НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества
§ 1. 1 Представительный строй в условиях самодержавия
Споры о природе новой политической системы (и главное – насколько она была новой) начался еще до ее рождения. Многие аргументы последующих исследователей были озвучены участниками царскосельских совещаний, разработавшими текст Основных государственных законов[1]. В значительный мере это объясняется тем, что у них был один предмет обсуждения - нормативная база, которую одни составляли, а другие – изучали.
86 статья Основных государственных законов, казалось бы, снимала всякие сомнения: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора»[2]. Эта правовая норма должна была удовлетворить самого принципиального конституционалиста: она категорически требовала участия представительных учреждений в процессе законотворчества. Однако, 86 статья далеко не исчерпывающим образом описывала юридическую ситуацию. Российской правовой системе было свойственно «геологическое» строение, когда «новые породы» наслаивались на старые, отнюдь не упраздняя их. Соответственно, и после издания Основных государственных законов механизм законотворчества оставался весьма архаичным, продолжая традиции дореформенных времен.
В рамках новой политической системы вставали старые, пока не разрешенные вопросы. Один из них волновал юристов и до 1906 г.: понятия «указ» и «закон» не были разведены в российском законодательстве[3]. Следовательно, не было ясно, какие акты должны были утверждаться представительными учреждениями, а какие нет. Политическая практика однозначного ответа не давала. Показательно, что в Продолжениях Свода законов, издаваемых уже после 1906 г., публиковались не только правовые нормы, утвержденные в общем законодательном порядке, но и Высочайшие повеления, решения Военного совета, Адмиралтейств-совета, постановления Совета министров. Собственно законы составляли незначительную часть корпуса публикуемых текстов[4]. Иными словами, вопросы решались с участием представительных учреждений или без всякой их санкции, прежде всего, в зависимости от сложившегося обычая[5].
Ситуация в России осложнялась еще и тем, что эти обычаи формировались в условиях авторитарного режима: до 1906 г. любой вопрос мог быть разрешен в порядке управления и не требовал издания особого закона[6]. Сложившаяся тогда традиция и в дальнейшем определяла сферу компетенции верховной власти. Так, император и после 1906 г. обладал высшей организационной властью, т. е. правом создавать и упразднять министерства и прочие высшие административные учреждения, распределять между ними обязанности[7]. Исключительно император определял порядок пожалования титулов, орденов и отличий[8]. Международные отношения также находились в ведении исключительно царя: только от его имени заключались договора, объявлялась война и мир. Император принимал решения относительно строевых, административных и хозяйственных вопросов ведения военного дела. Он своей волей объявлял ту или иную местность империи на чрезвычайном положении [9]. Также император продолжал пользоваться правом диспенсации, т. е. в ряде случаев он мог делать исключения в законе: при даровании милостей и при разрешения дел, которые прежде (до 1906 г.) относились к сфере компетенции Комитета министров [10]. Это положение подтверждалось особым указом 23 апреля 1906 г., на котором лично настоял С.Ю. Витте. Он доказывал безусловную необходимость этой нормы в условиях переходного периода: «Доколе отдельные отрасли законодательства нашего не будут переработаны, допущение изъятий из закона необходимо… Передача же этих дел на разрешение законодательных учреждений практически едва ли осуществима, ибо это по преимуществу мелкие и требующие спешного разрешения дела, для которых сложный законодательный порядок слишком громоздок и вообще неподходящ, так как Государственная дума и Государственный совет от более важных и плодотворных общих занятий отвлекались бы разбором сравнительно неважных, частных случаев» [11].
