смогут зарегистрироваться, если они наберут подписи верхних уровней, и не будет действовать то самое ограничение, которое федеральным законом предусмотрено.

Что касается проверки подписей, то в модельном законе этому уделено большое внимание. В вопросах регистрации всегда много споров, в том числе доходящих и до судов.

Мы с коллегами обсуждали, на каком основании можно отказать в регистрации кандидату, учитывая, что общая одна только запись в законе федеральном есть и регионалы её расширять не в праве: недостаточное количество собранных подписей. Сколько это - недостаточно? Например, 404 собрали - недостаточно. А если набрали 425, но не принесли, а подписей второго уровня принесли 139 - тоже недостаточное количество. Если набрали нужное количество, но не в трёх четвертях, а в одной трети муниципальных образований - это тоже недостаточное количество. То есть любые невыполнения всех трёх условий, все это является основанием для отказа в регистрации. Хотя, я думаю, что в связи с очень краткой записью в законе не исключены и споры по данному вопросу.

Глава о статусе кандидатов не претерпела каких-либо изменений. Здесь чётко все прописал федеральный закон. Доверенные лица - тоже кандидату федеральным законом гарантированы. Их количество устанавливается региональным законодательством. Мы предложили условное число, по-моему, 200. Но это на усмотрение и с учётом местных условий.

В обязательном порядке в модельном законе мы предусмотрели назначение уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Федеральный закон даёт региональному законодателю право либо обязать кандидата такого уполномоченного иметь, либо ничего не прописывать на эту тему. Мы полагаем, что на такую должность как губернатор, надо выдвигаться, имея своего казначея в избирательной кампании. Уполномоченный по финансам - это казначей избирательного штаба. Он действует на основании нотариально удостоверенной доверенности. Рекомендуем очень настоятельно, чтобы такое лицо было обязательно прописано. Оно будет и финансовое взаимодействие осуществлять со всеми контрагентами, и отчитываться в избирательной комиссии.

Информирование избирателей и предвыборная агитация. Мы предусмотрели стандартный набор федеральных гарантий: бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь. Предусмотрели, что такого рода гарантии предоставляются только напрямую кандидатам - партии, как в выборах президента, свои куски эфирного времени не получают. Это по опыту прошедшей кампании по выборам президента - всё равно партии передавали свои объёмы эфирного времени в пользование кандидату. Мы посчитали нужным это учесть.

Финансирование выборов. Я обещала остановиться на вопросе оплаты нотариусам. Здесь одна единственная новация. Понятно, что избирательный фонд обязаны создавать по федеральному закону кандидаты, вопрос: когда они его создают или когда они могут его создать? По сложившейся практике, есть большой временной разрыв, который возникает с момента подачи кандидатом документов, в том числе документов для открытия специального избирательного счёта избирательного фонда и выдачи такого разрешения со стороны избирательных комиссий. На практике это три-пять дней.

Мы посчитали, что в условиях, когда любой кандидат обязан собирать подписи, а такой срок слишком велик для раскачки избирательным комиссиям, надо иметь в виду, что начинать сбор подписей можно с момента выдвижения, но нотариальное удостоверение требует денег, и оно должно быть оплачено из избирательного фонда. Поэтому в модельном законе появились новация, согласно которой незамедлительно в момент предоставления документов кандидату выдаются документы на открытие специального избирательного счёта. Он только должен предоставить нотариально удостоверенную доверенность уполномоченного представителя по финансовым вопросам. Мы в избиркоме её копируем, выдаём разрешение на открытие счёта, уполномоченное лицо комиссии это делает. И, соответственно, кандидат может идти в банк и начинать процесс сбора подписей, переведя определённую сумму из собственных средств.

Для субъекта важно, какой объём, какой потолок избирательного фонда он предусмотрит. Если это будет слишком низкий потолок, то кампания уйдёт "в тень", если это будет слишком высокий (как правило, он не заполняется, но всегда почему-то считается слишком высоким) - это сразу какое-то послабление со стороны законодателя. В любом случае, мы предложили установить субъекту самому, естественно, это вытекает из федерального закона, но всё-таки не менее 50 рублей на одного избирателя, то есть, в зависимости от численности избирателей. Субъекты малочисленные по населению, но большие по территориям, просят и указывают нам, что им ещё больше фонды нужны, у них большие расстояния, транспортные расходы у любого кандидата велики.

Что касается голосования и определения результатов выборов, то здесь все стандарты установлены федеральным законом, и каких-либо новаций не предусматривается. Просто вся процедура должна выполняться избирательными комиссиями чётко, в соответствии с законом.

Про двухтуровость я уже сказала. Напоминаю, если в избирательный бюллетень было внесено более двух кандидатов, то избранным признаётся кандидат, который набрал более половины поданных голосов. Если же ни один кандидат столько не набрал, во второй тур выходят два кандидата уже по относительному большинству выявляется победитель.

