Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 1. Право запросов

Право запросов – сравнительно новое явление в западноевропейской политической практике, если, конечно, исключить при этом давнюю британскую традицию, восходящую еще к концу XIV в.[1] При этом в самой Англии право интерпелляций получило соответствующее юридическое оформление только в 1830. Палата лордов этой прерогативой и вовсе никогда не обладала[2]. Так, в Бельгии интерпелляции были признаны лишь в 1889 г., и только в 1901 г. была юридически прописана процедура их внесения. В Нидерландах до 1906 г. в регламенте законодательных палат ничего не было сказано о запросах. В Италии порядок внесения запросов стал регулироваться законодательством лишь в 90-е гг. XIX в. Во Франции в течение всего XIX в. право интерпелляции периодически упразднялось[3]. К началу XX в. оно совершенно отсутствовало в США[4]. Сравнительно скромное значение запросов в политической жизни было характерно для стран с т. н. дуалистическим режимом. Так, в Пруссии министры демонстративно покидали заседания палат, когда те приступали к обсуждению внесенных интерпелляций[5].

Напротив, в рамках парламентарной модели право запросов приобретало едва ли не решающее значение, будучи тесно связанным с принципом ответственности правительства перед законодательными учреждениями. Так, во Франции из 46 кабинетов, существовавших с 1875 по 1906 гг., 15 ушли в отставку в результате парламентских запросов[6].

Отсутствие ответственного правительства в России в определенной степени снижало значение интерпелляций, однако не отменяло его вовсе. Как писал еще в 1836 г. французский юрист Росси, «Воздействие представительных учреждений на ход государственных дел не есть только прямое и непосредственное, достигаемое законодательной деятельностью и голосованием бюджета. Существует также воздействие косвенное, несравненно более действенное. Сколько есть вещей, которых власть не делает, и которые даже не приходят ей в голову, благодаря тому, что существует гласное обсуждение, что существует право интерпелляции. Поэтому, хотя нужно признать, что палаты в принципе не управляют, но они контролируют все отрасли управления. Все знают, что парламент тут, и это воздействие куда полезнее для народного благосостояния и для свободы, чем вырабатываемые законы и голосуемый бюджет»[7]. Иными словами, депутатские запросы – важный фактор формирования общественного мнения, с которым власть не могла не считаться [8].

В соответствии с 33 ст. Учреждения Государственной думы нижняя палата могла «обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным Пр. Сенату, с запросами по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений действий, кои представляются незакономерными» [9]. Согласно этому положению, Дума не могла подавать запросы о деятельности Министерства Императорского двора, Ведомства учреждений императрицы Марии, Собственной Его Величества Канцелярии, Канцелярии по принятию прошений [10]. Эта норма была наследием еще «булыгинских времен». Тогда право законосовещательного представительства вносить запросы министрам казалось большим достижением, на котором настояли члены совещания при министре внутренних дел, вопреки мнению самого А.Г. Булыгина[11].

Запрос должен был быть подписан не менее 30 депутатов. Все интерпелляции делились на две группы: простые и неотложные. Те из них, которые не считались неотложными, докладывались председателем Думы и передавались в комиссию по запросам. Интерпелляции, по которым была заявлена срочность, изначально обсуждались на пленарном заседании, которое принимало решение – считать ли их неотложными или же нет. В случае положительного решения депутаты немедленно приступали к их обсуждению. После того, как запрос был принят Думой, министр должен был в течение месяца предоставить депутатам соответствующие разъяснения. Для сравнения французское законодательство также предоставляло министрам месяц для подготовки требуемого ответа. В Австрии этот срок равнялся неделе, в Бельгии – 8 дней, в Англии сами депутаты назначали время, когда они ожидали отчета со стороны исполнительной власти[12]. Согласно же прусской конституции, срок ответа министра на депутатский запрос никак не определялся [13].

В соответствии с российским законодательством, если две трети нижней палаты признавали объяснения министра неудовлетворительными, председатель Государственного совета должен был предоставить дело на рассмотрение императора. Правда, Дума, даже абсолютным большинством порицая деятельность того или иного министра, никогда не пользовалась этим правом и не передавала запросы «на суд» верховной власти [14].

