Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

4. ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ

В соответствии с решениями Совета Государственной Думы в осеннюю сессию 2011 года в Государственной Думе было организовано и проведено 3 парламентских слушаний.

Инициаторами и организаторами парламентских слушаний стали Комитет Государственной Думы по делам молодежи, Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству и Комитет Государственной Думы по образованию.

По итогам парламентских слушаний были приняты Рекомендации парламентских слушаний.

3 октября 2011 года Комитетом Государственной Думы по делам молодежи проведены парламентские слушания на тему «О концепции проекта федерального закона «О поддержке молодежных и детских общественных объединений».

В работе парламентских слушаний приняли участие депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и руководителей молодежных и детских общественных объединений.

Участники парламентских слушаний отметили, что сегодня приоритетным направлением государственной молодежной политики на всех уровнях (муниципальном, региональном, федеральном) должно стать развитие социальной активности молодежи, гражданского самосознания юношества через его участие в деятельности молодежных и детских общественных объединений, молодежных парламентов, правительств, иных консультативно-совещательных структур, созданных при органах законодательной и исполнительной власти разного уровня, органах студенческого самоуправления.

По информации из регионов в настоящее время на территории Российской Федерации созданы и действуют более 24 тысяч молодежных и детских общественных объединений. Рост количества таких организаций, их разнообразие, обусловленное разнообразными целями и направлениями деятельности, является признаком конструктивного развития общества, формой проявления гражданской инициативы молодого поколения.

Молодежным и детским объединениям в силу возрастных особенностей в приоритетном порядке необходима поддержка органов государственной власти и органов местного самоуправления для развития и осуществления уставной деятельности в отличие от других общественных объединений, членами и участниками которых являются взрослые граждане. Детские или молодежные объединения не могут наравне с другими общественными объединениями участвовать, например, в конкурсах и претендовать на получение финансовых или имущественных средств.

Действующий в России с июня 1995 года Федеральный закон № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» не отвечает требованиям настоящего времени, не обеспечивает решение вопросов, связанных с конкретными мерами, направлениями и формами государственной поддержки молодежных и детских объединений.

Согласно действующему Закону государственную поддержку получают только общероссийские, международные молодёжные и детские объединения, в нем регламентированы требования к ведению только федерального реестра, нет чётко прописанного механизма получения поддержки на региональном и муниципальном уровнях.

Закон не обязывает субъекты Российской Федерации и муниципалитеты вести реестры детских и молодежных объединений. Так, только в 5 субъектах ведется единый реестр, включающий региональные и муниципальные молодежные и детские объединения, в 41 субъекте – в реестр включены только региональные молодежные и детские объединения, только в 5 субъектах ведутся муниципальные реестры, в остальных субъектах Российской Федерации реестр вообще не ведется. Отсутствие законодательного регулирования, устанавливающего единые требования к ведению реестров, не позволяет охватить полноту информации о действующих молодежных и детских объединениях, получающих поддержку.

Согласно действующему Федеральному закону № 98-ФЗ в настоящее время финансовое обеспечение мероприятий по поддержке молодежных и детских объединений осуществляется только за счет средств, предусматриваемых в федеральных целевых программах в области молодежной политики. По информации 62 субъектов Российской Федерации в 2010 году на поддержку молодежных и детских объединений было выделено 318, 467 млн. рублей. В 2011 году в этих же регионах запланированы средства в сумме 568, 458 млн. рублей. Освоение данных средств осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что вызывает сложности получения поддержки молодежными и детскими объединениями в связи с необходимостью участия в торгах наравне с коммерческими структурами. Вместе с тем, в настоящее время Федеральным законом № 98-ФЗ не предусмотрено оказание финансовой поддержки молодежных и детских объединений путем предоставления субсидий, как это установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Отсутствие четко разработанного механизма получения финансовой поддержки молодежными и детскими объединениями на всех уровнях вынуждает их обращаться к иностранным организациям за получением грантов.