Порог явки не установлен, поскольку федеральным законом он не предусмотрен.

Председательствующий. В розданных материалах вы видели - преамбула и оглавление этого закона, целиком закон, он большой, подробный - на диске. На этом диске более 600 страниц материалов, которые пригодятся вам в дальнейшей работе.

Малкин Д.В. Малкин Денис Валерьевич, Ленинградская область.

У нас вчера был принят закон этот в первом чтении, но при его внесении возник ряд моментов, которые хотелось бы уточнить.

У нас очень серьёзные были споры с избирательной комиссией, которая вносила этот законопроект и которая изначально разрабатывала свой, но впоследствии пришёл модельный закон и они просто переделали его и внесли уже в модельный закон.

У нас порядка 250 муниципальных образований первого уровня, то есть поселений. Из них всего в четырёх главы избираются всенародно. Вот это "и (или)". Встаёт вопрос – кто определяет, "и" или "или"? То есть собирать, как и с депутатов, так и с глав избираемых, или только из этих, или из других. Все ответы избирательной комиссии Ленинградской области сводились к тому, что таков модельный закон. Объяснить они не могли. Мы их всё-таки убедили, и в результате в проекте появилась "и". Но сам факт неприятный, возникли проблемы.

То же самое на втором уровне. У нас вообще нет глав, избираемых на втором уровне всенародно. Соответственно, «и (или)» опять же появилось. Нам пытались объяснить, что это необходимо, так есть в модельном законе. Но при этом, учитывая, что в федеральном законе есть норма о том, что, в случае, если избираемых глав нет, то тогда с них не собирается прямая норма. Получается, что на тот момент проект противоречил федеральному законодательству. Это первое.

Второй момент, который хотелось бы уточнить - относительно нотариального заверения подписей. В федеральном законе норма более лаконично звучит, речь идёт только о нотариальном заверении. В модельном законе появилась норма о том, что, в случае, если нотариусов нет в поселениях, заверение происходит должностными лицами.

В Ленинградской области сейчас сложные отношения с прокуратурой, у нас присылают протесты, идут в суд.

Гришина М.В. Надо внимательно смотреть не столько модельный, сколько федеральный закон. Он говорит, что надо собирать подписи, с одной стороны. А с другой стороны, он говорит о том, какая должна быть поддержка. Вот там «зарыта собака». То есть там подряд идут предложения, и где-то "и (или)" есть, где-то нет, это абсолютно по смыслу определяется.

Общий объём необходимых подписей вычисляется из общего числа депутатов и избранных глав. Сразу отмечаю, что у вас избранных глав нет, но вы пишите универсальный правовой акт, у вас может появиться избранный глава теоретически. Потому что суды, которые я приводила в пример, говорят, мы пишем, сейчас у нас четыре главы, но у нас их, может быть, не будет в ближайшее время. Но это процесс. Он идёт, прекращается и так далее.

Когда мы пишем универсальную норму, она должна действовать в любых условиях. Когда у вас нет избранных глав, то общее число считается только от депутатов. Когда вдруг какой-то устав муниципального образования его предусмотрел, то он вписывается в эту форму.

Общее число считается от депутатов и глав. А собрать подписи можно депутатов и глав. То есть только депутатов или только глав.

Поэтому для кандидата - это подписи депутатов «и (или)» глав, а для вычисления общего числа, от которого потом считаются эти 5 процентов, мы берём депутатов и глав. Вот почему текст именно так сложно разложен на части.

Что касается нотариусов, вы сами сказали, что есть основы законодательства о нотариате. Убеждена, что федеральный закон - например, 40-фз вносит изменения в соответствующий закон об общих принципах организации государственной власти - вовсе не должен регулировать все вопросы, связанные с нотариатом, федеральные законы действуют в комплексе и непосредственно.

Если есть два федеральных закона, которые регулируют отношения, причем федеральный закон, связанный со сбором подписей, в целом указывает, какая форма удостоверения нужна для подписей депутата, а закон о нотариате раскрывает, что нотариальные действия осуществляются так-то и так-то, главами в том числе муниципальных образований и должностными лицами, то на наш взгляд, вполне достаточно, чтобы в законе субъекта, в соответствии с двумя федеральными законами, было прописано так, как мы предложили.

Предлагаю на эту тему подумать, еще раз перечитать законодательство о нотариате, и мы со своей стороны тоже с Минюстом, и с Нотариальной палатой будем работать, вырабатывать позицию.

Председательствующий. Короткие вопросы, прошу.

Насриддинов Т.Г. Насриддинов Темур Геннадьевич, начальник аналитического отдела аппарата Общественной палаты. Существует ли ограничение для подписывающих, сколько таких подписей он может дать кандидатам? Только одному или всем?

