Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

1.2 Развитие правового статуса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Правовой статус депутата Государственной Думы представляет собой совокупность правовых норм, связанных с замещением мандата представителя народа: осуществлением прав и обязанностей, ответственностью, а также гарантиями деятельности парламентария.

Основы правового статуса депутатов Государственной Думы устанавливаются Конституцией РФ (ст. 97, 98, 109 и др.), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) (далее – Закон о статусе)^[1] и иными правовыми актами. При этом конституционные нормы закрепили общие положения о статусе и деятельности российских парламентариев, их конкретизация осуществлялась в связи с принятием в 1994 г. Закона о статусе, а также Регламента Государственной Думы (приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД).

Правовой статус депутата исторически впервые закреплен в Манифесте об учреждении Государственной Думы Российской империи, подписанном Николаем II 6 августа 1905 г., согласно которому правовое положение члена Государственной Думы определялось следующим образом: парламентарий имел «полную свободу суждений и мнений, подлежащим ведению Думы».

Депутаты Государственной Думы в соответствии со ст. 97 современной Конституции России работают на профессиональной постоянной основе. Таким образом, Российская Конституция закрепила профессионализацию депутатской деятельности, начавшуюся в период конституционной реформы 1988 г. По реформе члены Верховного Совета СССР в течение всего периода своих полномочий в Верховном Совете освобождались от производственной или служебной деятельности ^[2]. Обеспечение ведущей роли парламента в политической системе и конституционном механизме демократического общества без достижения соответствующего уровня профессионализма парламентариев невозможно. Осуществление депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе ведет к ужесточению требований к уровню подготовки депутатов и их квалификации. При этом проводимые сегодня в этом направлении мероприятия не отвечают современным стандартам, в связи с чем их разработка является актуальной задачей.

Основу правового статуса депутата составляют принципы депутатского мандата, определяющие характер взаимоотношений депутата как представителя народа с его избирателями и гражданским обществом.

Современное российское законодательство устанавливает свободный депутатский мандат, поскольку депутат Государственной Думы рассматривается как представитель всего народа, обязанный действовать в общегосударственных интересах, что означает, что при выражении своей позиции депутат не зависит от воли своих избирателей и не может быть ими отозван. Однако это не означает изолированности депутата от своих избирателей, ибо депутат должен поддерживать связь с избравшими его гражданами, информировать их о своей деятельности, вести прием избирателей и т.п., иначе он вряд ли сможет получить поддержку населения на следующих выборах.

Подтверждением наличия свободного мандата у депутата Государственной Думы является постановление Конституционного Суда от 12 апреля 2002 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в котором был сделан вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне, что позволило «депутатам Государственной Думы при осуществлении своих полномочий следовать Конституции Российской Федерации и своей совести» ^[3].

Свободный депутатский мандат был у депутатов Государственной Думы Российской империи. В ходе создания конституционных основ советского государства большинство идей теории и практики парламентаризма были отвергнуты. В качестве одного из наиболее ярких компонентов советского типа власти выступил императивный мандат депутата^[4]. Императивный мандат, действовавший в СССР и РСФСР, означал, что депутат рассматривается как непосредственный представитель той части населения, которая его избрала. Из этого следовала ответственность депутата перед избирателями, имеющими право давать наказы депутатам и отзывать их в установленных законах случаях.

Изменения в политической жизни России в начале 90-х гг. XX в., в ее государственном устройстве и организации государственной власти обусловили объективную необходимость вновь обратиться к ценностям парламентаризма, в том числе к институту свободного депутатского мандата, который предполагает связь депутата с населением, его самодисциплину и осознание своей ответственности перед избирателями.

Депутатский мандат приобретается парламентарием в результате выборов. Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» снижен с 7 до 5 % минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить федеральному списку кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов. До этого момента избирательным законодательством Российской Федерации было установлено, что федеральным спискам кандидатов, получившим не менее 5 % голосов принявших участие в голосовании избирателей, но не преодолевшим барьер в виде указанного минимального процента, передается не более двух депутатских мандатов. При этом депутаты, избранные в составе таких федеральных списков кандидатов, не могут входить во фракции и, соответственно, обладать в полном объеме правами, которые предоставлены членам фракций.