Однако и в случае прохождения законопроекта общим порядком решающее слово оставалось за императором, который согласно Основным законам получал право абсолютного вето, т. е. мог отказать в утверждении любого законодательного акта. Некоторые юристы полагали, что это свидетельствовало о законосовещательном характере представительных учреждений в России, в которых депутаты играли роль приглашенных правительством экспертов. При этом игнорировался тот факт, что в большинстве стран начала XX в. право абсолютного вето сохранялось за монархами[12]. Правда, на практике верховная власть прибегала к этой прерогативе чрезвычайно редко. Так, к началу XX в. английский монарх последний раз использовал право вето в 1707 г. В Пруссии и прочих немецких государствах случаев неутверждения королем решений ландтага вовсе не было[13] . В России император применил право вето два раза: в апреле 1909 г., не утвердив проект штатов Морского генерального штаба, и 26 мая 1911 г., отказавшись подписывать законопроект об изменении постановлений о правоограничении лиц, сложивших с себя духовный сан или лишенных его [14].
Особое внимание правоведов прошлого и современных исследователей привлекала 87 ст. Основных законов:. Она позволяла императору принимать указы, имевшие силу закона, в перерывах между сессиями представительных учреждений. Причем это решение должно было быть внесено в Думу не позже, чем через два месяца с момента возобновления ее работы. В противном случае указ прекращал действие. Однако до того момента, пока он оставался в силе, единоличное решение императора фактически приравнивалось закону, и даже в случае его отклонения депутатами никто не мог поставить под сомнение все юридические последствия Высочайшего решения[15].
Ключевое значение имел сам порядок применения этой нормы. По мнению М.М. Ковалевского, 87 статья восходила к временным правилам, к которым прибегали еще и до 1906 г. С их помощью министры «обходили» Государственный совет, в котором часто заседали оппоненты действовавших руководителей ведомств. «Чем были в самом деле эти временные правила, незаметно переходившие в постоянные? Да не более как единоличными докладами министра царю, получившими его санкцию, помимо всякого участия Государственного совета даже совещательным голосом»[16]. И в дальнейшем 87 статья расширяла пределы, прежде всего, министерской власти. Чрезвычайно-указное право – важный инструмент в руках Совета министров, что даже позволило Ф.Ф. Кокошкину охарактеризовать правительство как законодательное учреждение[17]. М.М. Ковалевский в шутку предлагал отличать «летний» и «зимний» государственный строй Российской империи. Зимой, когда работала Дума и Государственный совет, «не дремала» периодическая печать, в России была конституционная монархия. Летом, когда и депутаты, и ведущие журналисты столичных изданий отправлялись отдыхать, беспрепятственно законодательствовали министры и Россия представляла собой типичное «полицейское государство» [18].
Однако, не следует преувеличивать значение 87 статьи. Даже правоведы, относившиеся к ней в высшей степени критически, признавали, что чрезвычайно-указное право неизбежно при любом конституционном порядке. Это было тем более характерно для монархических государств, где верховная власть оставалась блюстителем интересов государства. «И когда… эти интересы требуют безотлагательного установления норм, то монарх не только имеет право, но и обязан избрать для их издания кратчайший путь, т. е. установить их административным распоряжением, другими словами, издать чрезвычайный указ» [19]. Я.М. Магазинер приводил пример Италии, где конституционное законодательство его в принципе не допускало. Вместе с тем в 1848-1849 гг. там было принято 66 законодательных актов чрезвычайно-указного характера[20]. В России же за все время работы III Думы правительство прибегнуло к 87 статье лишь шесть раз [21].
И, наконец, в отличие от многих других правовых норм 87 статья лишь подчеркивала обновленный характер политической системы, в соответствии с которым любой закон, даже изданный в чрезвычайных обстоятельствах, нуждался в санкции представительных учреждений. В этом отношении «по своему тексту и подлинному смыслу 87 статья выражает в большей степени готовность признавать естественное право народного представительства, чем многие другие статьи Основных законов» [22].