Гришина М.В. Вопрос урегулирован в федеральном законе, один депутат может поддержать в данной избирательной кампании только одного кандидата.

Вопросы, связанные с ограничением пассивного избирательного права, к федеральному законодателю. Он прописал так, как есть, например, можно вносить несколько другое предложение. Мы предлагали ограничивать в пассивном праве тех, кто имеет судимость за тяжкие преступления. Это вопрос к федеральному законодателю, всегда идет большая дискуссия на эту тему.

Вежновец И.А. Законодательная Дума Хабаровского края, Вежновец Игорь Александрович.

Хотел бы уточнить - общее количество подписей, из которых мы должны исходить, это количество подписей, к примеру, 5 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований. Но кандидат может собрать «и (или)»? К примеру, он воспользуется условием "или", и собирает глав только. Как чему мы должны это относить? К общему количеству, вы же сказали "депутатов и глав"? А он собирает чисто глав, тогда как?

Гришина М.В. Есть число, которое вы вычислили, сколько нужно собрать подписей, он их столько и должен принести. А чьи они будут, депутатов, глав или в миксе - неважно.

Вежновец И.А. То есть такое же условие применимо для второго фильтра, для пяти процентов, или там 10 процентов для муниципальных образований второго уровня?

Гришина М.В. То же самое. Я вам даже на примере пыталась это разъяснить.

Вежновец И.А. Вы пример приводили с субъектом, где очень большое количество муниципальных образований. Есть субъекты, где количество муниципальных образований существенно ниже. Например, Дальний Восток весь как пять муниципальных образований второго уровня, или у нас второго уровня муниципальных образований 19, два городских округа и 17 районов. Представьте, пять процентов от общего числа от 19, то есть глав берем, пять процентов это будет 2 человека. Условие три четверти как выполняются? 15 муниципальных образований.

Гришина М.В. Интересный вопрос. Я тоже при подготовке федерального закона задавала. Хабаровский край?

Вежновец И.А. Да, Хабаровский, например, Еврейский автономный - 5 муниципальных образований, один городской округ Биробиджан и пять районов. Поделим три четверти, будет 4 муниципальных образования, второго уровня. Если, к примеру, брать количество глав, пять глав, 5 процентов по минимуму, это будет один. Округлим, то есть один на четверых, поделить.

Гришина М.В. А вы там 5 всё-таки установили? Не 10?

Вежновец И.А. Я говорю про Хабаровский край, у нас 19 муниципальных образований, 2 городских округа и 17 районов. 5 процентов.

Гришина М.В. Почему вы все время говорите о 19? У вас депутатов сколько второго уровня?

Вежновец И.А. Нет, я говорю про глав.

Гришина М.В. А почему вы все время про глав спрашиваете? Он не сможет собрать только подписи глав, ему придётся добирать подписи. Он может собрать только подписи депутатов. Поэтому "или" и звучит.

Вежновец И.А. Так "или" зачем нужно просто?

Гришина М.В. Потому что он может только подписи депутатов собрать. И если он их принесет, то ему нельзя предъявить претензию, что ты подписи этих двух глав не собрал или трёх.

Петров А.Е., Начальник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы

Хочу ещё раз поблагодарить коллег из Совета Федерации за очень интересный опыт совместной работы. Рассчитываю на совместную работу в будущем.

Я недавно возглавил Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы, и по этой причине впервые принимаю участие в столь представительном и авторитетном семинаре-совещании руководителей аналитических служб законодательных органов власти России..

Отрадно отметить, что достигнутый в настоящее время уровень информационно-аналитического взаимодействия позволяет нам переходить от вопросов налаживания координации к обсуждению по существу актуальных тем совершенствования законодательства на современном этапе развития общества и на перспективу. Не стал исключением и наш сегодняшний семинар-совещание, посвященный развитию политической системы Российской Федерации.

Ранее Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы обратилось к руководству аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с просьбой дать предложения и аналитические материалы по теме семинара-совещания. Ответы поступили более чем от трети (34) субъектов Российской Федерации.

Их анализ свидетельствует о том, что в целом концепция реформирования законодательства в целях совершенствования политической системы находит поддержку на региональном уровне, признается там своевременной и актуальной. При этом, разумеется, в регионах наибольший интерес вызывает возвращение прямых выборов губернаторов, а также изменение принципов формирования Государственной Думы. Отмечу, что законопроект «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» внесен Президентом Российской Федерации в феврале текущего года на рассмотрение Государственной Думы.

В ваших ответах также говориться о необходимости более полного учета регионального опыта нормативного регулирования и сложившейся правоприменительной практики. Всесторонний учет мнения региональных законодательных органов власти повысил бы уровень федеративных отношений. С этим нельзя не согласиться.