Главная задача такого закона – дальнейшая модернизация политической системы страны, которая должна стать более гибкой, максимально учитывающей интересы всех граждан. Это свидетельствует об одной из тенденций правового регулирования данной области – о повышении роли народного представительства в Государственной Думе. Цель закона о снижении минимального процента голосов избирателей заключается в обеспечении права граждан, которые проголосовали за политические партии, не допущенные к распределению депутатских мандатов, быть представленными и услышанными. Поэтому принятие данного закона – это не забота о партиях, а прежде всего защита интересов огромного числа граждан, мнение которых должно учитываться при принятии важных государственных решений ^[5].

Срок действия мандата депутата Государственной Думы соответствует сроку действия его полномочий, которые согласно ч. 2 ст. 3 Закона о статусе начинаются со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий депутатов.

Основания досрочного освобождения депутата Государственной Думы от исполнения его полномочий таковы: 1) депутат Государственной Думы вправе сложить свои полномочия по собственной воле путем подачи письменного заявления; 2) избрание или назначение депутата Государственной Думы на должность, не совместимую со статусом депутата Государственной Думы; 3) утрата или приобретение депутатом Государственной Думы гражданства иностранного государства, так как это противоречит ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» и ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которыми депутатом может является только гражданин Российской Федерации, не имеющий ни второго гражданства, ни вида на жительство, иного документа, подтверждающего его право на постоянное проживание на территории иностранного государства; 4) вступление в законную силу судебных решений: обвинительного приговора в отношении депутата Государственной Думы, ограничение его дееспособности или признание его недееспособным; признание депутата Государственной Думы безвестно отсутствующим либо объявление его умершим; 5) смерть депутата Государственной Думы.

Дело о лишении депутатского мандата было рассмотрено в феврале 2012 г. Конституционным Судом Российской Федерации. Суд постановил, что депутат регионального парламента не может быть исключен из фракции и лишен мандата за выход из партии, по списку которой он был избран ^[6]. Поводом к рассмотрению дела стала жалоба гражданки Романовой Т.И., являвшейся депутатом Государственного Совета Чувашии. Она была избрана по списку КПРФ, но в 2009 г. подала заявление о выходе из партии. Полутора годами позже на основании этого заявления местное отделение КПРФ сочло Романову вышедшей из партии. Фракция КПРФ посчитала это поводом для исключения Романовой из своего состава, Государственный Совет на этом основании решил прекратить ее депутатские полномочия.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[7], депутат регионального парламента, избранный по партийному списку, не вправе выйти из своей партийной фракции и может состоять только в той партии, которая выдвинула его кандидатом (п. 1.1 ст. 12). Несоблюдение этого требования согласно п. 1.4 той же статьи влечет для нарушителя прекращение депутатских полномочий.

В соответствии с позицией Конституционного Суда в деле переплетаются два конституционно значимых принципа – независимость депутата и суверенитет народа, реализации которых способствуют политические партии. Согласно принципу свободного мандата депутат не связан какими-либо инструкциями (наказами) и, представляя интересы всего политического сообщества граждан, следует своей совести и убеждениям. Ему должна быть гарантирована свобода от различных форм давления – партийного, корпоративного, регионального, местнического и т.п. Кроме того, закон предусматривает возможность работы беспартийного депутата в составе партийной фракции. В то же время политические партии играют важную роль в качестве основных коллективных участников избирательного процесса, которая следует из Конституции и международно-правовых норм. В частности, согласно решениям Европейского Суда по правам человека партии являются «существенно важными для должного функционирования демократии». Таким образом, голосуя за депутатов, граждане выбирают лиц, которые, по их мнению, станут носителями определенной политической позиции. Исходя из этого, депутат не может быть полностью подчинен воле партии как организации, поскольку это не только лишит его независимости, но и разрушит связь с избирателями. Надлежащий баланс между базовыми положениями достигается путем установления возможности выхода депутата из партии (этого требует принцип независимости депутата от партийного давления) при запрете перехода в другую фракцию и вступления в другую партию (этого требует принцип народного суверенитета). Таким образом, заключил Конституционный Суд, оспариваемая норма закона не допускает исключения из фракции и лишения мандата регионального депутата за выход из политической партии, по списку которой он был избран ^[8].

Ядром правового статуса депутата, бесспорно, являются полномочия депутата, т.е. его права и обязанности ^[9].

