Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 2. Дума и государственный контроль

В соответствии с пунктом 3 ст. 31 Учреждения Государственной думы нижняя палата была вправе не только утверждать бюджет, но и следить за его исполнением. Для этого ей предоставлялись на рассмотрение отчеты Государственного контроля[1]. По мнению И. Яшунского, эта норма была заимствована из сметных правил 1862 г., в соответствии с которыми отчет об исполнении росписи ежегодно вносился на обсуждение Государственного совета[2]. Яшунский считал, что этот документ обычно имел формальный, бухгалтерский характер, «проверенный единственно в кассовом отношении»[3]. В Продолжении Свода законов изд. 1906 г. эта статья была отредактирована: Государственный совет был заменен на Государственную думу, что ставило перед юристами практически неразрешимый вопрос о контрольных полномочиях верхней палаты[4]. Сам же Государственный контроль считал необходимым предоставлять свои отчеты лишь в Думу[5].

Примечательно, что это произошло по инициативе самого государственного контролера Д.А. Философова. Когда в начале 1906 г. встал вопрос о перераспределении полномочий прежнего Государственного совета, было предложено отнести рассмотрение отчета об исполнении росписи к прерогативам его Второго Департамента. Философов, желая повысить статус своего ведомства, настоял на необходимости предоставлять отчеты депутатам[6] .

Эта думская прерогатива была тем более значима, что планировавшиеся расходы бюджета далеко не всегда совпадали с действительными [7]. Казалось бы, отчеты Государственного контролера свидетельствовали о все возраставшей финансовой дисциплине правительства. Так, расходы на 1908 г. отличались от запланированных более, чем на 75 млн. руб. (т. е. около 3% всего бюджета)[8]. В 1909 г. – на 12,5 млн. руб. (около 0,5%). В 1910 г. – на 5 млн. (т. е. около 0,2%) [9]. Однако эти цифры не учитывали сверхсметных ассигнований из прежних «сбережений» или т. н. свободной наличности. Прибегая к неизрасходованным кредитам прежних лет, в 1908 г. правительство потратило 21,3 млн. руб., в 1909 г. – 14,7 млн. руб., в 1910 г. – 26,1 млн. руб. В 1908 г. из свободной наличности было отпущено 65,2 млн. руб., в 1909 г. – 32,5 млн. руб., в 1910 г. – 20,8 млн. руб. Таким образом, в 1908 г. правительство превысило смету расходов на 161,5 млн. руб. (около 6,5% бюджета), в 1909 г. – на 59,7 млн. руб. (около 2,3%), в 1910 г. – на 51,9 млн. руб. (около 2 %)[10].

Депутаты могли бы воспользоваться этой информацией как важным «козырем» в переговорах с правительством. Однако эффективная работа нижней палаты в этой области так и не была налажена. Например, отчет об исполнении росписи на 1908 г. Дума рассмотрела лишь в 1912 г., т. е. ближе к окончанию своей легислатуры [11]. Характерно, что большая часть докладов комиссии по исполнению государственной росписи доходов и расходов составлялась канцелярией Думы[12]. Еще 7 марта 1907 г. Ф.И. Родичев отмечал, что контрольная деятельность требует особого опыта и знаний, которых явно не хватало в нижней палате[13]. Значительная доля вины лежала и на самом Государственном контроле, который регулярно задерживал свои отчеты[14].

Кроме того, невысокая эффективность работы думской комиссии в значительной мере объяснялась тем, что в законодательстве не прописывалось право нижней палаты так или иначе реагировать на выводы Государственного контроля, принимать необходимые меры по отношению к недобросовестным чиновникам [15]. Ключевой же вопрос, возникавший в связи с рассмотрением отчета государственного контролера, заключался в его фактической зависимости от Совета министров, членом которого он состоял. Иными словами, он должен был контролировать учреждение, которому сам был подотчетен[16]. Причем, это положение противоречило существовавшим нормативным актам. Так, в соответствии с указом от 14 апреля 1906 г., «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета министров, на предварительное обсуждение которого не должны вноситься ни Всеподданнейшие доклады государственного контролера по ревизионным делам, ни всеподданнейшие его отчеты»[17].

