Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

1.1 Процедуры законотворческой деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Законотворческие процедуры Государственной Думы, представляя собой необходимую организационно-процессуальную основу функционирования федерального парламента и осуществления им законодательной деятельности, играют значительную роль в утверждении места последнего в государственном механизме в качестве законодательного органа. Соответствующие процедуры способствуют выявлению реальных возможностей Государственной Думы в целом и их депутатов по осуществлению их прав и выполнению возложенных на них обязанностей. Организация и использование указанных процедур свидетельствуют о демократичности и эффективности функционирования не только самой Государственной Думы, но и федерального парламента в целом.

Особое значение законотворческой деятельности Государственной Думы обусловлено тем, что на эту палату возлагается основная нагрузка по изданию законов, имеющих высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данный подход основан на мировой парламентской практике, в соответствии с которой в двухпалатном парламенте законотворческая деятельность сосредоточена, как правило, в нижней палате, формируемой путем прямых выборов и представляющей волю всего населения страны.

Законодательные процедуры Государственной Думы состоят из серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих необходимую часть законодательного процесса в России, выраженного в установлении порядка прохождения проектов законов, вплоть до их принятия и вступления в силу, и состоящего из таких стадий, как законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, его обнародование.

В целом организационно-процедурные основы законодательной деятельности строго регламентированы, что существенно повышает их авторитет и предупреждает попытки манипулирования ими со стороны ее участников. Источником концептуальных положений о таких процедурах выступают нормы Конституции РФ, выраженные в гл. 5 «Федеральное Собрание». В тексте данной главы определены: круг субъектов права законодательной инициативы; порядок деятельности палат при осуществлении ими своих законотворческих полномочий; требуемое большинство для принятия законодательного акта; процедура разрешения споров при возникновении разногласий между палатами по поводу принимаемого закона; порядок преодоления палатами парламента президентского отлагательного вето.

В силу специфики отношений, связанных с организацией законотворчества в Государственной Думе, в настоящее время такие отношения преимущественно являются предметом регулирования регламента соответствующей палаты федерального парламента. Примечательно, что в действующем Регламенте Государственной Думы, принятом в 1998 г., отсутствует понятие «законодательная деятельность (процесс)», что также было присуще Регламенту Государственной Думы 1994 г. Раздел III нынешнего Регламента именуется «Законодательная процедура», однако объем описанной в нем законодательной деятельности явно выходит за рамки одной или нескольких процедур и имеет своей целью принятие закона. В этом разделе устанавливаются: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, их предварительного рассмотрения (гл. 12); порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой (гл. 13); повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации (гл. 14); повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (гл. 15); рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (гл. 16). Следует заметить, что такое выделение Регламентом процедур законодательной деятельности обусловлено местом Государственной Думы в структуре федерального парламента, ее конституционно-правовым статусом и соответствующей компетенцией.

Законодательному процессу в Государственной Думе предшествует деятельность по подготовке проектов законодательных актов, связанная с выработкой идеи (концепции) и формированием самого текста законопроекта, по подготовке сопроводительных документов к нему, по проведению различных экспертных работ над этими актами. Однако собственно официальная законодательная деятельность начинается непосредственно в Государственной Думе с момента внесения законопроекта. Следует подчеркнуть, что субъекты права законодательной инициативы могут вносить законопроекты только в Государственную Думу, поскольку Конституция РФ, разграничивая компетенцию палат федерального парламента, отнесла процедуру принятия федеральных законов к ведению нижней палаты, а их одобрение – к ведению верхней палаты.

В связи с этим, как было отмечено, первым самостоятельным звеном в механизме законотворчества является процедура подготовки законопроекта, которая начинается в ходе создания закона. На этом этапе возбуждается вопрос об издании закона, выявляется потребность в его принятии, закладываются основы будущего законодательного акта, производится его экспертно-научная проработка. Подготовка законопроекта является основой для последующей законодательной деятельности парламента. Однако выполняются соответствующие действия по подготовке законопроекта, как правило, разными субъектами, в том числе теми лицами и органами, которые не наделены правом непосредственного участия в законодательной работе парламента.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения подготовленного законопроекта в Государственную Думу с целью его рассмотрения и решения вопроса о принятие нового закона. При этом законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального Собрания РФ.

Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ, которые, однако, в отличие от других субъектов права законодательной инициативы, имеющих возможность внести в Государственную Думу любой законопроект (за исключением некоторых актов [1]), могут предложить для рассмотрения Государственной Думе законопроекты только по вопросам их ведения.

На сегодняшний день право законодательной инициативы принадлежит 705 субъектам. При этом следует отметить, что ежегодно в Государственную Думу поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 г. всеми субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 г. – 1376, в 2008 г. – 1204, в 2009 г. – 1130, в 2010 г. – 1054, в 2011 г. – 1003. При этом в течение весенней сессии (январь - июль) 2012 г. внесено 711 законопроектов, а за прошедший период осенней сессии этого же года (сентябрь – октябрь) поступило 230 законопроектов.[2] В целом можно констатировать высокую активность субъектов права законодательной инициативы, однако в общем количестве законопроектов значительно преобладают так называемые поправочные (о внесении тех или иных изменений в уже принятые акты), при этом интенсивность поступления последних только увеличивается.

Высокую активность в реализации права законодательной инициативы в первом – третьем созывах проявляли депутаты Государственной Думы: ими была внесена половина законопроектов. В четвертом и пятом созывах в связи с активизацией законопроектной деятельности Президента РФ и Правительства РФ и поддержкой их законопроектов парламентским большинством интенсивность поступления депутатских инициатив существенно снизилась. Следует констатировать, что, начиная с 2001 г. сложилась тенденция, при которой по инициативе Президента РФ и Правительства РФ принимается более половины федеральных законов. Это нередко воспринимается критически[3].

Важно отметить, что конституционно установленный широкий круг субъектов законодательной инициативы в настоящее время подвергается активному обсуждению. В частности, ведется дискуссия о целесообразности предоставления возможности подготовки законодательной инициативы в России каждому отдельному парламентарию. Справедливо отмечается то, что такая ситуация в известном смысле значительно облегчает работу заинтересованных организаций и объединений граждан, поскольку достаточно заручиться поддержкой одного двух депутатов, чтобы открыть путь для лоббирования необходимого законопроекта. [4] В целом критически высказывается относительно такой практики глава Высшего Арбитражного суда РФ А. Иванов: «У нас проекты законов могут вносить все, кому это нравится. Чего стоит законодательная инициатива, которая принадлежит каждому депутату Госдумы и еще законодательным собраниям субъектов». В качестве положительного примера им приводится европейские страны, где «законопроекты вносит только правительство, которое представлено победившей партией, в лучшем случае еще оппозиционная партия».[5] В этой связи в литературе высказывается мнение в поддержку признания и закрепления права коллективной законодательной инициативы в отношении депутатских фракций со ссылкой на то, что это не должно противоречить ст. 104 Конституции РФ, фиксирующей такое право за отдельными депутатами. Однако и без каких-либо юридических ограничений на практике, как правило, поддерживаются и принимаются законопроекты, внесенные группой парламентариев.

Правом законодательной инициативы постоянно пользуются законодательные органы субъектов Российской Федерации. С 1994 по 2010 год в Государственную Думу внесено более 4500 законопроектов, разработанных законодательными органами субъектов РФ, однако из них только 5,5% стали федеральными законами. Следует заметить, что за 2004 – 2010 гг. лишь 265 законопроектов, внесенных законодателями субъектов Федерации, были приняты Федеральным Собранием: в 2004 г. – 16 федеральных законов, в 2005 г. – 24 , в 2006 г. – 32, в 2007 г. – 70, в 2008 г. – 37, в 2009 г. – 45, в 2010 г. – 41. Примечательно, что за указанный период отозвано, возвращено, снято с рассмотрения или отклонено около 2000 таких законопроектов. По утверждению председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, данным парламентом за прошедшие 10 лет внесено 132 законопроекта, из которых федеральными законами стали только шесть. [6] При этом некоторыми законодательными органами субъектов Федерации (например, Калмыкии, Мордовии) не было внесено ни одного законопроекта.[7] Как следует из сказанного, доля принятых законопроектов субъектов Федерации по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой, при этом в числе ключевых причин такого непринятия региональных законодательных инициатив – отсутствие общей консолидированной позиции законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в отношении внесенных ими законопроектов, а также зачастую недостаточно четкая проработанность и отсутствие надлежаще оформленного обоснования к тексту правового акта.