Депутат Государственной Думы обладает правами:

на законодательную инициативу. В соответствии с Регламентом Государственной Думы право законодательной инициативы депутата Государственной Думы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) предложений о разработке и принятии новых федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений в законы РФ либо о признании этих законов утратившими силу; в) поправок к законопроектам.

Часть 2 ст. 11 Закона о статусе и ст. 134 Конституции Российской Федерации в их правовом единстве устанавливают право вносить предложения о поправке и пересмотре положений Конституции Российской Федерации группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Положения гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В случае поддержки пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации;

участие в заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии палаты. Согласно ч. 3, ст. 12 Закона о статусе депутат Государственной Думы обязан принимать личное участие в заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии, согласительной и специальной. На соответствующих заседаниях депутат Государственной Думы участвует в прениях, вносит предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, задает вопросы, и др. Если же депутат Государственной Думы не входит в состав согласительной или специальной комиссии, он также может участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса. При голосовании на заседаниях депутат Государственной Думы имеет один голос и подает его за принятие решения или против него либо воздерживается от принятия решения. Свое право на голосование он осуществляет лично, используя карточку для голосования. В период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы составляет заявление на депутатском бланке о передаче своего голоса другому депутату Государственной Думы на имя Председателя Государственной Думы с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы вправе также направить телеграммой. Заявление (телеграмма) депутата Государственной Думы о передаче голоса передается непосредственно в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы для информирования председательствующего на заседании Государственной Думы, а также для учета и хранения.

Заседание в Государственной Думе начинается с обязательной регистрации депутатов Государственной Думы, которое проводит председатель заседания. В случае невозможности присутствия на заседании по уважительной причине депутат Государственной Думы должен информировать об этом Председателя Государственной Думы и руководителя соответствующей фракции;

парламентский и депутатский запрос. Через парламентский запрос, представляющий собой право депутата, группы депутатов обратиться к определенному законом кругу органов и их должностным лицам с просьбой предоставить информацию или дать разъяснения относительно тех или иных действий, реализуется представительская функция депутата.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона о статусе Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы проекты парламентского запроса, заявления и обращения принимаются большинством голосов от общего числа депутатов. В случае если к проекту постановления Государственной Думы, внесенному на рассмотрение палаты, имеются письменные поправки, они большинством голосов от общего числа депутатов могут быть приняты за основу. Внесенные в письменной форме, поправки к проекту постановления Государственной Думы, должны быть обсуждены. Проект и внесенные к нему поправки ставятся на голосование Государственной Думы для принятия в целом.

Кроме того, депутат Государственной Думы может самостоятельно направить должностному лицу депутатский запрос, который не нуждается ни в оглашении на заседании соответствующей палаты, ни в одобрении по данному запросу. В соответствии с законом ответ на депутатский запрос должен прийти в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок;

обращение с вопросами к должностным лицам. В соответствии со ст. 38 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Государственная Дума по предложению депутатов, фракций, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц. Проекты постановлений Государственной Думы о приглашении на заседание Государственной Думы указанных должностных лиц вносятся и рассматриваются в порядке, установленном Регламентом. В постановлении о приглашении на заседание палаты должностного лица Государственная Дума устанавливает дату заседания и время, на которое приглашается должностное лицо, а также определяет содержание рассматриваемого вопроса. Принятое Государственной Думой постановление по этому вопросу, а также приглашение Председателя Государственной Думы направляются приглашенному должностному лицу не позднее чем за пять дней до заседания Государственной Думы, на которое приглашено должностное лицо. Совет Государственной Думы включает указанный вопрос в проект порядка работы Государственной Думы.

Процедура рассмотрения вопроса с участием должностных лиц вносится Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы и принимается на заседании палаты. Как правило, процедурой предусматриваются заслушивание приглашенного должностного лица и его ответы на вопросы депутатов Государственной Думы. Допускаются выступления представителей фракций и представителя профильного комитета.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующее должностное лицо заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и должностного лица, которое вместо него может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

В соответствии со ст. 41 Регламента Государственной Думы предусматривается проведение «правительственного часа», в течение которого должностные лица отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Приглашение должностного лица на «правительственный час» не позднее чем за 10 дней до его проведения осуществляет Председатель Государственной Думы. В случае невозможности присутствия должностного лица на указанном мероприятии он не позднее чем за пять дней до его проведения должен уведомить об этом Председателя Государственной Думы с указанием причины своего отсутствия или должностного лица, которое вместо него сможет принять участие в «правительственном часе»;

обращение в первоочередном порядке к должностным лицам. В соответствии со ст. 15 Закона о статусе данное право должно применяться лишь в отношении вопросов деятельности руководителей и других должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лиц начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

получение и распространение информации. Депутаты Государственной Думы обеспечиваются информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, иными государственными и общественными объединениями.