По информации субъектов Российской Федерации, неэффективность принимаемых мер по профилактике экстремизма среди молодежи обусловлена отсутствием понятных правил взаимодействия органов государственной власти с молодежными и детскими объединениями, несистемностью проводимых мероприятий по оказанию поддержки молодежным и детским объединениям, сложностью процедуры ее получения, незаинтересованностью молодежных и детских объединений в государственной регистрации как юридических лиц.

Практически все субъекты Российской Федерации считают не достаточно эффективным действующий Федеральный закон № 98-ФЗ и имеют предложения по его изменению. Все это обусловило необходимость разработки федерального закона о поддержке молодежных и детских объединений в новой редакции.

Проект федерального закона «О поддержке молодежных и детских общественных объединений» разработан в целях реализации положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, согласно которой одним из направлений государственной молодежной политики является создание условий для деятельности молодежных и детских общественных объединений с целью ее позитивной социализации, самореализации, социального развития.

Настоящий законопроект определяет меры поддержки только для молодежных и детских объединений на всех уровнях органами государственной власти и органами местного самоуправления. В статье 5 законопроекта определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по решению вопросов поддержки молодежных и детских объединений.

Законопроектом вводятся такие понятия как поддержка молодежных и детских общественных объединений, молодежное объединение, детское объединение, расширен перечень принципов как основополагающих начал, основных положений, являющихся ориентиром при осуществлении поддержки молодежных и детских общественных объединений.

По сравнению с действующим Федеральным законом № 98-ФЗ законопроектом предусматривается значительное расширение форм поддержки молодежных и детских объединений, которые имеют диспозитивный характер. Это даст возможность субъектам Российской Федерации направлять бюджетные средства на оказание поддержки в пределах бюджетных ассигнований на соответствующий период и не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. Устанавливаемое право регионов и органов местного самоуправления использовать различные формы поддержки будет способствовать развитию молодежных и детских объединений и более активному участию этих организаций в жизни общества.

Так, в статье 8 законопроекта перечислены формы оказания поддержки молодежных и детских объединений, устанавливается каким молодежным и детским объединениям будет оказываться поддержка на федеральном уровне, на региональном уровне, на муниципальном уровне, регламентируется порядок предоставления поддержки молодежных и детских объединений на соответствующем уровне.

Статья 7 законопроекта регламентирует порядок ведения федерального реестра, реестра субъектов Российской Федерации, муниципальных реестров молодежных и детских объединений - получателей поддержки, порядок предоставления сведений реестра молодежных и детских объединений субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, в уполномоченный федеральный орган.

Принятие законопроекта установит понятные и прозрачные процедуры поддержки молодежных и детских объединений органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, будет стимулировать создание молодежных и детских объединений и их полноценное вовлечение в работу в правовом поле.

Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний с учетом высказанных замечаний и предложений поддерживают концепцию проекта федерального закона «О поддержке молодежных и детских общественных объединений» и рекомендовали:

1. Депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

внести проект федерального закона «О поддержке молодежных и детских общественных объединений» на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Правительству Российской Федерации

в целях реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года поддержать принятие проекта федерального закона «О поддержке молодежных и детских общественных объединений».

3. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

принять Федеральный закон «О поддержке молодежных и детских общественных объединений».

17 октября 2011 года Комитетом Государственной Думы Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству проведены парламентские слушания на тему «Об основных направлениях совершенствования уголовного законодательства Российской Федерации».

В работе парламентских слушаний приняли участие депутаты Государственной Думы, представители Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации , Генеральной прокуратуры Российской Федерации, министерств и ведомств, Центрального банка Российской Федерации , Сбербанка России, Банка ВТБ, Федеральной нотариальной палаты, Московской городской Думы, Московской городской и областной коллегий адвокатов, Московского областного суда, районных судов г. Москвы, специализированных научных организаций и учреждений, высших учебных заведений, Министерства юстиции США, российских СМИ.