В настоящее время ведется активное обсуждение вопроса, связанного с привлечением общественности к подготовке законопроекта, например, в части формирования идеи законопроекта, обсуждения его положений. Следует заметить, что порядок проведения народных обсуждений законопроектов как самостоятельного института непосредственной демократии на федеральном уровне не регламентирован, хотя согласно ст. 119.6 Регламента Государственной Думы нижняя палата может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, однако лишь при условии, что он принят в первом чтении. Однако опыт свидетельствует, что таких решений Государственная Дума пока не принимала. Справедливо мнение о важности создания в правотворческих структурах более открытой атмосферы, более прозрачной обстановки, об активном включении в работу продуктивных механизмов общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также об учете общественного мнения при их подготовке и принятии.[8] В то же время относительно участия общественных институтов непосредственно в законодательном процессе в Государственной Думе следует отметить положительную правовую практику, при которой представители Общественной палаты активно привлекаются к работе структурных подразделений Государственной Думы и, соответственно, работе над отдельными решениями.

В соответствии с действующим Регламентом Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

Обращает на себя внимание то, что такое понимание форм реализации права законодательной инициативы существовало не всегда. Регламент Государственной Думы 1994 г. достаточно широко определял содержание данного института, поскольку в числе таких форм называл внесение помимо проектов законодательных актов также законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, предложений о поправках и пересмотре предложений Конституции РФ. Такое содержание форм права законодательной инициативы порождало много вопросов, в частности, о том, достаточно ли предоставленной депутатам возможности высказывать свое мнение относительно необходимости какого-либо закона для того, чтобы такие высказывания можно было бы рассматривать как осуществление законодательной инициативы в форме законопредложения. В действительности, при внесении соответствующие предложения не регистрировались и не учитывались в законодательном процессе Государственной Думы. С принятием действующего Регламента 1998 г. внесение подобных предложений уже не относится к законодательной инициативе.

Регламентными нормами традиционно определен механизм реализации права законодательной инициативы, который включает действия субъектов данного права, прежде всего связанные с оформлением вносимого законопроекта и сопроводительных документов к нему. В частности, статьей 105 Регламента определен перечень документов, которые должны быть представлены вместе с законопроектом. Среди них: пояснительная записка к законопроекту, излагающая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект; перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; др. Следует отметить, что со временем перечень таких документов подвергался корректировке. В частности, Регламент Государственной Думы 1994 г. требовал в числе сопроводительных документов к законопроекту наличия прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования.

При этом относительно отдельных законопроектов механизм реализации права законодательной инициативы имеет свою специфику, исходные основы который содержатся в Конституции РФ. Во-первых, законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Вместе с тем данное правило не является слишком жестким, поскольку допускается возможность внесения законопроекта и без заключения Правительства. В последнем случае Совет Государственной Думы как орган, обеспечивающий подготовку и реализацию организационных решений палаты парламента, может самостоятельно направить законопроект вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ. Во-вторых, при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Весьма значимым является регламентное закрепление положений о порядке разработки текста законопроекта. Так, непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения: о сроке и порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона. При этом примечательно упразднение в 2004 г. положения о возможности включения в текст законопроекта норм о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Обращает на себя внимание то, что на титульном листе текста законопроекта, вносимого в Государственную Думу, должен быть указан субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект. Существующая в Государственной Думе практика позволяет после внесения законопроекта в Государственную Думу, до принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении, изменять состав субъектов права законодательной инициативы по законопроекту. Включение нового субъекта права законодательной инициативы в состав инициаторов законопроекта осуществляется на основании его письма, в котором указано, что данный вопрос согласован с субъектами права законодательной инициативы, внесшими законопроект, и которое направлено на имя Председателя Государственной Думы до принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении. Исключение из состава инициаторов законопроекта осуществляется также на основании письма соответствующего субъекта права законодательной инициативы, направленного на имя Председателя Государственной Думы до принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении.

Следует отметить, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право: а) по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы; б) отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы – коллегиального органа. Следует отметить, что на практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем, вплоть до момента одобрения Советом Федерации. В то же время подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы. В целом использование таких процедур вполне обоснованно, поскольку позволяет не перегружать Государственную Думу недоработанными и концептуально слабыми законопроектами.