Многие права парламентария становятся его обязанностями, ибо без реализации этих прав невозможно обеспечить работу парламента. К числу основных обязанностей относятся: присутствие на заседаниях палаты, комитета или комиссии; не заниматься оплачиваемой работой, несовместимой со статусом парламентария, в том числе предпринимательской деятельностью; представление в Государственную Думу декларации о доходах и изменении своего имущественного положения; постоянная связь депутатов Государственной Думы с избирателями своих округов или субъектов Федерации и др.

Заслуживает особого внимания такая обязанность депутата, как представление декларации о доходах и об имуществе, основная цель которой – противодействие и предупреждение коррупции, а также борьба с нею. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» государственный и муниципальный служащий должен представлять не только сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, принадлежащих ему на праве собственности, но и информацию о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Данные сведения носят конфиденциальный характер, не допускается их использование с целью сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц. В соответствии со ст. 10 Закона о статусе информация о нарушениях, связанных с умышленным сокрытием доходов и выявленных налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания.

При этом предполагается дальнейшее усиление регламентации отчетности депутатов. По мнению вице-спикера Госдумы Сергея Железняка, изменение закона о статусе депутата будет одним из очевидных направлений законодательной деятельности. При этом со стороны общества есть запрос на уточнение всего, что касается различных преференций и ограничений представителей власти и прежде всего вопросов, связанных с конфликтом интересов. Так, в Закон о статусе предлагается включить положение о порядке передачи другим структурам контрольных пакетов акций в бизнесе, которыми владеют депутаты. Причем передача должна происходить в момент избрания кандидата в Госдуму. Объяснение тому следующее - исключить возможность злоупотреблений, конфликтов интересов, необоснованных льгот. Так, если депутат владеет крупным пакетом акций предприятия либо руководил предприятием, он не может входить в комитет, связанный по профилю с деятельностью этого предприятия, потому что всегда будет соблазн принимать решения в пользу этой структуры ^[10]. Таким образом, одна из тенденций регламентации правового статуса депутата – ужесточение порядка отчетности депутатов об имуществе и доходах.

Следующая важнейшая обязанность депутата – соблюдение правил депутатской этики и поведения в стенах парламента и вне его. Выступая в парламенте, его члены не вправе употреблять оскорбительные выражения, использовать заведомо ложную информацию и др. В случае нарушения этих правил председательствующий делает выступающему предупреждение, а в случае игнорирования замечания лишает его слова в течение всего дня заседания.

Стоит отметить, что традиции депутатской этики складывались на протяжении определенного времени. Так, еще в Учреждении Государственной Думы от 20 февраля 1906 года^[11] устанавливалось, что член Государственной Думы в случае нарушения им порядка может быть удален из зала заседания или отстранен на неопределенный срок от участия в собраниях Думы. В отношении произнесения речей Наказ, устанавливающий внутренний порядок и процедуры деятельности российского парламента, закреплял довольно строгие правила: речи произносятся с трибуны, чтение речей не разрешается, пользование записками и чтение цитируемых кратких извлечений допускаются. Личные обращения членов Государственной Думы друг к другу воспрещались. Если оратор не подчиняется указаниям председательствующего или допускает в своей речи оскорбительные, резкие или несовместимые со статусом депутата Государственной Думы выражения, либо стремится нарушить порядок в работе заседания, то председательствующий имеет право призвать его к порядку, лишить слова, удалить из зала заседаний. Тем самым председатель получал право осуществлять дисциплинарное воздействие на депутатов с целью поддержания должного порядка^[12].

Традиции парламентских комиссий по этике были восприняты советской системой высшей законодательной (представительной) власти в период ее коренного реформирования на рубеже 1980 – 1990-х годов. Соответствующие профильные комиссии по этике были организованы и в Верховном Совете СССР в 1989 - 1991 гг., и в Верховном Совете Российской Федерации созыва 1990 - 1993 гг. Именно в период формирования нового типа политического устройства и закладывания традиций полноценной парламентской демократии вопросы депутатской этики как ключевого элемента становления политической культуры стали особенно актуальны ^[13].