Несмотря на то, что Основные законы чрезвычайно подробно описывали сферу компетенции императора, они не позволили в полной мере избежать пробелов в праве. Это касалась и 87 статьи, в которой не уточнялось, что такое «чрезвычайные обстоятельства» или же «прекращение» работы законодательных учреждений [23]. Еще больше споров вызывала 96 статья, которая сохранила за императором ничем не ограниченное право принимать решения по строевой, технической и хозяйственной частям военных сил России,[24] . Эта норма создавала неразрешимые коллизии, так как представительные учреждения неизбежно вмешивались в военные дела, размер финансирования которых им приходилось определять. В итоге в каждой конкретной ситуации надо было решать, относится ли та или иная мера, проходившая по военному и морскому ведомствам, к исключительной прерогативе верховной власти[25].
Этот вопрос не находил своего единообразного толкования даже в высших правительственных сферах, что в полной мере сказалось при утверждении штатов Морского Генерального штаба. 24 мая 1908 г. Дума поддержала соответствующий правительственный законопроект. 23 июня 1908 г. вопрос обсуждался в финансовой комиссии Государственного совета. П.Х. Шванебах доказывал неправомерность этой меры, так как штаты ведомств не должны были утверждаться Думой. Его поддержали многие видные члены верхней палаты: М.Г. Акимов, П.Н. Дурново и др. В.Н. Коковцов, который более всех защищал в Совете министров необходимость проведения штатов через Думу, сославшись на болезнь, не пришел. По словам А.А. Поливанова, все это походило на желание «сделать подвох Столыпину»[26]. Схожей точки зрения придерживался и товарищ министра внутренних дел А.А. Макаров [27]. А 3 июля 1908 г. Государственный совет отверг законопроект, посчитав, что он противоречит ст. 96 Основных законов[28]. В тот день Совет министров был поставлен в двусмысленное положение. «Странно было слышать…, что правительство открещивалось от этой прерогативы государя, - на следующий день писал жене министр народного просвещения А.Н. Шварц. – Выступал опять в защиту явно странного положения Харитонов (государственный контролер – К.С.), сей будто бы знаток дела. И опять провалился. По мне, это дело скверное. Правительство, поступающееся прерогативой короны, это что-то новое»[29].
Спустя некоторое время, Совет министров опять внес законопроект о штатах Морского Генерального штаба, и 19 декабря 1908 г. нижняя палата вновь приняла его [30]. 19 марта 1909 г. «сдался» и Государственный совет, утвердив внесенное предложение 87 голосами против 75[31]. Правительство было склонно рассматривать эту проблему как техническую, которой крайне правые в силу своей недобросовестности стремились придать политический характер[32]. «Способ направления подобного рода был далеко не выяснен, - писал П.А. Столыпин императору 12 марта 1909 г., - правительство должно его принципиально вырешить и принципиальный вопрос представить на Высочайшее благоусмотрение; пока дело принципиально не разрешено, правительство не могло спешный, частный вопрос о Генеральном штабе проводить иначе, как общим законодательным порядком; сделано это с Высочайшего соизволения, вопрос этот сепаратный и общий вопрос о правах Верховного вождя вооруженных сил не предрешает». При этом Столыпин оценивал выступление многих членов Государственного совета, отстаивавших прерогативы императорской власти, как политическую спекуляцию, которую нельзя было поощрять[33]. 22 марта 1909 г. он сообщал Николаю II: «Из беседы с пожелавшими меня видеть сегодня некоторыми политическими деятелями, между прочим, и крайне правого крыла Государственной думы, я убедился, что вокруг дела о Морском Генеральном штабе шумиха достигла размеров прямо колоссальных; о предмете и существе спора все забыли и говорят лишь о борьбе против настоящего правительства! Мои собеседники предупреждали меня о смущающем их “походе” против министерства, пристегнутом к настоящему делу. Из этого мне стало яcным, как учли бы широкие слои общества, как учла бы Россия первый пример неутверждения Вашим Величеством прошедшего через все инстанции законопроекта». В итоге Столыпин заявлял о неизбежности своей отставки в том случае, если император откажется утвердить эту правительственную инициативу [34].