Участники Парламентских слушаний отметили, что острейшими проблемами правоприменительной практики, является усмотрение («судебное усмотрение», а также усмотрение должностных лиц органов следствия, в частности применительно к проектной ст. 15 УК РФ – изменение категорий преступления), приводящее к значительным нарушениям прав граждан, и являющееся коррупциогенным фактором.

Также было отмечено, что Уголовный кодекс Российской Федерации несбалансирован с другими актами законодательства и изменения носят бессистемный характер.

Участники Парламентских слушаний отметили, необходимость гуманизации уголовной политики, в первую очередь, в экономической сфере. Необходимо выработать системный подход, который предлагает, в частности, расширения альтернативных видов наказания.

Участники Парламентских слушаний, с учетом поступивших при проведении парламентских слушаний, предложений и замечаний, рекомендовали депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:

- подготовить с учетом мнения заинтересованных министерств и ведомств соответствующее внесение изменений в действующее законодательство;

- с учетом предложенных изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части:

- отказа от уголовной ответственности предпринимателей по составам преступления, не связанным с нанесением ущерба;

- расширение круга уголовных дел, возбуждение которых производится исключительно по заявлению потерпевшего;

- проработать возможность внесения соответствующих изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

20 октября 2011 года Комитетом Государственной Думы по образованию проведены парламентские слушания на тему «О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В работе парламентских слушаний приняли участие депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители Министерства образования и науки Российской Федерации.

Участники парламентских слушаний отмечают, что:

развитие законодательства в сфере образования является важнейшей составляющей реализации государственной образовательной политики. От качества законодательства, его применимости к конкретным условиям деятельности органов законодательной и исполнительной власти, работников сферы образования и обучающихся, руководителей образовательных учреждений зависит повышение качества, доступности и эффективности российского образования; за последнее десятилетие федеральное законодательство в области образования претерпело существенные изменения.

развитие образования в Российской Федерации, в том числе развитие нормативного правового обеспечения российской системы образования проходило в контексте реализации Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2010 года и одобренной затем Правительством Российской Федерации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, подготовленной по итогам проведения Государственного Совета Российской Федерации;

к настоящему времени значительная часть из сформулированных в этих документах новаций получила свое законодательное оформление. Указанными изменениями в системе российского образования: обеспечен переход на обязательное получение среднего (полного) общего образования; реализовано в полном объеме проведение государственной (итоговой) аттестации по окончании школы в форме единого государственного экзамена; введена новая структура федеральных государственных образовательных стандартов; осуществлен переход на уровневую систему высшего профессионального образования; создан необходимый набор правовых условий для участия работодателей в разработке стандартов профессионального образования, оценке его качества; заложены нормативные правовые условия реализации принципов государственно-общественного управления в образовательных учреждениях; расширено число организационно-правовых форм организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и многое другое.

В 2010 году заканчивается действие основополагающих актов, определявших государственную политику Российской Федерации в сфере образования в прошедшее десятилетие.

К началу второго десятилетия XXI века сформировались новые системные вызовы, без адекватного и быстрого ответа на которые невозможно будет обеспечить динамичное развитие России.

В первую очередь к ним относятся необходимость:

скорейшего формирования инновационного сектора экономики, основанной на знаниях, при сохранении условий для динамичного развития базовых отраслей промышленности;

развития в Российской Федерации информационного общества, массового применения информационно-коммуникационных технологий во всех сферах жизни и управления;

интеграции в глобальные международные инициативы и проекты (вхождение в ВТО, переход к глобальной конкуренции в различных сферах деятельности, в том числе в образовании, развитие приграничного взаимодействия, расширение взаимодействия в рамках различных международных организаций («восьмерка», «двадцатка», «страны БРИК», «ШОС»).