На федеральном уровне принят пакет законов по реформированию политической системы. Теперь – очередь за регионами. В настоящее время подготовлен модельный закон субъектов Российской Федерации «О выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)», который будет вам сегодня представлен одним их его разработчиков – членом ЦИК Гришиной Майей Владимировной. Модельный закон – это еще не закон, а рекомендация, однако он может стать серьезной поддержкой региональным законодателям и темой для нашего дальнейшего обсуждения.

К семинару-совещанию нами был проведен мониторинг фракционного состава ваших законодательных органов, который показал, что в 58 (70%) из них представлены 4 политические партии, в 6-ти заксобраниях (7%) представлено 5 политических партий, в 9-ти – 3 партии, в 10-ти – представлено только две партии, 30 законодательных органов имеют в своем составе независимых депутатов. Эти таблицы представлены в раздаточных материалах и на диске.

Учитывая принятый пакет законодательных инициатив по реформированию политической системы, можно с уверенностью сказать, что политических партий будет больше, и в этой связи, в том числе и от нас - от аналитического обеспечения законодательной деятельности, зависит, насколько политически сбалансированными будут решения законодательных органов власти.

Отрадно отметить, что эти встречи носят регулярный характер, и я намерен продолжать взаимодействие с аналитическими службами регионов, расширив формы нашей совместной работы в свете новых подходов Государственной Думы шестого созыва и тех задач, которые ставит перед нами Председатель Государственной Думы С.Е. Нарышкин по следующим направлениям:

В этой связи, предлагаю к обсуждению следующие вопросы:

- создание в Государственной Думе расширенной дискуссионной площадки для обсуждения законодательных инициатив, острых региональных проблем, с целью активизации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деятельности Государственной Думы;

- повышение качества законопроектов, вносимых в Государственную Думу законодательными органами субъектов Российской Федерации и увеличение доли принятых законов из их числа;

- расширение форм участия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с целью комплексного учета их предложений и замечаний в ходе обсуждения законопроектов и при принятии Государственной Думой законов, в том числе и с использованием новых информационных технологий, форумов.

На сегодняшний день мы установили рабочие контакты со всеми субъектами Федерации. Мы сформировали и наполняем содержанием информационную инфраструктуру взаимодействия. При этом, опираясь на имеющиеся у нас базы данных, мы начинаем объединять их в широкую сеть с общим режимом доступа к ней.

В качестве примера приведу размещенный на указанном сайте материал информационно-аналитического управления Законодательного Собрания Нижегородской области «Изменение роли политических партий как субъектов – выразителей общественных интересов в современных условиях», непосредственно относящийся к теме нашей встречи и использованными нами в работе при подготовке семинара-совещания.

Общая информационная база позволит не только выявить противоречия законодательства субъектов федеральным законам, но и определить тенденции развития законодательства, а также положительный опыт законодательного регулирования в регионах.

Обеспечение мониторинга по единым критериям, проведение анализа и прогнозирование социально-экономической и политической ситуации в Российской Федерации, основанного на общих, понятных и регионам, и Центру алгоритмах законо- и нормотворчества, в конечном итоге призваны способствовать оптимизации и формированию гармоничного правового пространства нашей страны.

Немного отвлекусь от сугубо конкретных дел и отмечу: не будет преувеличением сказать, что аналитическая деятельность неразрывно связана с процессом интеллектуального взросления человечества. Начиная с античных времен, ею занимались лучшие и передовые умы всех народов. Древние философы, ученые средневековья и эпохи Возрождения, энциклопедисты Нового времени, создатели индустриального общества и новейших интеллектуальных технологий XXI века. И всегда задача информационно-аналитического обеспечения состояла и поныне состоит в том, чтобы лица, принимающие решения, располагали в первую очередь необходимым и достаточным для принятия решения объемом информации.

Хорошо поставленная информационно-аналитическая работа должна позволять видеть полный спектр возможных законодательных решений, а главное – их последствий. На наш взгляд такая работа предусматривает тесное взаимодействие аналитических подразделений законодательных органов власти субъектов Федерации и Аналитического управления Государственной Думы и имеет три важнейших составляющих.

Во-первых, региональный мониторинг потребности в принятии тех или иных законодательных решений.

Аналитические службы в регионах должны выявлять, аккумулировать информацию о проблемах, оставшихся вне правового поля, либо требующих корректировки. Такая информация может поступать из общественных приемных депутатов Госдумы, от депутатов региональных законодательных собраний, из других известных вам источников, содержаться в результатах социологических опросов. Задача региональных аналитиков – четко сформулировать эти проблемы и возможность их решения законодательным путем, передать рекомендации для внесения регионом законопроектов в Государственную Думу. Представляется важным при этом направлять соответствующую информацию и в Аналитическое управление Госдумы, что позволит координировать и обобщать региональную проблематику.

