Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 1. Ритм законотворческого процесса

Большую часть правительственных законопроектов составляла т. н. «вермишель», «закончики»[1]. Ф.А. Головин называл их «хомяковской вермишелью» по имени председателя III Думы. При этом председатель Думы второго созыва восклицал: «Признайтесь, господа, едва ли вы считаете возможным кормить народ одной вермишелью, приготовленной на кухне Столыпина»[2]. Такая структура корпуса обсуждавшихся законопроектов в значительной мере объяснялась архаичной традицией дореформенного законодательства, не знавшего различия между указом и законом, когда даже малозначимые подзаконные акты нуждались в санкции императора. Дабы государственная машина работала эффективно, существовали различные процедуры проведения законов. Ситуация качественно изменилась при возникновении законодательного представительства. 17 января 1908 г. на заседании Государственной думы бар. А.Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сидениями в этом зале. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары. И вот жизнь заставляла идти различными законодательными путями, если включить всеподданнейшие доклады министров, достигавшие количества, по крайней мере, 20… Этими 20 путями удовлетворялись жизненные потребности на всевозможных поприщах – и временные, и постоянные изменения штатов, всевозможные финансовые меры». В новых условиях большинство из этих путей сводились к одному, предполагавшему прохождение законопроектов через представительные учреждения. «Теперь одну Думу заставляют делать все то, что в прежнее время делали 20 путями» - и это, по мнению Мейендорфа, заметно затрудняло работу депутатов [3].

Такое положение вещей определяло ритм работы законодателей. С этой проблемой в полной мере столкнулась уже II Дума. По словам В.А. Маклакова, она, «очевидно, не могла поспеть за министерской плодовитостью. В нее ежедневно поступали и мелкие, и крупные законопроекты, заготовленные канцеляриями на досуге междумского отдыха, и число внесенных таким образом законов в первые недели Думы превысило цифру 300» [4]. 12 мая 1907 г. на совещании президиума Думы и представителей фракций было решено обсуждать «мелкие» законопроекты два раза в неделю от 7 до 10 часов вечера после окончания пленарного заседания[5]. По подсчетам Л. Неманова, обсуждение «вермишели» заняло 27 % времени пленарных заседаний III Думы в первую сессию ее работы [6].

Эта проблема и в дальнейшем не теряла своей злободневности. Так, от первой сессии III Думы остались 209 нерассмотренных «закончиков», в течение осени 1908 г. поступило еще 292 законопроекта. Помимо этого, с 15 октября по 15 ноября правительство внесло на обсуждение депутатов 579 условных кредитов на сумму 154 млн. руб.[7]. 15 марта 1909 г. депутат от фракции октябристов Г.Г. Лерхе докладывал своим избирателям: «Временных законов у нас масса. Наступили сроки окончания их действия, и приходилось решать, как быть. Из временных финансовых законов после созыва 3-ей Думы окончились сроки законов о промысловом обложении, об оброчных податях, и Министерство финансов требовало немедленного их продления, ибо иначе оно лишено было бы права взимать эти налоги. Истекли сроки земских раскладок, истек срок закона о беспошлинном ввозе судов, кончились сроки субсидий пароходных срочных сообщений по Черному морю, по морям Дальнего Востока, по рекам Лене, Амуру, Зее, Печоре. И если бы немедленно не рассмотреть этих законов, то все эти пароходные линии приостановились бы. Вы, может быть, думаете, господа, , что все такие, не терпящие отлагательства законопроекты были сразу представлены к началу сессии, чтобы дать возможность их распределить и планомерно работать. Я также думал, что это так будет, но в действительности случилось наоборот, законопроекты эти вносились в Государственную думу часто за месяц, за два до истечения срока закона, и приходилось прерывать начатую работу и браться за законопроект». Проблему составляло также и то, что эти правительственные проекты вносились вразнобой. Это не позволяло рассматривать в комплексе однотипные законодательные инициативы. «К ведению финансовой комиссии, например, относится вопрос об установлении сборов с приезжих в разных курортах. Нам (в Думу – К.С.) внесли семь законопроектов об установлении сборов с приезжих в разных курортах. Одни внесли в начале сессии, другие – в середине, третьи – недавно. И каждый пришлось рассматривать отдельно вместо того, чтобы сразу рассмотреть один общий закон» [8]. Эта ситуация объяснялась и отсутствием опыта у депутатов, которые поначалу не умели рационально организовать собственную работу. Так, в первую сессию III Думы в нижнюю палату были внесены однотипные законопроекты об учреждении стипендий в различных учительских институтах. В итоге «в совершенно одинаковых случаях рассматривались и докладывались [законопроекты] по одиночке, разными лицами с повторением тех же соображений, сомнений и т. д.»[9].

Порой именно депутаты, а именно их недоверие к правительству, способствовали большому числу «закончиков». Дума отпускала кредиты ведомствам лишь на определенный срок (не более, чем на три года). Следовательно, задолго до его истечения министерства должны были просить депутатов о дальнейших ассигнованиях. Согласно воспоминаниям бывшего министра торговли и промышленности С.И. Тимашева, «таких временных законов постепенно накопилось очень много и главная забота ведомства была направлена к тому, чтобы обеспечить их продление. Несомненно, что указанным приемом Дума чрезвычайно осложняла собственную работу»[10].