Эффективный ответ на эти и другие ожидаемые вызовы может быть дан только в случае дальнейшей модернизации системы российского образования и развития обеспечивающего ее российского законодательства в сфере образования, формирования индустрии электронного обучения. Стратегия развития Российской Федерации, в том числе в сфере образования, определена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) и детализирована на ближайший период в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р), Приоритетном национальном проекте «Образование», Национальной образовательной инициативе «Наша новая школа». Эти документы, а также предложения по развитию образования, изложенные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в поручениях Президента Российской Федерации, принятых по итогам заседаний Государственного Совета, составляют сегодня основу государственной политики Российской Федерации в сфере образования на долгосрочную перспективу и должны найти отражение в обновляемом образовательном законодательстве Российской Федерации.

В современных условиях назрела необходимость разработки и принятия нового федерального закона, призванного заменить Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Разрабатываемый законопроект должен:

- не ухудшить меры социальной поддержки работников и обучающихся сферы образования;

- обеспечить условия для эффективного развития системы российского образования на долгосрочный период;

- создать необходимую правовую основу для реализации государственной политики в сфере образования;

- обеспечить возможности полноценного эффективного регулирования правоотношений на всех уровнях российского образования;

- создавать в Российской Федерации условия для реализации современных тенденций развития образовательных систем, подтвердивших свою эффективность на примере практики ведущих зарубежных стран.

Представленные в мае 2010 г. на официальном сайте Минобрнауки России для всеобщего ознакомления материалы к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее Проект) подготовлены рабочей группой, состав которой утвержден в июне 2009 г. решением Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (протокол от 22 июня 2009 г. № 23).

Рабочей группой проделана значительная работа по подготовке Проекта, в котором:

- интегрированы нормы Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также ряда действующих в настоящее время подзаконных нормативных актов, регулирующих правоотношения в рамках отдельных уровней образования;

- исключены правовые нормы, которые в соответствии с современной логикой развития законодательства Российской Федерации должны присутствовать в других федеральных законах (Гражданский Кодекс Российской Федерации, Трудовой Кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и т.д.).

В Проекте устанавливаются общие принципы и положения, регулирующие отношения в системе образования, государственные гарантии реализации права на образование; закрепляются права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями; признается равенство и конкуренция субъектов, осуществляющих образовательную деятельность (в том числе организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей).

Самостоятельные главы посвящены регламентации отдельных подсистем образования (дошкольное и общее образование, профессиональное обучение, среднее профессиональное и высшее образование). В отдельную главу сгруппированы нормы, регламентирующие особенности реализации некоторых видов образовательных программ (в области военного образования, медицины, культуры и искусства) и получения образования отдельными категориями обучающихся (лицами, проявившими выдающие способности, иностранными гражданами и лицами без гражданства).

В Проекте расширяется круг субъектов, имеющих право осуществлять образовательную деятельность. В частности, предусматривается, что научные организации и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих организаций, смогут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду образовательных программ.

При этом Проектом предусматривается обеспечение равного доступа образовательных организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному и муниципальному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов.

Предлагается на законодательном уровне предусмотреть отдельные статьи, посвященные кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц (кредитов); сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях. Также впервые на уровне федерального закона предлагается установить условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования.

Вместе с тем, участники парламентских слушаний констатируют, что отсутствие пояснительных материалов (в том числе пояснительной записки), в которых должны быть аргументировано изложены принципиальные новации, реализованные в тексте Проекта, отсутствие финансово-экономического обоснования, перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, необходимых для обеспечения действия норм предлагаемого Проекта, ограничивает возможности участников парламентских слушаний, других участников общественного обсуждения в экспертной оценке подготовленных рабочей группой материалов.