В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации действует специальная Комиссия по мандатам и этике, созданная согласно Положению о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики (утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2008 г. № 90-5 ГД). В соответствии со своими полномочиями Комиссия предварительно рассматривает и готовит к рассмотрению Государственной Думой вопросы, касающиеся: досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы; дачи согласия по представлению Генерального прокурора Российской Федерации на личный досмотр, задержание, арест и допрос депутата Государственной Думы, проведение в отношении его обыска, а также на привлечение депутата Государственной Думы к административной или уголовной ответственности в связи с направлением уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд; дачи согласия по представлению Генерального прокурора Российской Федерации на возбуждение в отношении депутата Государственной Думы уголовного дела, производства дознания, предварительного следствия или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающим административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичное оскорбление, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с исполнением депутатских полномочий.

В связи с обращениями депутатов Государственной Думы комиссия по поручению палаты рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения депутатами Государственной Думы депутатской этики. Кроме того, комиссия в рамках своих полномочий: разрабатывает и вносит на утверждение Государственной Думы правила этики депутата Государственной Думы и перечень мер воздействия на депутатов Государственной Думы, нарушивших депутатскую этику; рассматривает в связи с обращениями депутатов Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его Первого заместителя и заместителей, председателей комитетов Государственной Думы, руководителей фракций в Государственной Думе вопросы, касающиеся нарушений депутатами Государственной Думы общепринятых правил поведения, наносящих ущерб чести, достоинству и деловой репутации депутатов Государственной Думы и иных лиц; рассматривает жалобы граждан, связанные с нарушениями депутатской этики.

По итогам рассмотрения того или иного вопроса, отнесенного к ее компетенции, комиссия может рекомендовать Государственной Думе предложить депутату Государственной Думы: принести публичные извинения за нарушение депутатской этики; огласить на заседании палаты и (или) распространить в средствах массовой информации факты нарушения депутатом Государственной Думы депутатской этики; лишить депутата Государственной Думы, нарушившего депутатскую этику, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты. Комиссия вправе предложить депутату Государственной Думы дать ей объяснение в письменной форме по предъявляемым к нему соответствующим претензиям.

Вопросы, касающиеся соблюдения этических норм, нашли свое отражение и в Регламенте Государственной Думы. В статье 45 закреплено положение о том, что депутат в процессе своего выступления не вправе нарушать правила депутатской этики. В случае нарушения депутатом этических норм к нему могут быть применены четко определенные меры ответственности. Решение о применении этой дисциплинарной меры принимается Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа участвующих в заседании депутатов^[14].

Содержание депутатской этики составляют этические постулаты, в соответствии с которыми представителям депутатского корпуса различных уровней надлежит осуществлять свою профессиональную деятельность^[15].

Высокий статус депутата налагает на него моральную ответственность за свое поведение. Он должен завоевать авторитет в стране, регионе, округе эффективной работой, не заменяя ее суетой и видимостью активности, он должен быть принципиальным и последовательным в своих решениях и действиях.

Депутатская этика подразумевает следование закону, морали, совести. Депутата должен стремиться стать идеалом гражданина и истинным патриотом страны.

К этике депутата относятся также вопросы, касающиеся его взаимоотношений с организациями, движениями, предприятиями, фондами, связанными в том числе, с получением денег от них, с пользованием материальных благ, использованием своего положения в личном интересе ^[16].

Юридическая регламентация этической стороны профессиональной деятельности и личного поведения представителей депутатского корпуса является одной из актуальных проблем развития правового статуса депутата. В национальных конституциях современных государств закреплены отдельные формулы, регламентирующие этические моменты деятельности парламентариев: уважать честь и достоинство человека независимо от его физических и психических данных (Германия); постоянно совершенствоваться (Индия); заботиться о детях (Эфиопия); не пропагандировать войну, социальное, религиозное превосходство (Казахстан); всегда полагаться на милость Аллаха (Афганистан)^[17].