После осуществления субъектом права законодательной инициативы над внесенным законопроектом начинается внутрипарламентская работа. Вносимый проект закона подлежит обязательной регистрации, которая осуществляется соответствующим подразделением Аппарата Государственной Думы (в настоящее время – Управление документационного и информационного обеспечения). В нынешней редакции Регламента получило отражение длительное время отстаиваемое в литературе положение о необходимости при регистрации присвоения вносимому законопроекту цифрового номера. Такая практика давно существует в парламентах некоторых зарубежных стран и полностью себя оправдала. Присвоение номера законопроекту на стадии его внесения позволяет обеспечивать организационный контроль над его прохождением, что особенно важно при наличии в парламенте значительного числа законодательных инициатив. Регистрационный номер указывается вместе с наименованием законопроекта в регистрационной карте, где также фиксируются сведения о законопроекте, сроках его поступления и дальнейшего рассмотрения палатами Федерального Собрания, Президентом РФ. Внесенным в Государственную Думу законопроект считается со дня его регистрации.

Из указанного подразделения аппарата законопроект направляется Председателю Государственной Думы. По его указанию законопроект и материалы к нему передаются в профильный комитет Государственной Думы, в сферу деятельности которого входят общественные отношения, которые предполагается регулировать законопроектом. При поступлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов федеральных законов, предусмотренных п. 5 ст. 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Председатель Государственной Думы направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

Профильный комитет определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы. На эту процедуру комитету отводится 14 дней. В течение этого срока комитет должен не только провести данную проверку, но и внести на рассмотрение Совета Государственной Думы предложения по законопроекту, т. е. сформулировать рекомендацию о дальнейших действиях. Если ответственный комитет не представил законопроект для рассмотрения Государственной Думой в установленный срок, Совет Государственной Думы может перенести срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой или назначить другой комитет ответственным по законопроекту и установить новый срок подготовки законопроекта для рассмотрения Государственной Думой. К сожалению, особенно в период окончания той или иной сессии Государственной Думы, имеют место случаи, при которых сроки подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой устанавливаются слишком короткими (2 – 3 дня), что не способствует должному качеству их подготовки к рассмотрению Государственной Думой с учетом всех требуемых Регламентом Государственной Думы процедур.

В случае если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);

включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

направить законопроект в комитеты, комиссии и фракции в Государственной Думе, а также Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату, а также в высшие судебные органы по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний;

определить срок подготовки ответственным комитетом законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

В случае если этот комитет сделает вывод о том, что внесенный законопроект не соответствует установленным требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о его возврате субъекту права законодательной инициативы. При этом субъектам права законодательной инициативы дается возможность повторно вносить отклоненный законопроект в Думу, а значит доработать его и представить на новое рассмотрение. Следует заметить, что «решение о возвращении законопроекта его инициатору», как правило, позволяет Совету Государственной Думы самостоятельно пользоваться этим правом. Практически большинство субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов с сопроводительными материалами не выполняют полностью условий ст. 105 Регламента, однако, Совет Думы прибегает к «исключительной» мере лишь в крайнем случае, когда представленный законопроект юридически несостоятелен. [9] Как справедливо отмечается в литературе, к сожалению, подобного рода законопроекты слабые (а порой и странные), соответствующие формальным требованиям Регламента и внесенные субъектом права законодательной инициативы, Совет Думы не имеет законных оснований не направить для дальнейшего рассмотрения.[10]

Отметим, что длительное время имели место нарушения заимствованного из Конституции РФ положения Регламента о предоставлении в Государственную Думу финансовых законопроектов только при наличии заключения Правительства РФ. Так, Государственная Дума первого созыва 80% законопроектов, предусматривающих финансирование из федерального бюджета, рассматривала, не имея соответствующего заключения Правительства РФ. В настоящее время такие ситуации практически не возникают. Следует заметить, что Президент РФ, получив для подписания и обнародования такой закон, возвращает его по основанию нарушения конституционной процедуры в Государственную Думу без рассмотрения. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»[11] этот возврат не подпадает под действие ч. 3 ст. 107 Конституции РФ и не может быть преодолен даже квалифицированным большинством обеих палат Федерального Собрания.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления отзывов на указанные законопроекты в Государственную Думу. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

Рассмотрение Государственной Думой законопроекта осуществляется на пленарных заседаниях палаты в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не принимается другое решение. Под «чтением» понимается процедура рассмотрения законопроекта, которая завершается голосованием депутатов Государственной Думы, и является отдельной стадией рассмотрения законопроекта.