Во-вторых, аналитическая работа с законопроектами, направляемыми в регионы на отзыв.

Они должны направляться и в аналитические службы, которые высказывают по ним свое мнение местным законодателям и информируют нас, Аналитическое управление Госдумы. На этой стадии нам нужно быть в постоянной, оперативной связи, своевременно доводить сведения о реакции на законопроект до депутатского корпуса с предложениями по возможной корректировке и изложением прогнозируемых последствий принимаемого закона.

И, наконец, третья, и самая сложная часть нашего взаимодействия – определение последствий принятого закона.

Они интересны всем, прежде всего, депутатам всех уровней, ибо закон – это конечный продукт труда законодателя. И от того, насколько хорош этот продукт, как его оценивают избиратели, зависит политическое будущее его авторов, а в конечном итоге – стабильность в регионе и в обществе в целом. Аналитические службы должны работать в этом направлении в тесном контакте с общественными приемными депутатов, внимательно изучать обращения граждан в органы государственной власти, в средства массовой информации, высказывать свое компетентное мнение и, чтобы оно было учтено на самом высоком уровне, направлять его нам, в Аналитическое управление Государственной Думы.

Вот так мы в принципиальном плане видим цель, задачи и механизм взаимодействия нашего управления и региональных аналитических служб. Хотелось бы услышать ваше мнение на этот счет. Добавлю лишь, что мы, со своей стороны, в рамках имеющихся возможностей, готовы оказывать нашим коллегам из регионов любую информационно-аналитическую помощь.

В этом году мы существенно обновили формат и содержание аналитического бюллетеня. В нем проведен анализ ряда приоритетных и социально-значимых законопроектов, рассмотренных Государственной Думой за январь-май 2012 года, затрагивающих как интересы общества в целом, так и нужды отдельных граждан нашей страны. В обзоре законопроектов приведены мнения и предложения фракций, представленных в Государственной Думе, по рассмотренным законопроектам и данные о пофракционном голосовании. В актуальном виде он представлен на диске.

При Председателе Государственной Думы создан Экспертный совет, членами которого являются известные ученые, историки, экономисты, политологи. Совет рассматривает острые вопросы, которые волнуют наших граждан и которые могут быть трансформированы в те или иные законодательные инициативы. На Аналитическое управление возложена ответственность за работу Экспертного совета.

И в заключении, к перспективным планам.

Председатель Госдумы С.Е.Нарышкин недавно предложил руководителям парламентов государств-участников Единого экономического пространства запустить новый механизм - рабочую группу, которая бы разработала концепцию и дорожную карту перехода от Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭс к Евразийской парламентской ассамблее, а в перспективе, и к полноценному евразийскому парламенту. Думаю, здесь не обойтись без налаживания взаимодействия информационно-аналитических служб законодательных органов на всем пространстве СНГ. И, может быть, следующую встречу мы и посвятим евразийскому парламентскому измерению и пригласим на нее наших коллег из ближнего зарубежья.

Ведь достижение согласия по стратегическим вопросам всегда было и останется принципиальным условием развития.

Кривов В.Д., начальник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

Предлагаю поговорить о единых подходах к аналитическому обеспечению органов государственной власти, тем более что мы уже давно сотрудничаем и плодотворно с аналитическим центром при правительстве. Парламентская культура – вопрос, касающийся не только депутатов и сотрудников аппаратов законодательных органов, но и всех органов государственной власти, всего общества. Может быть, как-то зафиксировать некую концепцию, аналитический кодекс предложить? Необходимо также обсудить более тесное взаимодействие в рамках ГАС "Законотворчество".

Предлагаю отдельно поговорить о регламенте. Уже лет восемь в регламенте Совета Федерации есть запись о том, что члены Совета Федерации имеют право обратиться в Аналитическое управление при разработке своей законодательной инициативы за социально-экономической экспертизой. Содержание заключения комитета по закону или законопроекту включает в себя оценку последствий принятия или отклонения данного законопроекта.

Если юристы дают юридическую экспертизу, мы должны давать оценку последствий. Это сложный процесс, но мы готовы.

Председательствующий. Предоставляю слово Алексею Георгиевичу Макушкину, руководителю аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.

Макушкин А.Г., Руководитель Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.

Хотел бы остановиться на важном вопросе, связанном с переменами во взаимоотношениях структур исполнительной и законодательной власти. Есть два среза.

Первое. Надо делать заключение, действительно ли предложенная последовательность действий приведёт к обещанному результату.