К сожалению, в России этические нормы не получили столь четкого закрепления в Конституции Российской Федерации, но они содержатся во многих других нормативно-правовых актах, главным образом в Регламенте Государственной Думы, регламентах законодательных (представительных) органов власти различных субъектов Российской Федерации или в специальных кодексах парламентской этики.

Ключевую роль по-прежнему продолжает играть проблема недостаточной обеспеченности эффективного контроля за соблюдением депутатами этических норм. В связи с чем не потеряла перспективности идея разработки и принятия специального кодекса депутатской этики. Современный кодекс депутатской этики должен отражать высокие стандарты, регламентирующие принципы служебного поведения. При этом он должен содержать не рекомендации, а юридически обязательные правила, нарушение которых повлечет соответствующие санкции.

Проект концептуальных основ Кодекса поведения государственных служащих и иных должностных лиц в России уже был подготовлен ^[18]. В соответствии с ним каждый депутат (член) парламента должен нести персональную ответственность за принятие и исполнение всех решений палат парламента, в том числе по вопросам, касающимся этичности поведения. Депутаты (члены) парламента, а также государственные служащие и иные должностные лица не имеют права способствовать продвижению дел в палатах парламента и в других государственных учреждениях за вознаграждение.

Государственный служащий и иные должностные лица ни при каких обстоятельствах не должны принимать подарки, услуги, приглашения на банкет или в турпоездку, а также любые другие выгоды для их семей, родственников при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей или способны повлиять либо создать видимость беспристрастности исполнения служебных обязанностей или могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям.

Осуществляя свою деятельность, государственный служащий и иное должностное лицо должны использовать наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач, руководить эффективно персоналом и вверенным ему имуществом, финансовыми средствами.

Государственный служащий и иное должностное лицо обязаны не допускать коррупционных отношений при исполнении своих должностных обязанностей, вскрывать случаи коррупции при их обнаружении.

Урегулирован в проекте кодекса и вопрос о столкновении интересов. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий, должностное лицо, депутат имеют личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение ими своих обязанностей. Во избежание неконструктивного конфликта интересов государственный служащий и иное должностное лицо должны: предвидеть возможность возникновения столкновения интересов; принимать меры предупредительного характера, чтобы не допустить потенциального возникновения конфликта интересов; немедленно доводить до сведения вышестоящего руководства информацию о любой коллизии интересов; подчиняться решению, требующему от него отказаться от выгоды, породившей столкновение интересов.

В проекте этического кодекса закреплены и другие правила, касающиеся, например, злоупотребления депутатом своим должностным положением. При этом принципиальные правила этического характера должны найти свое отражение в трудовом договоре (контракте) государственного служащего и иного должностного лица. Нарушение этих норм может повлечь за собой наложение санкций дисциплинарного характера ^[19].

В мировой юридической практике есть немало примеров успешного использования этических норм как действенного средства повышения уровня исполнения своих профессиональных обязанностей различными категориями представителей государственной власти. Например, в 2005 г. в Казахстане принят Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих), являющийся общеобязательным нормативно-правовым документом, которым должны руководствоваться в процессе осуществления своей профессиональной деятельности все без исключения должностные лица Республики. В некоторых странах существуют и применяются на практике кодексы поведения государственных служащих и других должностных лиц. Например, в США Кодекс этики правительственной службы принят Конгрессом США еще в 1958 г. Комитет Министров Совета Европы в 2000 г. принял Рекомендации о кодексах поведения для государственных служащих^[20].

Таким образом, отсутствие в России этического кодекса, регулирующего правила поведения парламентариев, продолжает оказывать негативное влияние на политические процессы в стране. Вот почему создание официального кодекса депутатской этики является одной из наиболее актуальных и приоритетных задач, стоящих перед отечественной юридической наукой в современных условиях^[21].

Один из актуальных вопросов – механизм реализации норм этического кодекса, и прежде всего речь идет об институте ответственности. Нормы этического кодекса могли бы быть гарантированы институтами политической и моральной ответственности, к которым можно отнести: отказ в выборах на второй срок; досрочный отзыв с занимаемого поста; публичное осуждение негативной деятельности, поддержанное общественным мнением; создание условий невосприятия обществом человека, который обманул или не сдержал слова, данного публично; законодательное определение оснований, в соответствии с которыми люди, нарушившие свои обязательства, не могут претендовать на замещение руководящих должностей. Однако для реализации этих мер необходимо, чтобы они были в поле зрения органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также средств массовой информации и самих граждан ^[22].