Эта, в сущности, нереализованная норма в полной мере соответствовала западноевропейской традиции. Так, в Англии в 1866 г. была учреждена должность государственного контролера, назначаемого пожизненно монархом и независимого от кабинета министров. Государственный контролер отвечал перед Палатой общин. Именно он должен был следить за исполнением бюджета. Лишь с его санкции Английский банк выдавал кредиты правительству [18]. Государственный контролер ежегодно предоставлял парламенту отчет о расходовании правительством бюджетных средств. «Он рассматривает самые ничтожные расходы, даже равные одному или двум фунтам, если только есть хоть малейшее основание предполагать, что они сделаны неправильно»[19]. В Дании, Швеции и Норвегии парламенты выбирали для этих целей особых ревизоров. В Австрии, Бельгии, Болгарии, Испании, Греции, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Пруссии, Румынии, Турции существовали счетные комиссии, ответственные исключительно перед депутатами[20]. Лишь во Франции ситуация напоминала российскую. Там министр финансов, т. е. член кабинета, осуществлял контроль за исполнением бюджета, о чем ежегодно докладывал главе исполнительной власти [21].

Еще Д.А. Философов ставил вопрос о выведении государственного контролера из состава Совета министров. Большинство в правительстве было категорически против, так как это решение ставило под вопрос дальнейшее существование объединенного кабинета. Министры напоминали, что ревизионная деятельность не входила в сферу компетенции правительства. Следовательно, Государственный контроль и так был вполне независим [22]. На заседании Совета министров 13 февраля 1907 г. ставился вопрос о предоставлении ведомству еще большей автономии в его ревизионной деятельности[23]. На большее не стоило и рассчитывать. Впоследствии государственный контролер П.А. Харитонов доказывал депутатам, что независимость его ведомства от Совета министров немыслима в России. Он напоминал, что Государственный контроль с момента своего образования обладал и управленческими функциями. Это ставило его в один ряд с прочими министерствами. Дабы исправить сложившуюся ситуацию, следовало упразднить уже существовавшее и эффективно работавшее учреждение [24].

Депутаты не могли вполне доверять Государственному контролю, отказывавшему нижней палате во всех материалах, на основе которых и составлялись отчеты [25]. В III Думе даже ставился вопрос о создании собственного органа, который смог бы контролировать деятельность администрации. Речь шла о т. н. «анкетной комиссии» для обследования состояния железнодорожной отрасли. В апреле 1908 г. правительство выступило категорически против создания институтов парламентского контроля. В этой связи и были сказаны известные слова В.Н. Коковцова: «У нас, слава Богу, нет парламента»[26]. Тем не менее, Совет министров пошел навстречу депутатам. Была организована соответствующая правительственная комиссия, в которую были включены три члена Думы[27]. И в дальнейшем исполнительная власть привлекала народных избранников к работе подобных экспертных групп. Так, в октябре 1908 г. 13 депутатов, входивших в бюджетную комиссию, были включены в правительственное совещание о понижении цен на сахар и регулировании поставок спирта [28].

***

В ряду всех прочих полномочий представительных учреждений их контрольные функции кажутся наименее значимыми. Очевидно, что при создании Думы и реформировании Государственного совета верховная власть отнюдь не стремилась к установлению эффективного депутатского надзора за правительственной администрацией. Тем более важно, что скромный «инструментарий», имевшийся в распоряжении представительных учреждений, заставлял считаться с собой и высшую бюрократию. Это объяснялось не столько продуктивностью работы депутатов, сколько природой их власти. Вольно или невольно народные избранники обращались к общественному мнению, которое были вынуждены учитывать и в правительственных кругах.