Прежде чем документы принимаются, они должны быть очевидным образом обоснованы. И это делает не сам разработчик, а в большинстве случаев та или иная структура, представляющая законодательную ветвь власти. Скажем, в Соединенных Штатах этим занимается близкий аналог нашего Контрольного управления или Счётной палаты, Управление по контролю над деятельностью власти. Был Офис главного аудитора, он эволюционировал. У них он действует при Конгрессе, и это очень мощная консолидированная площадка. Одна из главных задач - проводить и докладывать в профильные комитеты Конгресса оценку того, что предполагается сделать, если принять соответствующую последовательность действий, которую предлагает, скажем, исполнительная ветвь власти.

Работы непочатый край, хотя есть международные рамочные документы. У нас, к сожалению, они не очень хорошо известны и применяются, скорее, в порядке исключения. Есть проблема и с раскрытием информации, с межведомственной коммуникацией, со стандартными требованиями к участникам экспертной деятельности, к самой процедуре проведения этой деятельности.

И второй важный срез, который в последние месяцы вышел на первый план. Это экспертиза того, насколько принимаемые властью - исполнительной и законодательной - решения, тем более если эти решения обеспечиваются деньгами налогоплательщиков, насколько результат этих решений соответствуют ожиданиям граждан.

Вот то, что связано с деятельностью общественных советов, экспертных советов при руководителях и правительстве, в других структурах. Это не просто одобрение того, с чем выходит инициатор какого-то проекта или государственной программы. Надо еще и понять, каков механизм, позволяющий более или менее достоверно определить, для кого это делается.

Практика бежит впереди возможностей аналитических или экспертно-аналитических структур. Мы вынуждены догонять, и принципиально важно поднять на новый уровень и кадровое, и техническое обеспечение, и вопросы профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников всех экспертно-аналитических служб.

В свое время говорилось о сети ситуационных центров.

Лет восемь назад было исследование: сколько в Москве проводится постоянных семинаров и сколько групп экспертов, которые обсуждают более-менее предметно ориентированные вопросы. Оказалось, что их больше двух тысяч. Но выяснилось, что они не знают друг о друге практически ничего. Если брать масштабы страны, то эта проблема ещё более острая. Поэтому вопрос коммуникации экспертно-аналитических структур - один из ключевых.

Председательствующий. Прошу выступить Сергея Владимировича Володенкова, доцента кафедры государственной политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова.

Володенков С.В., Доцент кафедры государственной политики факультета политологии МГУ им.М.В. Ломоносова.

Мы тоже занимаемся аналитикой в рамках анализа государственной политики и в рамках прикладной практики аналитических работ.

Выделил бы три основные проблемы, которые кажутся значимыми.

Мы говорим о том, что аналитические службы должны давать прогноз последствий принятия или непринятия того или иного законопроекта. Это важная работа. Но ни разу не слышал, что аналитическая служба должна также анализировать правоприменительную практику.

Сколько в регионы не ездил, почти нигде не видел анализа правоприменительной практики, которая является обратной связью для оптимизации законов, для внесения дополнений. Это первый вопрос.

Второй вопрос. Мы говорили о том, что ключевым понятием сегодня является легитимность органов власти. Учитывая, что основная деятельность государственных органов власти сегодня смещена в публичное пространство - это мировая тенденция, легитимность становится операбельной.

Мы должны сегодня говорить не только о последствиях применения того или иного закона, но и о том, каким образом он должен быть позиционирован в публичном пространстве для целевых аудиторий.

Как правило, сегодня эта задача поручена в лучшем случае пресс-службам, которые не владеют детальной информацией о тех или иных законопроектах и на слабом уровне пытаются заниматься пиаром деятельности государственных органов власти. Без взаимодействия с аналитическими управлениями такого рода работа не эффективна. Легитимная деятельность органов государственной власти - это результат, в том числе, и аналитического сопровождения. Как позиционировать тот или иной законопроект, деятельность законодательного органа власти - это не только задачи пресс-службы. Это задачи аналитических структур, которые показывают, каким образом нужно представить легитимность определённой деятельности, в том числе в принятии и одобрении целевыми аудиториями, в данном случае населением, законопроектов, которые принимаются.

Третье. Есть аналитические управления в законодательных органах власти и в исполнительных. Существуют такие семинары. Но вот координации деятельности аналитических структур разных ветвей власти я не наблюдаю. Законодательные органы власти имеют свою аналитику, исполнительные - свою, у каждого свои базы данных, информация, выводы и рекомендации. А системность отсутствует.

Председательствующий. Действительно, эта третья проблема - её хорошо все знают. Многие депутаты и профильные комитеты сталкиваются с тем, что по одной и той же проблеме статистика МВД - одна, Минюста - другая, Росстата - третья. В результате депутат принимает решение, подбрасывая монетку. Либо опираясь на свой жизненный опыт.

Слово Марине Юрьевне Гусевой, начальнику отдела пресс-службы, аналитики и общественных связей Думы Астраханской области.