Ключевую роль при рассмотрении интерпелляций играла комиссия по запросам. Во II Думе она не отвергла ни одну из них, однако подвергала их значительной редакции, следуя совету В.А. Маклакова, что «стрела должна быть отточенной», а, следовательно, сам запрос должен соответствовать прилагаемому материалу [15]. В III Думе комиссия взяла на себя значительно бóльшие полномочия. В самом начале своей деятельности при рассмотрении запроса о виленском охранном отделении комиссия заявила, что «она при рассмотрении заявлений о запросах не только должна устанавливать признаки незакономерности и квалифицировать их с юридической стороны, но путями, доступными для ее членов, может также входить в проверку в достоверности изложенных в заявлении о запросе фактов»[16]. В итоге запросы задерживались в комиссии на 4 – 6 месяцев [17] и обсуждались на общем собрании Думы не ранее 8 месяцев со дня их внесения депутатами. В результате этого многие интерпелляции лишались всякого смысла к моменту их включения в повестку пленарного заседания. Это относилось к запросам о деятельности С.К. Гершельмана, А.Н. Меллер-Закомельского, кн. С.Д. Горчакова, А.А. Бирилева, которые за это время сменили должность или ушли в отставку, запросов о В.П. Ляхове, о столкновениях на Персидской границе, т. е. случаев, когда ситуация за время комиссионного разбирательства успела коренным образом измениться [18]. Однако при этом были исключения. Так, в период работы III Думы министры дали разъяснения по 9 запросам в день их принятия на пленарном заседании. На три депутатских запроса о подавлении рабочих волнений на Ленских приисках министр ответил на следующий день (11 апреля 1912 г.) после их внесения (10 апреля)[19].

И все же в III Думе число запросов было существенно меньше, чем в первой и второй. Так, за 72 дня работы I Думы был внесен 391 запрос (250 из них были посвящены произволу местной администрации). Примечательно, что на 43 из них правительство дало свои разъяснения [20]. Обсуждение запросов стало едва ли не основным времяпровождением перводумцев. Порой они дискутировали о запросах, посвященных самим себе. Так, депутат М.И. Михайличенко был избит во время демонстрации на Лиговском проспекте в Петербурге. На следующий день, будучи весь перебинтованный, так что были видны лишь глаза и нос, он уже участвовал в обсуждении запроса, посвященному этому событию[21]. За 103 дня работы II Думы было внесено 37 запросов. Министры ответили на 7 из них [22]. С 1 ноября 1907 по 18 декабря 1909 г. в Думу было внесено 67 запросов, т. е. в среднем около 30 запросов в год. К 1910 г. лишь 19 из них прошли все стадии обсуждения, из которых 12 было принято, 6 отклонено и по одному голосование не проводилось. Из оставшихся 48 запросов 3 были сняты самими инициаторами интерпелляций, 5 были заслушаны Думой, но министры по ним еще не выступали; 40 запросов лишь ожидали своей участи[23]. Всего в III Думу было внесено 157 запросов. По 88 из них была объявлена спешность, по 5 – срочность. 19 запросов были взяты их авторами обратно[24]. В итоге 80 заявлений было Думой рассмотрено. 13 из них были отклонены, 2 переквалифицированы в вопросы, по трем были приняты формулы переходов, по одному заявлению не было постановления, одно было взято обратно, 60 запросов было предъявлено правительству. В 54 случаях были заслушаны разъяснения министров. По 7 запросам они были признаны удовлетворительными, по 15 – неудовлетворительными. В 44 случаях были приняты формулы переходов к очередным делам [25]. 98 запросов остались нерассмотренными[26].

Журналист Л. Неманов для сравнения приводил сведения, как часто использовали право интерпелляции в западноевропейских государствах. Так, в Англии лишь в одном 1903 г. правительство дало устные ответы на 2554 запроса и письменные – на 1992 запроса. Причем количество запросов со временем лишь нарастало [27]. В 1847 г. их было только 129, в 1860 г. – 699, в 1880 – 1546, в 1890 – 4407, в 1900 – 5106, в 1901 г. – 6448, в 1902 г. – 7168[28]. В сентябре 1909 г. Н.А. Хомяков рассказывал, как он сам был свидетелем того, что за одно заседание английского парламента было принято 68 запросов[29]. В Австрии за период с 1901 по 1905 гг. министры предоставили разъяснения по 2946 запросам[30]. Однако были и противоположные примеры. В Пруссии в 1887 – 1906 гг. в год вносилось от 1 до 11 запросов[31].

