Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 2. Правительственные законопроекты

Депутаты в свою очередь жаловались на правительство, которое, по их мнению, недостаточно помогало нижней палате в ее законотворческой деятельности. 18 февраля 1913 г. М.В. Родзянко на приеме у императора заявил, что Совет министров «искусственно бледнит» думскую работу: он вносит в нижнюю палату исключительно второстепенные законы. Наиболее важные из них – проекты налоговых реформ, принятие которых не могло способствовать популярности депутатов. Кроме того, по словам Родзянко, правительство прямо препятствовало законотворческой деятельности, не предоставляя необходимый материал в думские комиссии [1].

Такого рода обвинения были отчасти оправданы. Порой министры даже препятствовали прохождению законопроектов, инициированных самой же исполнительной властью. Во-первых, между главами ведомств регулярно возникали противоречия, которые становились достоянием гласности и фактически выносились на суд представительных учреждений. Так, в 1908 г. финансовое ведомство и Министерство торговли и промышленности занимали принципиально отличные точки зрения в вопросе об отмене патентного сбора[2]. В мае 1912 г. стали очевидными разногласия между военным ведомством и Главным управлением землеустройства и земледелия при обсуждении законопроекта об общем уставе рыболовства[3].

Вторая причина крылась в самом институте Совета министров, который силою обстоятельств оказывался в двойственном положении. Смена его председателя вовсе не предполагала создание нового правительства с принципиально иным политическим курсом. Напротив, российское законодательство не знало политически солидарного кабинета. С формальной точки зрения, в деятельности Совета министров не могло быть каких-либо кардинальных поворотов. Это был очередной пробел права, который выводил принятие принципиальных решений из сферы публичной политики. Показательна логика бывшего председателя Государственной думы Н.А. Хомякова. В письме от 4 октября 1911 г., рассуждая о перспективах премьерства В.Н. Коковцова, он заметил, что новый председатель Совета министров поневоле вынужден считаться с наследием столыпинского правительства. Например, Коковцов должен был учитывать, что некоторые важные законопроекты (в частности, касавшиеся холмского или финляндского вопросов) уже прошли обсуждения в думских комиссиях. Однако, если бы премьер желал изменить политический курс, он мог бы, не бросая громких фраз, свести к нулю многие труды прежнего кабинета: «Взять эти законопроекты обратно Коковцов не может, а запутать может, если его поддержат в этом направление в Думе»[4].

И все же, прежде всего, правительство было заинтересовано в успешном прохождении собственных инициатив. Поэтому, разрабатывая те или иные проекты, министры были вынуждены учитывать возможность их проведения в Думе и Государственном совете. Например, Министерство финансов отказалось от идеи передачи оценки недвижимого имущества государственным учреждениям, понимая, что эта инициатива не найдет поддержки у депутатов, многие из которых начинали свою общественную деятельность в органах местного самоуправления. В итоге был внесен лишь проект об улучшении оценочного дела и установлении крайнего срока его окончания. Однако и он не был рассмотрен Думой[5].

В некоторых случаях подлинными инициаторами внесения правительственных законопроектов были депутаты. В частности, это относилось к проекту введения земства в Западном крае. До члена фракции октябристов Н.В. Савича дошли сведения о приеме императором фракции националистов. Последние просили царя содействовать изменению системы выборов в Государственный совет от Западного края, который делегировал в верхнюю палату лишь представителей польского землевладения. Николай II благосклонно отнесся к пожеланию депутатов и обещал, что следующие выборы пройдут иначе. По мнению Савича, эта аудиенция не могла иметь место без ведома Столыпина, который таким образом готовил почву для будущих преобразований. В подтверждение этого вскоре в Думу было внесено предложение продлить полномочия членов Государственного совета от западных губерний, что давало бы правительству время для коррекции избирательного законодательства [6]. Действительно, некоторое время спустя член верхней палаты Д.И. Пихно внес законодательное предположение об изменении порядка выборов в Государственный совет от Юго-Западных и Северо-Западных губерний[7]. Желая перехватить инициативу, октябристы в значительной мере усилиями председателя комиссии по законодательным предположениям Н.И. Антонова провалили этот проект на самом раннем этапе его обсуждения. «Столыпин волновался и сердился: он понимал, что без помощи бюро (октябристов – К.С.) законопроект будет провален в общем собрании Государственной думы, а тогда автоматически наступит срок выборов в Государственный совет, причем обещание государя останется неисполненным». Он безуспешно убеждал октябристов пойти на уступки. Те, в свою очередь, напоминали Столыпину, что самый логичный путь по изменению избирательного законодательства в этом регионе предполагал учреждение земства. Столыпин против этого категорически возражал, считая, что в органах местного самоуправления Западного края будут неизбежно доминировать поляки, а сами земства станут орудием полонизации местного населения. В ответ на это бюро «Союза 17 октября» предложило организовать земские избирательные курии по национальному признаку, что исключило бы польскую гегемонию. Столыпин долгое время отказывался признавать эту идею, так как Россия до того момента не знала национальных курий. Однако прежде не были известны и сословные курии, - парировали октябристы. В итоге премьера удалось убедить пойти на столь решительные преобразования, сыгравшие драматическую роль и в судьбе самого П.А. Столыпина [8].

И все же именно правительство определяло «повестку дня» представительных учреждений. В этой связи весьма характерно распределение законопроектов по ведомствам, их вносившим.

Таблица 1

Правительственные законопроекты, внесенные в III Думу (распределение по ведомствам) .

Таким образом, наибольшее число законопроектов было внесено МВД, Министерством народного просвещения, военным ведомством. В совокупности они предоставили депутатам на рассмотрение 1218 законопроектов, т. е. чуть менее половины всех правительственных законодательных инициатив. В особенности бросается в глаза динамично нараставшая законотворческая активность Военного министерства. Она оттеняется показателями морского ведомства, подготовившего в 5,5 раз меньше законопроектов.

И все же учитывая значительное число «закончиков» и пересечение интересов министерств, следует обратиться к иным показателям. Прежде всего, необходимо исключить из расчетов законопроекты, утверждавшие сметы, штаты государственных учреждений и продлевавшие действия той или иной правовой нормы. В большинстве случаев они как раз и составляли «законодательную вермишель». Оставшиеся законопроекты должны быть распределены по направлениям правительственной политики.

Таблица 2

Правительственные законопроекты, получившие силу закона в период деятельности III Думы (по направлениям государственной политики)

Составлено по: Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва… Ч.1. Приложение 5-е. С. 133-338.

Таким образом, из 2197 правительственных законопроектов[9], получивших силу закона, 1601 (т. е. около 73% ) – это «законодательная вермишель». Не принимая ее в расчет, можно существенно скорректировать представления о приоритетах политики правительства. Так, вызывают сомнения сравнительно скромные показатели Министерств финансов, путей сообщения и юстиции по числу внесенных в Думу законопроектов. Как раз правительственные инициативы реформирования налоговой, правовой политики, системы судопроизводства, развития коммуникаций – это 343 документа (т. е. около 60% всех учтенных в данном случае законопроектов). Немалое внимание министры уделяли проблемам местной администрации и самоуправления, торговли и промышленности, образования. По этим вопросам в Думу было внесено 133 законопроекта (т. е. около 22 %). Примечательно, что именно эти сюжеты имели принципиальное значение для многочисленных в нижней палате земцев и «городских деятелей». Все остальные правительственные инициативы – это лишь около 18% от всех рассматривавшихся депутатами наиболее значимых законопроектов. Между тем, среди них были акты, регулировавшие поземельные отношения, переселенческую политику, функционирование центральных органов власти и полиции, призыв на военную службу.