В начале апреля члены правой группы Государственного совета, будучи уверенными в успешном для них исходе дела, уже торжествовали победу. Многие из правых собрались на квартире А.А. Нарышкина и наметили Б.В. Штюрмера в председатели правительства. Тот, в свою очередь, не возражал и даже обещал сохранить действующий состав кабинета и провести либеральные преобразования, гарантировав свободу печати и отменив исключительное положение [35]. В личной беседе Столыпин спрашивал императора: «Ваше Величество хотите, по-видимому, опираться на крайних правых, имея умеренный кабинет». На это последовал ответ: «Нет, я отлично знаю крайних правых»[36]. Однако, 25 апреля 1909 г. император принял решение не подписывать законопроект и при этом отказался принимать отставку П.А. Столыпина [37]. Впоследствии было создано Особое совещание для выработки правил об утверждении законопроектов, относившихся к морскому и военному ведомствам. В соответствии с его разъяснениями Дума не утверждала штатные расписания этих учреждений, а принимала законопроекты об отпуске необходимых средств на покрытие организационных расходов. «Словом, выходило то же штатное расписание, только в иной редакции» [38].
Вопросом регулирования военно-морских дел пробелы права не ограничивались. Казалось бы, согласно Основным законам, император активно участвовал в осуществлении законодательной власти. Тем не менее, юридическая наука не могла дать однозначного ответа: обладал ли он при этом правом законодательной инициативы. В соответствии с 8 ст. Основных законов императору принадлежал «почин по всем предметам законодательства». Однако все правительственные законопроекты вносились в представительные учреждения министрами без какой-либо ссылки на авторитет монарха. Это тем более примечательно, что в схожих политических системах ситуация принципиально отличалась от российской. Так, в Пруссии правом законодательной инициативы пользовался король. Правительство же вносило законопроекты от его имени[39]. Это в полной мере соответствовало европейской правовой традиции. По словам редакции газеты «Право», «во всех конституциях, представляющих право законодательной инициативы правительственной власти, право это всегда принадлежит главе государства, но никоим образом не министрам, которые, какую бы роль они не играли, фактически юридически всегда являются лишь подчиненными органами управления, советниками и помощниками высшего носителя правительственной власти. Соответственно этому, законопроекты вносятся всегда в парламент министрами не от своего имени, а от имени главы государства. Этот принцип строго соблюдается не только в монархиях, но и в республиках, признающих право законодательного почина за правительством. Так, например, во Франции правительственные законопроекты в самом заголовке их именуются официально предложениями президента республики». Следуя этой логике, можно было предположить, что в России все правительственные законопроекты также de jure исходили от императора. Однако царское вето на разработанный Советом министров законопроект о штатах Морского Генерального штаба поставило под сомнение такую интерпретацию[40].
Эта правовая коллизия не находила однозначного разрешения даже в Государственной канцелярии, служащие которой колебались – признавать ли за министрами право законодательной инициативы или нет. То или иное решение данного вопроса напрямую сказывалось на их кодификационной работе. Так, из Продолжения Свода законов 1906 г. была исключена 162 ст., которая гласила: «Об отмене или изменении действующих законов министры и главноуправляющие отдельными частями входят с представлением в законодательном порядке не иначе, как испрашивая на то Высочайшее Его Императорского Величества разрешение». Иными словами, законодательство фиксировало новый статус министра, значительно более независимого от монаршей воли. В Продолжение… 1908 г. 162 ст. была возвращена, а вместе с ней министры были вновь «лишены» права законодательной инициативы[41].
[1] См.: Протоколы царскосельских совещаний (1905-1906) // Русский конституционализм: От самодержавия к конституционно-парламентской монархии. М., 2001. С. 121-123; Государственная дума Российской империи, 1906-1917: Энциклопедия. М., 2008. С. 433-434.
[2] Савич Г.Г. Новый государственный строй России. СПб., 1907. С. 76.
[3] См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 257-270; Дякин В.С. Был ли шанс у Столыпина. СПб., 2002. С. 96.
[4] Труды Юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1909. Т. 2. СПб., 1911. С. 218.
[5] Лазаревский Н.И. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 1. С. 311.