Депутаты предлагали различные пути оптимизации законотворческой деятельности. Во II Думе октябристы предложили создать особую комиссию, которая бы рассматривала бы «закончики». Против этой меры высказались кадеты, которые считали, что работа такой комиссии отвлечет немногочисленных специалистов от подготовки наиболее важных законопроектов[11]. Октябрист С.Т. Варун-Секрет в письме от 18 мая 1909 г. задавался вопросом: «Почему Думе, не отказываясь от своих законодательных прав, не передать временно массу мелких вопросов правительству на его разрешение». Вместо этого, нижняя палата «загромождает себя дребеденью вроде увеличения штата городовых в Царевококшайске» [12]. В поисках решения депутаты обращались к западноевропейскому, преимущественно британскому опыту. Октябрист С.И. Шидловский в своих воспоминаниях с восхищением описывал английскую парламентскую процедуру обсуждения «законодательной вермишели»: раз в неделю в 7 часов утра заместитель спикера открывал заседания парламента в присутствии хотя бы одного депутата и без какой-либо дискуссии пропускал многочисленные «закончики» сразу во всех чтениях[13]. В действительности в Государственной думе поступали схожим образом. Например, в соответствии с планом работ депутатов на 1909 г. около 200 условных кредитов должны были быть проголосованы за 1-2 заседания [14]. Особенно интенсивная работа падала на конец легислатуры. Так, в мае 1911 г. на повестку дня ставилось по 100 законов в день. Три закона проходили в полторы минуты. «Ни докладчики, ни сам председательствующий кн. Волконский не знали, что они голосуют, и когда возбуждался кем-либо какой вопрос, они отвечали: «Там разберутся», то есть Канцелярия [разберется]»[15]. Уже в феврале 1912 г., незадолго до завершения работы III Думы, Я.В. Глинка замечал: «Все (депутаты – Ред.) нервничают, хотят побольше пропустить до конца полномочий законов, времени не хватает, кидаются от одного закона к другому, получается, по меткому выражению одного из членов Думы, законодательная чехарда»[16]. В этом законодательном «калейдоскопе» порой терялись и важные проекты. Гр. А.А. Бобринский писал: «В этой вермишели мелких нет-нет промелькнут законы более серьезного значения. Но и они не прочитаны и не обсуждены. Разобраться в бесчисленном количестве получаемого ежедневно из канцелярии Таврического дворца печатного материала и докладов свыше человеческих сил»[17]. Так, это касалось законопроектов, определявших строительство железнодорожных линий – например, ветки Гришино – Ровно. 11 июня 1914 г. эта инициатива проходила в Думе в числе прочих 69 законопроектов и, естественно, не могла быть предметом особого разбирательства. Проекты докладывались «с кинематографической быстротой, когда слово “принято” оглашаемое председателем, уподоблялось тиканью часового маятника»[18].

В некоторых случаях сами депутаты стремились к тому, чтобы их законопроекты прошли в числе «вермишели». Это давало надежду то, что депутатская инициатива прошла бы незамеченной для «завсегдатаев» Таврического дворца, а, следовательно, не вызвала бы общественной дискуссии. Как раз в силу этого В.К. Анреп надеялся, что подготовленный им законопроект об объединении школ различных категорий и ведомств будет проголосован в числе прочих закончиков [19].

Однако существовала проблема не только «мелких», но и «крупных» законопроектов. Они предполагали долгое обсуждение. Следовательно, насущным становился вопрос о порядке очередности их рассмотрения. Во II Думе 12 мая 1907 г. на совместном совещании президиума и представителей фракций было решено ставить их в повестку дня по мере их важности. Эта, казалось бы, волне разумная точка зрения критиковалась кадетами – И.В. Гессеном и кн. П.Д. Долгоруковым. По их мнению, установленный порядок не учитывал «графика» работы комиссий, которые тратили большую часть своего времени как раз на обсуждение наиболее важных законов и было бы неразумно их подгонять к определенному сроку[20].

В III Думе ситуация в корне изменилась. Теперь наиболее значимые законопроекты часто страшили самих депутатов. Совет старейшин Думы (Senioren-Convent) намеренно отсрочивал их обсуждение. Так, на его заседании в ноябре 1908 г. было принято решение ставить в повестку дня, прежде всего, те вопросы, которые не вызывали серьезных разногласий в Думе. Это должно было обеспечить нижней палате необходимый ритм законотворческой деятельности. В итоге все проекты, внесенные в Думу, распределялись на две группы: предполагавшие долгие прения (их было на тот момент 17) и не вызывавшие значительных разногласий (таких было 25). Причем первая группа законодательных инициатив также должна была обсуждаться, но в особом порядке. В соответствии с решением Совета старейшин должны были «ставиться на повестку и такие законодательные проекты, которые вызовут продолжительные прения, но по предварительному соглашению фракций о количестве имеющих принять участие в их обсуждении ораторов»[21]. Необходимость соразмерять желаемое с возможным неизбежно подталкивала депутатов к тактике «малых дел». В июне 1913 г. сотрудник канцелярии Думы Г.А. Алексеев убеждал Н.Н. Львова не вносить законопроект нового Земского положения, который в силу своей «громоздкости» был обречен на «медленное угасание в комиссии». Вместо этого следовало инициировать обсуждение реформы земского избирательного права, что могло найти отклик и в Думе, и в Государственном совете [22].

Законодательные работы осложнялись бесконечными прениями по бюджету. Они занимали большую часть пленарных заседаний. 19 марта 1912 г., незадолго до конца работ III Думы, бюро фракции октябристов приняло решение посвящать обсуждению государственной росписи пленарные заседания в понедельник, вторник, пятницу, субботу, отводить среду – крупным законопроектам, а четверг – «вермишели»[23].

В результате многие важные вопросы не проходили горнило думского обсуждения. Например, вопрос о введении подоходного налога вызывал общее опасение депутатов III Думы. Неслучайно один из руководителей думской канцелярии, присутствовавший тогда при выработке годового плана работы, сравнил нижнюю палату с «бабой, просеивающую муку через сито и стремящийся просеять лишь мелочь и очень боящейся, как бы что-нибудь не проскочило крупное» [24].