Согласно 40 ст. Учреждения Государственной думы, депутаты имели право задавать «вопросы» министрам, обращаясь к ним «за разъяснениями, касающимися рассматриваемых ею (Думой – К.С.) дел»[32]. Учреждение Государственной думы никак не регламентировало порядок обращения к министрам с вопросами. Также и проект Наказа, разработанный I Думой, не устанавливал никаких ограничений для депутатов [33]. Они были введены Наказом III Думы[34]. В соответствии с ним вопрос вносился на обсуждение нижней палаты по инициативе не менее, чем 30 депутатов, и только если получал одобрение большинства, передавался министру. Также вопросы имели право задавать думские комиссии независимо от их численности[35]. В 1907 – 1910 гг. заявления о вопросах передавались в комиссию по запросам, с 1910 г. – в профильную комиссию[36]. Министр имел право не отвечать, если обсуждаемая проблема не подлежала огласке[37].

С 1 ноября 1909 по 18 декабря 1909 г. в Думу было внесено 12 вопросов, и еще 2 запроса были переквалифицированы в вопросы. Причем все они прошли первоначальное обсуждение в комиссии. На пленарном заседании были заслушаны ответы лишь по 4 из них. На 3 вопроса министры так или иначе дали разъяснение в ходе комиссионных обсуждений. 7 остались без ответа[38]. Кроме того, в силу чрезвычайно трудной процедуры внесения вопросов, в действительности они доходили до пленарного заседания за срок от 1 до 7 месяцев[39]. За все время работы III Думы было внесено 42 заявления в порядке 40 ст. Учреждения Государственной думы. Общим собранием было принято 12 вопросов, один отклонен, четыре были сняты после объяснений правительства, один дублировал уже принятые к рассмотрению запросы. Всего не было рассмотрено 24 заявления о вопросах. 4 из них были сняты самим авторами, 3 утратили свое значение в силу внесения правительственных законопроектов. По 14 из них правительство дало свое объяснения еще до их рассмотрения на пленарном заседании[40].

И запросы, и вопросы адресовались правительству практически исключительно нижней палатой. Государственный совет пользовался правом интерпелляции чрезвычайно редко. Так, за первых 7 сессий его работы был принят лишь один запрос[41].

Далеко не всегда претензии депутатов к правительству оформлялись в виде запросов. Удобным поводом для обсуждения (а иногда и осуждения) министерской работы служило утверждение государственной росписи. Этому соответствовал и опыт западноевропейских стран, где право интерпелляций было тесным образом связано с бюджетным правом. По словам французского экономиста Г. Жеза, «можно даже констатировать тенденцию отсылать интерпелляции к обсуждению тех или иных глав бюджета, с которыми они связаны»[42]. Так, во Франции при обсуждении бюджета на 1911 г. более 200 депутатов заявили о своем желании выступить по смете Министерства земледелия и 152 – о расходах по военному, морскому ведомствам и Министерству почт и телеграфов. Это заметно задерживало принятие бюджета. Государственная роспись на 1911 г. была утверждена лишь 13 июля 1911 г. В итоге 8 ноября того же года парламент внес изменение в регламент палаты, в соответствии с которым «никакая интерпелляция не может быть связана с обсуждением бюджета». Однако это не смогло коренным образом исправить положение. Бюджет на 1913 г. был принят 30 июля 1913 г.[43]

Схожим образом дело обстояло и в России. В Думе утверждение каждой сметы сопровождалось рекомендациями соответствующему ведомству, которые обычно выдвигали докладчики бюджетной комиссии. В сущности, это имело характер интерпелляции. Депутаты публично заявляли о недостатках в работе министерства, а правительственные чиновники были вынуждены публично оправдываться. В ряде случаев это имело скандальный характер. Так, при обсуждении сметы Главного артиллерийского управления была вынесена резолюция, что его деятельность несет опасность для обороны страны [44].