[6] Там же. С. 319.
[7] Там же. С. 332.
[8] Там же. С. 314.
[9] Там же. С. 376.
[10] Кокошкин Ф.Ф. Об изъятии из закона // Русские ведомости. 10 март. 1909. № 53.
[11] Цит. по: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 384.
[12] Там же. С. 291.
[13] Там же. С. 292.
[14] Там же. С. 293.
[15] Там же. С. 350.
[16] Ковалевский М.М. 87-я статья: ее прошлое, ее настоящее и будущее // Русские ведомости. 12 февр. 1908. № 35.
[17] Кокошкин Ф.Ф. Совет министров // Русские ведомости. 1 янв. 1910. № 1; Право. 24 янв. 1910. № 4. Стб. 263; Магазинер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России (87 ст. Основных законов). СПб., 1911. С. 50-51. Схожим образом определил полномочия Совета министров и М.М. Ковалевский в связи с утверждением законопроекта о введении земства в Западном крае. 24 марта 1911 г. на заседании Государственного совета он утверждал: «Если бы признать закономерным действием поведение Совета министров в данном случае, то пришлось бы последовательно прийти к заключению, что статья 87 рассчитана на то, чтобы парализовать действие статьи 86, по которой требуется, чтобы новый закон не мог последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы. Каждый раз, когда Совет министров признает нежелательным для себя решение одной из двух палат по внесенному им законопроекту, ему открыта была бы в таком случае возможность не только в промежутках между сессиями, но и во время перерыва сессии прибегать к статье 87 для того, чтобы обратить в закон законопроект, только что отвергнутый одною из палат. Но это было бы равносильно признанию, что законодательными палатами у нас являются не Государственная дума и Государственный совет, а Государственная дума, Государственный совет и Совет министров, причем последний при разномыслии Государственной думы и Государственного совета имел бы решающий голос. Нелепость такого предположения слишком очевидна; но что оно логически вытекало бы из обращения недавней практики в частую или постоянную, это необходимо бросается в глаза каждому» (Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия VI. 1910-1911. СПб., 1911. Стб. 1416).
[18] Ковалевский М.М. Писаная и действующая конституция // Русские ведомости. 1 янв. 1910. № 1. С. 3.
[19] Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. 1913. № 1. С. 67-68.
[20] Право. 24 янв. 1910. № 4. Стб. 262; Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 9-10.
[21] Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907-1912 гг. СПб. , 1912. Ч.1. Общие сведения. С. 174-178.
[22] Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки Русских Основных законов. М., 2004. С. 247; Штильман Г.Н. Статья 87-я и условия и ее применения // Русская мысль. 1907. № 9. С. 84. По мнению Я.М. Магазинера, 87 ст. Основных законов свидетельствовала о переходном характере конституционной системы в России: «Строго говоря, чрезвычайно-указное право является не столько пережитком или обломком абсолютизма, сколько специфическим образованием псевдоконституции. Политически еще мощный абсолютизм, вынужденный дышать в новой атмосфере юридического быта, создает себе как бы органы приспособления к новой среде, которые, достигнув своего назначения и исчерпав свою задачу, атрофируются и отмирают и абсолютистская их форма сменяется конституционной» (Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 35). Чрезвычайно-указное право было одной из наиболее популярных тем русской юридической науки начала XX в. Вместе с тем, как отмечал В.М. Гессен на заседании Петербургского юридического общества 9 декабря 1909 г., Основные законы не сводились к 87 статье и многие спорные положения этого документа требовали тщательного изучения (Право. 24 янв. 1910. № 4. Стб. 268). Также следует иметь в виду, что проведение законопроекта о введении земства в Западном крае в порядке чрезвычайно-указного права при наличии действовавших законодательных палат имело исключительный характер. Неслучайно, согласно сведениям «Речи», один из министров (С.Д. Сазонов или С.И. Тимашев), получив сведение о роспуска Думы на три дня, не поверил ему. Он посчитал, что сообщивший ему что-то перепутал, а Думу в действительности распустили на три месяца, а, может быть, и на три года. В итоге по его настоянию информация была перепроверена (В бюрократических кругах // Речь. 13 март. 1911. № 70).