Гусева М.Ю., Начальник отдела пресс-службы, аналитики и общественных связей Думы Астраханской области.

Выступление будет посвящено вопросам взаимоотношений законодательного органа с институтами гражданского общества, рядом институтов, составляющих неотъемлемую часть политической системы, общественными объединениями, профсоюзами, политическими партиями. То есть вопросам практики.

Имеющаяся в настоящее время модель коммуникации Думы с институтами гражданского общества выстраивалась поступательно, системно и с целью выйти на двухстороннюю модель взаимодействия. Более 5 лет назад Думой был создан совет по взаимодействию с представительными органами муниципальных образований. В его состав входят председатели местных советов всех 177 муниципальных образований области. На обсуждение выносятся различные проблемы развития территорий, в том числе острые. Практический результат – обсуждаются новые законы, не только областные, но и федеральные. Так, именно на заседании этого совета было высказано пожелание расширить сферу применения материнского капитала, в результате совместных действий, в том числе и с коллегами из других регионов, появились соответствующие изменения в законодательстве.

Молодёжный парламент создан у нас ещё в 2004 году. Именно членами молодёжного парламента были подготовлены и приняты Думой областные законы о государственной поддержке молодёжных и детских объединений, о защите нравственности и здоровья детей в Астраханской области. И ещё пример. Именно молодёжные парламентарии предложили депутатам в регионе законодательно установить запрет на продажу сетей из синтетических материалов. Дума инициативу поддержала, и поддержала также эту идею южная российская парламентская ассоциация.

У Думы продолжительный и позитивный опыт работы с профсоюзными организациями. В 2007 году было подписано соглашение с профсоюзами о взаимодействии на срок полномочий Думы, которое предполагало участие профсоюзов в обсуждении всех социально значимых законопроектов. Сейчас готовится подписание такого соглашения на новый созыв и уже в новом формате. На две недели продлили подписание этого соглашения и только для того, чтобы сейчас профильные комитеты Думы смогли провести совещания с отраслевыми профсоюзами, дабы детализировать это соглашение. Соглашение на созыв дополняется ежегодным планом не только совместных действий, но и мероприятий, направленных на контроль реализации этих действий.

Далее. Органы исполнительной власти тоже сознают необходимость нестандартных действий, направленных на закрепление такой диалоговой модели. В этом году впервые в отчёте главы региона о деятельности правительства был выделен целый раздел о работе исполнительных органов с гражданским обществом.

В частности, речь идёт о том, что в территориях нормативно закреплена практика отчётов глав муниципального образования участковых перед жителями населённого пункта, причём, в присутствии руководителей исполнительных органов, закреплённых за территорией, в присутствии представителей силовых ведомств и депутатов.

В качестве примера гражданского влияния на выработку государственной политики и совместного поиска выхода из очень острой и проблемной ситуации хотела бы привести принятый Думой закон Астраханской области, установивший механизм решения проблемы обманутых дольщиков в Астраханской области, принятый после публичных акций и консультаций.

Гражданские инициативы должны рождаться не во властных кабинетах, а в обществе. Но, на мой взгляд, государство с такими инициативами опережает гражданское общество. Например, Астраханская область - один из немногих регионов, где в областном уставе закреплено право граждан на законодательную инициативу. Таким правом астраханцы воспользовались только один раз.

Мы подтверждаем необходимость законодательной деятельности, которая может стать объединяющей не только для думских фракций, но и для всего общества - об этом недавно говорил Сергей Евгеньевич Нарышкин.

Ещё недавно Астраханская область была в центре внимания средств массовой информации и социальных сетей - речь идёт о голодовке кандидата в мэры Астрахани. Именно областной парламент стал площадкой, где впервые с начала конфликта стороны смогли высказаться публично и донести свою точку зрения до общества. По инициативе председателя областной Думы, экстренно на совете при председателе было решено внести этот вопрос в повестку заседания Думы. У нас присутствовали более 30 средств массовой информации, в том числе "Вашингтон-пост", «Радио "Свобода". Мы оборудовали пресс-центр, велась трансляция заседаний. Депутаты Думы приняли постановление и рекомендовали сторонам вернуться в правовое поле и рекомендовали органам исполнительной власти, органам государственной власти создать постоянно действующую дискуссионную публичную площадку.

В феврале нынешнего года случилась трагедия - обрушение жилого дома. Говорю здесь о ней в контексте гражданской активности, которая проявляется далеко не всегда в протесте, а по уровню социальной сплочённости перекрывает и митинговые страсти. Уже на следующий день после трагедии в одной из социальных сетей зарегистрировались более полутора тысяч астраханцев, устремившихся на помощь пострадавшим. Оперативно работал центральный штаб. Но именно в областном парламенте на базе нашего управления работал информационный центр для пострадавших. Совет при Председателе Думы, экстренно собравшись, закрепил депутатов индивидуально за жителями обрушившихся квартир.