Перед нижней палатой стояла задача организации обсуждения депутатских запросов. III Дума отводила на них ползаседания в неделю. Причем часто их обсуждение откладывалось, так как возникали срочные вопросы законодательного характера[45].

Проблема ограничения права интерпелляции ставилась и в западноевропейских парламентах. Так, в Бельгии запросы могли рассматриваться лишь один день в неделю, только во вторник. Причем регламент обсуждения был весьма жеcткий: депутат, поднимавший вопроса, не мог говорить более получаса. После него могли выступать лишь четыре парламентария – по 15 минут каждый. В Норвегии запросы не могли обсуждаться более 2 часов [46].

Такого рода меры предосторожности были неслучайными. По мнению В.Д. Набокова, в современных условиях редкие запросы имели целью получение информации. По большей части их можно было поделить на три группы. Значительная часть запросов выносилась на обсуждение исключительно с целью обструкции работы законодательного представительства. Некоторые интерпелляции выдвигались депутатами по просьбе правительства, которое желало высказать свою позицию по тому или иному поводу. Однако ключевая задача большинства запросов – вынести ту или иную проблему на суд общественного мнения [47].

Интерпелляции, возбуждаемые в Государственной думе, вполне соответствовали этой классификации. Многие запросы (если не их большинство) не представляли особого интереса ни для депутатов, ни для публики – и так или иначе затягивали законотворческий процесс. 4 февраля 1912 г. один из присутствовавших на заседании Думы так описывал обсуждение запроса в нижней палате: «Когда прошло первое волнение…, почувствовал вдруг страшную скуку, с трибуны повествует оратор, а его никто не слушает. Председательствовавший Родзянко почему-то позванивает колокольчиком, но так лениво, сонно, что думается, сам себя хочет пробудить от одолевшего его стихийного сна. Кто-то уже в полном смысле задает храповицкого. К нему осторожно подплывает пристав и очень, очень осторожно старается его пробудить»[48].

Порой само правительство выступало действительным инициатором депутатских интерпелляций, подготавливая таким образом вопросы к самому себе.. Так, в мае 1907 г. гр. А.А. Бобринский по согласованию с П.А. Столыпиным от имени фракции правых внес в Думу запрос о фактах покушения на жизнь императора. Причем глава правительства и депутат предварительно оговорили характер будущего обсуждения. Примечательно, что премьер пошел на этот шаг, не поставив в известность своих коллег по Совету министров[49]. Как раз отвечая на этот запрос, 7 мая 1907 г. Столыпин обозначил свою позицию относительно обыска на квартире И.П. Озола и задержания депутатов социал-демократической фракции [50].

Основным адресатом запросов было общество, читавшее периодические издания и регулярно знакомившееся со стенографическими отчетами о заседаниях Думы. По этой причине обсуждение депутатских запросов зачастую приобретало характер политической демонстрации. 19 ноября 1908 г. В.А. Маклаков так определял основную цель интерпелляций: «Нас, когда мы предъявляем запрос, интересуют не столько индивидуальные черты данного беззакония, сколько то, что за этой индивидуальной незакономерностью почти всегда скрывается целая система, которую надо обличать и которой надо положить конец» [51].

В этом отношении весьма показательно распределение запросов по фракциям. В III Думе больше всех запросов внесла социал-демократическая фракция (46), второе место занимали кадеты (38 запросов). Самые многочисленные октябристы подали 22 заявления, правые – 15, трудовики – 12, националисты – 6, прогрессисты – 5, беспартийные – 4, умеренно-правые, польское коло – 2, члены мусульманской фракции, польско-литовско-белорусской группы, правые октябристы – по одному заявлению[52]. Таким образом, абсолютное большинство запросов (101 из 155 фракционных заявлений) было инициировано оппозицией. Согласно воспоминаниям С.П. Мансырева, уже в IV Думе 9/10 времени комиссии по запросам уходило на подготовку заключений об интерпелляциях социал-демократов, которые были составлены по одному шаблону и чаще всего были мало обоснованы [53].