[23] Право. 24 янв. 1910. № 4. Стб. 263-264; Магазинер Я.М. Указ. соч. С. 56-79..
[24] Савич Г.Г. Указ. соч. С. 77-78.
[25] Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 51-55.
[26] Поливанов А.А. Из дневников и воспоминаний по должности военного министра и его помощника, 1907-1916 гг. М., 1924. С. 47.
[27] Там же. С. 48.
[28] П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. С. 55-56.
[29] ОР РГБ. Ф. 338. К. 1. Д. 40. Л. 6. И в дальнейшем даже в среде высшей бюрократии по этому поводу возникали острые разногласия. 10 октября 1909 г. один из информированных чиновников писал: «В Совете министров была драка Забелина, говорившего от имени военного министра, с Коковцовым на тему разногласия 96 статьи и умаления Коковцовым прав государя» (ГА РФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 395. Л. 55).
[30] П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. С. 55-56.
[31] Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия IV. СПб., 1909. Стб. 1442.
[32] П.А. Столыпин: Переписка… С. 55-56.
[33] Там же. С. 51.
[34] Там же. С. 55.
[35] Поливанов А.А. Указ. соч. С. 67.
[36] Там же. С. 70.
[37] П.А. Столыпин: Переписка. С. 56. По мнению В.Н. Коковцова, император принял решение отвергнуть законопроект о штатах Морского Генерального штаба под давлением своего ближайшего окружения, без участия которого конфликт между верховной властью и представительными учреждениями по этому вопросу был бы немыслим (Интересная находка (Протокол допроса В. Н. Коковцова Чрезвычайной следственной комиссией Временного правительства в сентябре 1917 года) // Вопросы истории. 1964. № 4. С. 100).
[38] Савич Н.В. Воспоминания. СПб. – Дюссельдорф, 1993. С. 73. См.: Белов Ю.С. Права верховной власти в области военного управления и «министерский кризис» 1909 г. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX – XX вв.: Сб. ст. памяти В.С. Дякина и Ю.Б. Соловьева. СПб., 1999. С. 375-392. Однако и после этого противоречия, связанные с 96 ст. Основных законов, остались. В январе 1910 г. члены правой группы Государственного совета (П.Н. Дурново, Ф.В. Дубасов, И.А. Зиновьев) поставили вопрос о лаборатории Главного артиллерийского управления. Они настаивали на том, что лаборатория была бы не общая для всех ведомств, а особая для Артиллерийского управления. С точки зрения членов верхней палаты, противоположное решение было недопустимой уступкой Государственной думе. Представлявший Военное министерство А.А. Поливанов доказывал Государственному совету, что обсуждение этого вопроса не входило в сферу компетенции представительных учреждений в силу того, что это как раз не соответствовало 96 ст. И.А. Зиновьева, страстно желавшего выступить и все «вывести на свежую воду», уговаривали и А.А. Поливанов, и председатель Государственного совета М.Г. Акимов, и многие его коллеги по правой группы. Однако Зиновьев долго оставался непреклонным. И все же правое меньшинство свое мнение сняло (Поливанов А.А. Указ. соч. С. 92-93).
[39] Савич Н.В. Указ. соч. С. 605.
[40] Исход министерского кризиса с юридической точки зрения // Право. 17 мая 1909. № 20. Стб. 1243-1246.
[41] Труды Юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1909. Т. 2. СПб., 1911. С. 214. Этот вопрос был столь запутан в российском законодательстве, что немецкий правовед А. Пальме, рассуждая о русском конституционном праве, предлагал разводить понятия «право законодательной инициативы» и «право внесения законопроектов» (Тагер А. Русская конституция в немецком освещении // Право. 28 ноября 1910. № 48. Стб. 2915-2916).