Мы стоим на пороге новой политической реальности. В этой реальности законодательный орган может стать центральной площадкой, объединяющей интересы общества не только в законотворчестве, но и в гражданственности, политическом саморазвитии и взаимодействии.

Председательствующий. Александр Борисович Максутов, начальник информационно-аналитического управления Законодательного Собрания Свердловской области.

Максутов А.Б., Начальник информационно-аналитического управления Законодательного Собрания Свердловской области.

Свердловская область в отношении последних инициатив федеральных по изменениям политической системы будет очень показательным материалом. У нас выборы проходили в законодательный орган каждые два года. В конце 2011 мы перешли к единой однопалатной системе.

На примере области видно, что происходит с политической системой на уровне регионов. В 2009 году был назначен новый губернатор, который был не очень интегрирован в региональную элиту и сложившиеся там структуры. И в 2010 году сразу же идёт падение рейтинга "ЕДИНОЙ РОССИИ", мы получаем 42 процента на выборах, но только там партийное было голосование, то есть по партийным спискам полсостава Думы.

В конце 2011 года мы получаем 32 процента, один из самых низких результатов по всей России за "ЕДИНУЮ РОССИЮ". Внутри зреют значительные политические интенции. Процессы, которые происходят в регионе сейчас, при либерализации политической системы приведут к очень серьёзным и интересным для аналитиков процессам. Анализ этих тенденций в регионах для федеральных органов будет крайне важным.

2010 году законодатели стали активно вмешиваться в политические процессы. Несмотря на то, что они первоначально поддержали ряд инициатив нового губернатора, фактически стали контролировать все сделки по Мингосимуществу. Губернатор вынужден был принять отставку действующего министра, который не проработал и года, и назначить другого. То же по системе здравоохранения. Была обрушена программа "Доступные лекарства". Депутаты стали активно вмешиваться, создали рабочую группу. Она начала активно посещать муниципалитеты, в ситуацию вникать. И таким образом был поставлен вопрос о недоверии министру, который только что был назначен новым губернатором.

Хочу сделать три вывода.

Есть электоральная усталость от четырёх партий, которые действуют на авансцене. И, естественно, на этом сыграют партии, которые будут появляться. И эти процессы повлияют на формирование законодательных органов регионов.

Надо определить внутреннюю готовность или неготовность аналитических служб к тому, чтобы эти процессы контролировать и прогнозировать, писать соответствующие аналитические материалы для председателя, руководителей законодательных и исполнительных органов.

Ко мне чаще стали обращаться из органов исполнительной власти, из администрации губернатора по поводу консультаций по принятию конкретных законопроектов, которые важны для администрации. Буквально - садимся и считаем голоса, кто как проголосует, законопроект может пройти? В связи с этим у меня такое ощущение, что мы, аналитики законодательных органов, оказываемся в поле напряжённости. С одной стороны, мы знаем "кухню", как принимаются политические решения, и какие интересы здесь сталкиваются, когда принимаются законы. С другой стороны, мы, поскольку находимся в поле деятельности партий, которые присутствуют в законодательном органе, не имеем права эту "кухню" выкладывать. Работая на губернатора, мы можем давать ему любые записки и применять любые методики аналитические. А здесь мы ограничены, и мы оказываемся только информаторами. А когда доходит дело до председателя, мы делаем ему служебные записки, которые не предназначены для других.

Когда я обратился в правительство, в Аналитическое управление, пытаясь наладить какие-то отношения, мы пришли к следующему. Они готовят материалы лично для председателя правительства, мне их не передают. И я действую подобным образом в свою очередь.

Председательствующий. Александр Борисович, вы говорите: надо поставить вопрос, определить готовность аналитических служб. А ваша служба к этому готова?

Максутов А.Б. У меня молодая аналитическая служба, я только что набрал новых сотрудников. Через полгода точно буду готов.

Председательствующий. Предлагаю на этой позитивной ноте завершить первое заседание действительно очень интересного семинара-совещания.

Алина Владимировна Гайденко, заместитель начальника Аналитического управления Госдумы.

Гайденко А.В., заместитель начальника Аналитического управления Госдумы

Материалы семинара-совещания будут размещены на нашем сайте, с фотографиями. Вы можете эти материалы использовать в работе над вопросами дальнейшего реформирования политической системы.

Мы работаем над формированием нового аналитического информационного ресурса. Просим на наш сайт dAnalitic@duma.gov.ru прислать конкретные предложения по формату аналитического форума с тем, чтобы эта площадка была удобна в первую очередь для вас. Ваша точка зрения нам очень важна.