Не менее информативна статистика об адресатах интерпелляций в период работы III Думы. 51 запрос был обращен председателю Совета министров, 71 запрос – министру внутренних дел, 19 – министру юстиции, 12 – военному министру, 11 – министру народного просвещения, 10 – министру финансов, столько же – министру торговли и промышленности, 5 – морскому министру, 4 – наместнику на Кавказе и главноуправляющему землеустройством и земледелием, 2 – министру иностранных дел министру путей сообщения, 1 – государственному контролеру[54]. Учитывая, что большая часть легислатуры III Думы пришлась на годы премьерства П.А. Столыпина, бывшего в то же время и министром внутренних дел, можно утверждать, что подавляющее число запросов было адресовано лично главе правительства, а, следовательно, имело общеполитический характер.

Аналогичным образом обстояло дело и с вопросами, поданными по 40 ст. Учреждения Государственной думы. 8 вопросов (из 42) адресовались председателю Совета министров, 17 – министру внутренних дел[55].

Особое внимание депутатов к проблеме формирования общественного мнения подчеркивается также и всплеском запросов в V сессию, предшествовавшую выборам в IV Думу: в I сессию было внесено 24 запроса, во II сессию – 32, в III сессию – 26, в IV сессию – 34, в V сессию - 41 [56].

По словам октябриста С.И. Шидловского, «у нас запросы вносились обыкновенно исключительно для того, чтобы произнести большую речь, да еще немедленно, почему заявлялась срочность. Речь вызывала контр-речь, на все это шло время». Это с очевидностью контрастировала с английской традицией интерпелляций, которые сводились собственно к вопросам депутатов к министрам[57].

Обсуждение запроса в Думе – лишь один из способов формирования общественного мнения и, соответственно, давления на правительство. Депутаты стремились использовать весь арсенал средств, находившийся в их распоряжении. Так, в марте 1914 г. один из руководителей московской группы «Союза 17 октября» К.Э. Линдеман настоял на том, чтобы его однопартийцы внесли запрос о монахах-имяславцах Пантелеймонова монастыря на Афоне, преследовавшихся Св. Синодом за свои религиозные убеждения. Одновременно он организовал соответствующую кампанию в прессе – в октябристском «Голосе Москвы» [58] и в правомонархической «Грозе»[59]. На квартире октябриста Е.П. Ковалевского устраивались многолюдные собрания, посвященные этому вопросу[60]. Впрочем. не бездействовали и противники запроса, очевидно вдохновлявшиеся обер-прокурором Св. Синода В.К. Саблером. Они намеренно затягивали его обсуждение[61], инициировали ответную кампанию в печати (например, в газете «Земщина») [62].

Думцы тщательно оберегали источники своей информации, желая своими смелыми разоблачениями произвести впечатление на публику. Иногда это приводило к прямо обратному эффекту: непроверенные данные, сомнительные доказательства лишь дискредитировали сам запрос. По мнению А.И. Шингарева, эта ситуация имела место в связи с выступлениями трудовика А.А. Булата по делу Азефа: «Булат, ради своего самолюбия, испортил два главнейших заседания и защищал по праву прозвище “ослиной головы”. И все из раздутого партийного тщеславия. Он прятал и никому не говорил до последней минуты свои “факты” и устроил дурацкий “пуфф”» [63].

Правительство, опасаясь думских запросов, иногда было готово идти на определенные уступки. Так произошло в 1908 г., когда возникла угроза исключения всех вольнослушательниц из университетов. Фракция социал-демократов готовила соответствующий запрос, который мог обернуться настоящим скандалом. Октябристы упросили социал-демократа Н.С. Чхеидзе не торопится с его внесением, а сами добились приема у П.А. Столыпина. Вскоре Гучкову позвонил премьер-министр: «Александр Иванович, все налажено, государь дал лично от себя распоряжение, чтобы никаких репрессивных мер в отношении тех, которые уже приняты не было, а что касается допуска женщин в университеты, будет законодательная мера»[64].

Само значение запросов в думской жизни силою обстоятельств меняло процедуру их рассмотрения. Вопреки действовавшему законодательству, представители правительства выступали со своими объяснениями еще на начальном этапе обсуждения запросов, когда они отвечали не Думе, а отдельным депутатам, внесшим интерпелляцию. Нижняя же палата часто не ограничивалась принятием или отклонением запроса, а выносила резолюцию, выражавшую отношение Думы к обсуждавшейся проблеме