Каждое чтение законопроекта имеет определенное функциональное назначение. Так, в процессе первого чтения внимание концентрируется на обсуждении основных, принципиально важных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности и практической значимости проектируемого правового решения; учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. Второе чтение выражено в рассмотрении законопроекта на пленарном заседании палаты вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта отдельных положений. Третье чтение уже непосредственно связано с итоговым голосованием по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При этом проведение всех чтений законопроекта связано с общей оценкой в целом законопроекта и его отдельных частей, начиная с названия и заканчивая заключительными положениями; концептуальной, качественной и технико-юридической проработкой текста законопроекта. Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его всестороннего исследования и полного учета высказанных по нему замечаний и предложений. В целом действующее регламентное регулирование процесса обсуждений законопроекта отличается достаточно подробным определением порядка проведения чтений по законопроекту и подготовки к ним, обстоятельным закреплением статуса участников данного процесса, их прав и обязанностей.

Процедуре чтений, как правило, предшествует рассмотрение законопроекта в комитетах законодательного органа. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Следует заметить, что комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают парламент (палату) от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе.

Подготовку к первому чтению осуществляет ответственный комитет, из членов которого создается рабочая группа для проработки законопроекта и назначается докладчик, координирующий деятельность этой группы. Данная группа обобщает и оценивает поступающие отзывы, предложения и замечания по законопроекту, вносит их на рассмотрение ответственного комитета. В конечном счете осуществляется всесторонняя подготовка законопроекта к чтению на пленарном заседании.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Важную роль в работе над законопроектом играет Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое на основании правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, содержащее ответы на следующие вопросы:

соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам;

не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта;

полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Регламентом предусмотрен широкий перечень документов, которые должны быть представлены вместе с материалами, внесенными субъектом (субъектами) права законодательной инициативы. В числе традиционно значимых документов – заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данного законопроекта, которое содержит: мнение комитета по законопроекту; обоснование рекомендации Государственной Думе принять соответствующее решение по законопроекту; рекомендации комитета Государственной Думе о принятии либо об отклонении законопроекта в первом чтении. Регламент предусмотрел необходимость представления документов, которые по прежней законотворческой практике не требовались, например, заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется); решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений по проекту федерального закона в сфере труда; и др.

Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, затем заслушивается содоклад представителя ответственного по законопроекту комитета Государственной Думы, который информирует депутатов Государственной Думы о позиции в отношении законопроекта данного комитета, а также комитетов-соисполнителей, об итогах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы данного законопроекта. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект. После этого проводятся прения – представление всех точек зрения (принцип чередования ораторов) с правом внесения в протокол заседания текстов выступлений, при этом порядок участия в таких выступлениях (например, их продолжительность) строго регламентирован. При рассмотрении законопроекта для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта отводится не более 35 минут. Указанно время может быть изменено решением палаты, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем по законопроекту вправе выступить представители фракций, другие депутаты Государственной Думы, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении. При этом под «другими лицами, приглашенными для участия в обсуждении» следует понимать приглашенных по решению Государственной Думы на ее заседания представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, экспертов и других специалистов для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам. Обращает на себя внимание то, что преимущественное право задать вопросы и выступить по законопроекту предоставляется представителям фракций. Последним для выступления отводится не более семи минут, другим депутатам Государственной Думы – не более трех. Совет Государственной Думы вправе принять решение об ином порядке обсуждения законопроекта.

При принципиальном согласии депутатов с концепцией и основными положениями законопроекта он принимается в первом чтении и передается в соответствующий комитет, ответственный за его дальнейшее прохождение в законодательном органе, что оформляется постановлением Государственной Думы. В то же время если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования, дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы.