Некоторые реализованные в тексте Проекта новации и подходы пока вызывают много вопросов у профессионального сообщества. В первую очередь к ним относятся следующие:

- некоторые определения основных понятий и терминов, применяемых в законе (статья 2 Проекта), соотношение норм законодательства в области образования с нормами других отраслей законодательства, прежде всего гражданского, бюджетного, налогового, трудового, о социальной защите инвалидов и др.;

- отдельные положения, связанные с разграничением полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования во взаимосвязи с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования;

- исключение начального профессионального образования из уровней образования;

- отсутствие ряда социальных гарантий обучающихся и изменение порядка и условий их стипендиального обеспечения;

- отсутствие семейного образования как формы получения образования;

- предложенные изменения в типологии и видах отдельных групп образовательных учреждений;

- положения, регламентирующие экономическую, в том числе инвестиционную, деятельность в сфере образования;

- перегруженность текста частными характеристиками и излишней регламентацией отдельных подсистем образования (главы 11-18).

Кроме того, в связи с отсутствием в тексте Проекта ряда действующих в настоящее время норм, которые по мнению разработчиков не относятся к образовательным отношениям, требует решения вопрос о переносе этих положений в другие отрасли законодательства, с целью неухудшения положения участников образовательного процесса.

Участники парламентских слушаний, поддерживая большинство замечаний и предложений, поступивших в Государственную Думу от образовательных учреждений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей профессионального сообщества в ходе обсуждения материалов рабочей группы, обращают внимание Министерства образования и науки Российской Федерации, как головного разработчика проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», на необходимость, в первую очередь:

- большей ориентации на совершенствование правового регулирования правоотношений всех участников образовательной деятельности, обеспечение гарантий соблюдения их законных прав и интересов, в том числе правового регулирования инклюзивного образования, образования детей с особыми образовательными потребностями;

- усиления воспитательной составляющей образовательного процесса;
усиления социальных гарантий обучающихся, расширение академических свобод и повышение академической мобильности студентов;

- усиления социальных гарантий педагогических и научно-педагогических работников образовательных организаций, повышения их статуса;

- более четкого установления равноправия аккредитованных образовательных организаций различного уровня и форм собственности в осуществлении учебной, научной и хозяйственной деятельности, в реализации государственного (муниципального) задания и (или) заказа на обучение детей, подготовку кадров;

- создания правовых условий, способствующих устранению существующих сегодня деформаций в структуре подготовки профессиональных кадров;

- дальнейшей оптимизации количества и содержания контрольно-надзорных функций в сфере образования, уточнение предмета государственной аккредитации, усиление роли общественно-профессиональной аккредитации; определения правовых условий функционирования общероссийской системы оценки качества образования;
обновления модели системы дополнительного профессионального образования в связи с необходимостью реализации принципа непрерывного образования на протяжении всей жизни;

- уточнения подходов к формированию и финансовому обеспечению реализации государственного задания (заказа) для образовательных организаций с учетом специфики сферы образования;

- разработки проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и внесения его одновременно с проектом федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Исходя из изложенного, участники парламентских слушаний рекомендуют:

Правительству Российской Федерации рассмотреть вопросы :

- о разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и внесении его в Государственную Думу в пакете с проектом федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»;

- о разработке проекта федерального закона, регламентирующего разработку и применение профессиональных стандартов и национальную систему квалификаций в Российской Федерации;

- о возможности освобождения от налога на прибыль (по крайней мере до 2020 года) образовательной деятельности, осуществляемой образовательными организациями и учреждениями, предприятиями и организациями реального сектора экономики.

Министерству образования и науки Российской Федерации:

1. Рассмотреть поступившие замечания и предложения по совершенствованию образовательного законодательства Российской Федерации и подготовить с их учетом проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

2. Организовать общественное обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» до его внесения в Правительство Российской Федерации.

3. Рассмотреть возможность включения в план работы Министерства образования и науки Российской Федерации разработку методических рекомендаций по формированию в субъектах Российской Федерации целостной системы правового регулирования отношений в сфере образования.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

Организовать работу по анализу регионального образовательного законодательства и с учетом ее результатов подготовить предложения по его совершенствованию в соответствии с правовыми нормами, которые войдут в проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Комитету Государственной Думы по образованию:

Продолжить работу по обобщению и систематизации поступающих замечаний и предложений.