Важным событием последнего времени стала разработка проекта кодекса поведения чиновников в Интернете, который должен повысить имидж власти. Кодекс носит не карательный, а скорее превентивный характер; в нем прописан запрет нецензурной брани, грубых и оскорбительных высказываний в адрес граждан со стороны госслужащих лоббирования бизнеса, создания негативных образов тех или иных чиновников. За неподобающее поведение в Интернете к ответственности будет привлекаться не только непосредственный автор публикации, но и вышестоящий чиновник. Контролировать это будет в первую очередь общественность. Для этого необходимо создать специальный сайт, на который граждане смогут направлять свои жалобы ^[23].

Неприкосновенность депутата Государственной Думы является неотъемлемым компонентом правового положения парламентария. Данный иммунитет, выражающий неприкосновенность личности депутата, исторически выступает как социально-правовая гарантия высокого и действительно независимого положения члена нижней и верхней палат парламента^[24].

В дореволюционной России вопрос о неприкосновенности депутатов стал широко обсуждаться после учреждения Государственной Думы. ^[25] Известный российский государствовед Н.И. Лазаревский отмечал, что под неприкосновенностью депутатов понимают тот принцип, в силу которого арест члена палаты или возбуждение против него судебного преследования по какому бы то ни было поводу в течение сессии возможны не иначе как с согласия палаты^[26]. Правовой основой неприкосновенности депутатов Государственной Думы Российской империи являлось уже упоминаемое Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. ^[27]

В конституциях советского времени институт депутатской неприкосновенности также был предусмотрен.

В современный период институт парламентской неприкосновенности регулируется Конституцией Российской Федерации (ст. 98) и Законом о статусе. Согласно законодательству депутатская неприкосновенность (иммунитет парламентария) предполагает, что в течение срока полномочий депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Если же депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Предоставление такого рода гарантии является своеобразным изъятием из установленного и гарантированного Конституцией РФ принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан России. Однако парламентский иммунитет не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной дея­тельности парламентария и тем самым парламента, проявлению их самостоятельности и независимости. Именно такую позицию выразил Конституционный Суд РФ в постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и вто­рой ст. 18, ст. 19 и части второй ст. 20 Закона о статусе^[28].

При этом неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции РФ). Суд разъяснил, что допускается осуществление в отношении парламентария судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата (как гарантия деятельности парламентария), имеющего специальный публично-правовой статус, в таком случае обеспечена тем обстоятельством, что все следственные действия в отношении депутата осуществляются под надзором Генерального прокурора РФ. При этом если Генеральный прокурор РФ придет к выводу о необходимости проведения личного досмотра парламентария, его задержания, ареста, допроса, обыска либо передачи уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд, он должен по этому вопросу внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Без согласия палаты данные меры пресечения, следственные действия и судебное разбирательство не могут иметь места.

В соответствии с Уголовным процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 448)^[29] решение о возбуждении уголовного дела в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается Генеральным прокурором РФ на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, о наличии в действиях члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы признаков преступления и с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы. Уголовное дело в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по их ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматривается Верховным Судом РФ.

Помимо личной неприкосновенности парламентский иммунитет распространяется на неприкосновенность служебных и личных помещений, транспортных средств, средств связи, принадлежащих обладателю иммунитета документов, багажа. Кроме того, недопустимо принуждение депутата к даче свидетельских показаний по обстоятельствам, связанным с осуществлением депутатской деятельности.

Важным элементом правового статуса депутатов является система гарантий, включающая материально-финансовые, социальные и трудовые гарантии, которые закреплены в Законе о статусе. Одной из наиболее значимых, введенных для парламентария, является его обязательное государственное страхование за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения. Данные суммы выплачиваются органами государственного страхования в случаях: гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения здоровья.

В случае смерти парламентария Закон о статусе определяет, что материальное обеспечение членов семьи умершего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Каждому члену семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы назначается ежемесячное пособие в сумме, равной четырехкратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день смерти члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы; материальное обеспечение членов семьи пропавшего без вести члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы осуществляется в таком же порядке.