В соответствии с изменениями, внесенными в Регламент Государственной Думы в 2004 г. было установлено: если подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении, по мнению комитета, нецелесообразна либо законопроект утратил актуальность, комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта. Вопрос об отклонении законопроекта и возвращении его субъекту права законодательной инициативы окончательно решается на заседании палаты. Палата может принять решение о продолжении работы по подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении, установив срок подготовки, а при необходимости перепоручить ее осуществление другому комитету, назначив его ответственным по законопроекту. Такой подход способствует оперативной работе с законопроектами и освобождает парламент от предписываемой ранее действующими нормами обязанности возвращаться к процедуре первого чтения законопроекта перед его отклонением.

Следует отметить, что Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Однако законодательно процедура такого обсуждения не урегулирована. В практике работы Государственной Думы имел место случай, когда в целях более полной информированности граждан, трудовых коллективов, профсоюзов и работодателей для учета их мнений при дальнейшей доработке проекта Трудового кодекса РФ, принятого Государственной Думой в первом чтении, было решено опубликовать в «Парламентской газете».

При подготовке законопроекта ко второму чтению на комитет возлагается обязанность его доработки с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения. На данном этапе идет весьма детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями. Следует отметить, что поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Такие поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 Конституции РФ. Однако, обращаясь к последнему положению, следует отметить, что право законодательной инициативы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ ограничено вопросами их ведения, а в статье 120 Регламента говорится о внесении поправок всеми субъектами права законодательной инициативы. В связи с этим сохраняется неясность в вопросе о том, могут ли высшие судебные органы вносить поправки в любой законопроект или только в пределах их ведения.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. О времени заседания последнего уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями Регламента и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением для разъяснения его содержания вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта подготовивших данное заключение гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, его работников.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы такие документы, как проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию; таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению; таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений; и др. Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении законопроекта Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения во втором чтении.

Процедура второго чтения начинается с доклада представителя ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения, при этом он не может выйти за рамки тех решений, которые были приняты ответственным комитетом по законопроекту. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе. Выступления по поправкам, в среднем, длятся до трех минут. Такой срок считается оптимальным, поскольку позволяет выступающему лицу кратко обосновать свою позицию, не углубляясь в ненужные детали. Если имеются возражения против отклонения поправки, рекомендуемой ответственным комитетом к отклонению, то слово для его обоснования предоставляется автору поправки. Докладчик отвечает на возражение, после чего проводится голосование на предмет отклонения или одобрения поправки. Непременным условием является то, что каждый из депутатов может выступить при обсуждении поправок не более одного раза.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании в отношении поправки к законопроекту не набрано необходимого числа голосов депутатов Государственной Думы, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Под «необходимым числом» понимается: большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы – для проектов федеральных законов; не менее двух третей голосов от общего числа депутатов – для проектов федеральных конституционных законов.

Завершающий этап процесса обсуждения законопроекта для его принятия – проведение процедуры третьего чтения, когда уже речь идет исключительно об одобрении или неодобрении законопроекта без возможности внесения каких бы то ни было поправок в законопроект.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и обсуждение в целом либо его отдельных разделов, глав, статей. Данное правило обеспечивает последовательную проработку текста законопроекта на каждом этапе его рассмотрения и обсуждения и является гарантией стабильности всего законодательного процесса.

Законопроект должен быть полностью проработан с юридической и лингвистической позиций до его рассмотрения Государственной Думой в третьем чтении. В случае необходимости текст законопроекта визируется и после голосования в третьем чтении направляется в Совет Федерации. Поэтому недопустимы проведение правовой и лингвистической экспертиз и правка любого характера одобренных Государственной Думой проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и принятых ею федеральных законов, которые готовятся к передаче в Совет Федерации, а также соответствующих постановлений Государственной Думы по этим законам. Исходя из ст. 105, 107 и 108 Конституции РФ и Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»[12] оценка, в том числе правовая, принятых или одобренных Государственной Думой соответствующих законов может осуществляться только Советом Федерации и Президентом РФ.

Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

В случае принятия законопроекта в третьем чтении Государственной Думой его дальнейшее прохождение регулируется Регламентом Совета Федерации, в который он должен быть передан в течение пяти дней после принятия. При этом согласно Конституции РФ Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Не рассмотрение Советом Федерации закона, поступившего из Государственной Думы, означает согласие с его принятием, т. е. по истечении 14 дней со дня поступления законопроекта в Совет Федерации он считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения. Однако такая возможность не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира. В связи с этим общий срок в 14 дней, установленный для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, не распространяется на законы, подлежащие обязательному рассмотрению этой палатой. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Тем самым по общему правилу федеральный закон следует считать принятым при принятии Государственной Думой и одобрении (как в активной, так и в пассивной форме) Советом Федерации. При этом следует отметить наличие различий в процедуре принятия законов. Так, для принятия обычного закона, по общему правилу, требуется абсолютное число голосов, тогда как для принятия конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В то же время Совет Федерации может принять решение об отклонении закона. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона последний передается в ответственный по данному закону комитет Государственной Думы, который оценивает возражения Совета Федерации и по итогам такой оценки вносит на рассмотрение Государственной Думы проект решения: о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации; создании по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Советом Федерации федеральному закону; принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Для снятия существенных разногласий, возникающих в связи с принятием федерального закона, предусмотрена необходимость создания согласительной комиссии. Обращает на себя внимание то, что благодаря внесенным в 2004 г. в Регламент Государственной Думы изменениям существенно расширена регламентация процедурно-организационных основ деятельности согласительной комиссии. Такая комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Она вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных согласительной комиссией. При выработке согласительной комиссией предложений по законопроекту они ставятся на голосование для их принятия в комплексе, при условии, если нет позиций, отстаивающих отдельные голосования по каким-то из них. При этом редакция закона считается принятой с учетом предложений согласительной комиссии, когда за нее проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, то председательствующий на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставит вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Федеральный закон считается принятым в прежней (ранее принятой) редакции, если за него отдано не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Тем самым в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона последний принимается при повторном голосовании квалифицированным большинством голосов. Что касается федеральных конституционных законов, особый порядок их принятия в этой ситуации выражен в том, что они не могут считаться принятыми, пока по ним не будет достигнуто согласие между обеими палатами парламента. В этом случае единственной возможностью принятия законопроекта является эффективное использование согласительных процедур и достижение компромисса в позициях палат парламента.

Обращает на себя внимание то, что с 1995 по 2003 гг. Советом Федерации было отклонено около 420 принятых Государственной Думой федеральных законов. В отношении более чем 240 из них были созданы согласительные комиссии. По итогам работы согласительных комиссий свыше 180 федеральных законов вновь были приняты в редакции, предложенной согласительными комиссиями, а около 30 было снято с повторного рассмотрения Государственной Думой.

На этапе поступления проекта федерального закона к Президенту РФ он может быть отклонен. При этом важно отметить, что федеральные конституционные законы, поправки и изменения к конституционному тексту, будучи одобренными палатами Федерального Собрания, не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены в парламент на новое рассмотрение; Президент РФ независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому акту или нет, обязан подписать его в той редакции, в какой он принят палатами Федерального Собрания, и обнародовать (процедура промульгации).

При отклонении Президентом РФ федерального закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления палаты с предложением следующих решений: согласиться с решением Президента РФ об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; принять федеральный закон в редакции Президента РФ; создать по предложению либо с предварительного согласия Президента РФ специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента РФ; одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона – один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В свою очередь, решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформляется постановлением Государственной Думы.

Всего за период с 1995 по 2003 год Президентом РФ было отклонено около 500 принятых Государственной Думой федеральных законов. По более чем 150 из них были созданы специальные комиссии. По итогам работы специальных комиссий около 60 федеральных законов было повторно принято в согласованной редакции, а более 60 было снято с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.

Важно отметить, что Конституционный Суд РФ определил границы реализации Президентом РФ своего права отлагательного вета, тем самым повысив гарантированность законодательного процесса в Государственной Думе. Прежде всего Суд отметил, что Президент имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето. Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ст. 107 Конституции РФ (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения ( Постановление от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ») ^[13]. Необходимость подписания и обнародования Президентом РФ федерального закона в порядке, предусмотренном ст. 107 Конституции РФ, не может рассматриваться как подтверждение соответствия или несоответствия этого закона Конституции РФ, в том числе по порядку принятия; Президент обязан подписать и обнародовать принятый федеральный закон, что не препятствует ему обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ указанного закона, в том числе по порядку принятия (Постановление от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»)^[14].