Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 1. 2. Право законодательной инициативы

На царскосельских совещаниях К.И. Пален предлагал лишить Думу права самостоятельно составлять законопроекты. Эта точка зрения не была поддержана присутствующими[1]. Тем не менее, законодательная инициатива депутатов Думы была обставлена целым рядом ограничений[2]. Законопроект мог быть внесен не одним депутатом, а лишь группой народных избранников, включавшей не менее 30 членов нижней палаты. В случае признания Думой подготовленного проекта желательным министерства имели право принять на себя ответственность за его дальнейшую разработку. Лишь в случае отказа правительства от подготовки будущего закона, думская комиссия приступала к его обсуждению по существу. При этом срок, в течение которого министр должен был внести инициированный представительными учреждениями проект, особо в законодательстве не оговаривался[3]. Поэтому, дабы не ставить законотворческий процесс в зависимость от произвола правительственных чиновников, в соответствии с думским Наказом и в нарушении всех прочих правовых норм комиссии нижней палаты приступали к обсуждению вопроса одновременно с министерством[4]. Совет министров, не желая поступаться своими прерогативами, в этом случае чаще всего отказывался содействовать работе депутатов. Например, в 1909-1910 гг. Министерство внутренних дел не предоставляло соответствующей думской комиссии необходимых материалов для подготовки законов о введении земства в Архангельской, Астраханской и Ставропольской губернии, которые в это время разрабатывались в самом ведомстве[5]. Однако имели место и противоположные случаи. Так, в ходе второй сессии III Думы при обсуждении законопроекта об отмене чиншевого права правительство, согласившись разработать собственный проект, не возражала против того, чтобы аналогичной работой занялась и нижняя палата[6].

Правом законодательной инициативы обладали и члены Государственного совета, однако они пользовались этой прерогативой чрезвычайно редко. За период 1906-1917 гг. члены верхней палаты внесли всего 13 законопроектов[7]. 9 марта 1908 г. на IV Съезде уполномоченных дворянских обществ А.Б. Нейгардт объяснил это так: «Всех дел сразу не переделаешь, а Государственный совет сам провести закон не может. Очевидно, таковой должен быть передан в ту же Думу, которая и без того обременена делом, а следовательно, инициатива Государственного совета не только бы не помогла, но, напротив, помешала бы правильности и последовательности работы как Думы, так и своей»[8].

Абсолютное большинство законопроектов вносилось на рассмотрение представительных учреждений отнюдь не народными избранниками, а правительством. В I Думу министерства внесли 16 законопроектов, во II Думу – 287, в III – 2567, в IV – 2625. Для сравнения депутаты I Думы подготовили 16 законопроектов, II Думы – 44, III Думы – 207, IV – 217[9]. За годы легислатуры III Государственной думы было принято 2197 законов, в том числе лишь 2 по инициативе Государственного совета и 34 – депутатов нижней палаты. Причем за это время члены Государственного совета внесли 6 законопроектов, а депутаты Думы – 265. Из 34 думских проектов 28 были в итоге разработаны правительством, а 6 – комиссиями нижней палаты. В последнем случае два законопроекта министерства отказались разрабатывать, 4 составлялись одновременно в правительстве и в Думе. В двух случаях прошел депутатский вариант, в двух – министерский[10]. Такое положение смущало многих депутатов. Один из членов фракции октябристов писал в феврале 1909 г.: «В работе Думы совершенно не видно плана – разбирают законы, которые подваливает правительство. Не Дума ведет свою линию, а правительство»[11]. Однако это было характерно для любой политической системы, так как лишь администрация обладает необходимыми профессиональными кадрами для разработки законодательства[12]. Кроме того, говоря словами М. Вебера, только чиновнику, имеющему в своем распоряжении разветвленный бюрократический аппарат, доступно «служебное знание» - многочисленные сведения, без которых сложно принимать эффективные решения[13]. В силу этого и в западноевропейских парламентах правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке. Например, в Великобритании в этой связи в 1853-1861 гг. были приняты особые резолюции Палаты общин, которые ограничивали число пленарных заседаний, посвященных обсуждению депутатских биллей. В итоге в 1895-1900 гг. английское правительство в среднем в год вносило 64 законопроекта на рассмотрение Палаты общин. 187 биллей вносились отдельными депутатами. При этом 45 правительственных законопроектов (т. е. около 70 %) и лишь 14 депутатских (т. е. около 7 %) становились законами. Характерно, что в 1901 г. депутаты английского парламента потратили 90% своего времени на обсуждение правительственных биллей и 10% - т. н. частных [14].