Следующая группа социальных гарантий парламентариев – гарантии трудовых прав. Здесь необходимо отметить, что срок полномочий парламентария засчитывается в стаж федеральной государственной службы, в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение шести месяцев после прекращения депутатских полномочий.

По окончании срока депутатских полномочий депутату предоставляется прежнее место работы (должность) или (в случае его отсутствия) другое равноценное место работы (должность) в той же или в другой организации (с его согласия).

Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании действия своих депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах) или уволиться.

В качестве депутатских гарантий можно рассматривать и гарантии трудовых прав, предоставляемые супругу (супруге) депутата Государственной Думы, уволившемуся (уволившейся) в связи с переездом вместе с депутатом для осуществления последним своих полномочий в Государственной Думе. В этом случае перерыв в работе у супруга (супруги) депутата засчитывается в общий и непрерывный стаж работы. На указанный период за ним (ней) сохраняются: непрерывность стажа работы по специальности; стаж работы, дающий право на установление процентных надбавок (в том числе районных коэффициентов) к заработной плате, на установление процентных надбавок и получение единовременного вознаграждения за выслугу лет, на выплату вознаграждения по итогам работы организации за год, на который приходится переезд, а также на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, если это лицо в момент переезда занимало должность, работало по специальности либо работало (служило) в местности, в которой предусмотрено предоставление льготы.

При роспуске Государственной Думы (в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации либо при отсутствии согласования кандидатуры на должность Председателя Правительства) депутат имеет право на получение единовременного денежного пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного вознаграждения. В этом случае депутат и проживающие с ним члены его семьи, находящиеся вне своего постоянного места жительства, обеспечиваются бесплатным проездом и провозом своего имущества до постоянного места жительства.

Депутатам Государственной Думы независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной Думы, устанавливается одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра.

Ежемесячное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а денежное возмещение расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня его избрания.

Кроме этого, депутатам и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в Москву для осуществления своих депутатских полномочий, а также расходы, связанные с переездом после прекращения указанных полномочий.

Депутату Государственной Думы не позднее дня, следующего за днем истечения срока его полномочий, если он не избран в Государственную Думу нового созыва, выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения.

Парламентарию предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 рабочих дня.

Гражданин России, не менее одного года являвшийся парламентарием Федерального Собрания, имеет право на ежемесячную доплату к пенсии, которая устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при исполнении полномочий парламентария от одного года до трех лет – 55 процентов, более трех лет – 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Выплата указанных надбавок к государственной пенсии бывшего парламентария должна быть приостановлена, если он занимает государственную должность или должность в органе местного самоуправления. В случае его ухода с данных должностей выплата надбавок возобновляется.

В Государственной Думе принят в окончательной редакции проект федерального закона № 158484-6 «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому предлагается увеличить коэффициент, определяющий величину фонда оплаты труда помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы с 3,34 ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы до 5,01 ежемесячного денежного вознаграждения, т. е. на 50%. Существующий размер фонда оплаты труда помощников обеспечивает им среднемесячную зарплату в размере 22 009 рублей. С учетом уплаты налога на доходы физических лиц реальные выплаты составляют в среднем 19 148 рублей на одного помощника в месяц. Данный уровень не позволяет депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации обеспечить своим помощникам заработную плату на уровне среднемесячной заработной платы в Российской Федерации и ограничивает возможности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в привлечении квалифицированных специалистов для обеспечения своей деятельности. В связи с этим, увеличение коэффициента, отраженного в ст. 40 Закона о статусе будет способствовать росту среднемесячной заработной платы помощников, обеспечивающих деятельность депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации с 19 148 рублей до 28 721 рубля ^[30].

Для осуществления полномочий парламентарию предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, персональным компьютером, копировально-множительной техникой, аппаратами факсимильной и телефонной связи. Кроме этого, на территории Российской Федерации он имеет право на внеочередное получение проездных документов для пользования воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, с возмещением расходов. На весь срок полномочий парламентарию выдается дипломатический паспорт.

Парламентариям, не имеющим в Москве жилой площади, может быть предоставлено жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, а до предоставления служебного жилого помещения – отдельный номер в гостинице. В свою очередь, парламентарий обязан освободить данное жилое помещение не позднее одного месяца со дня прекращения своих полномочий. В противном случае возможно его выселение из занимаемого помещения в установленном законом порядке.

Одним из необходимых элементов правового статуса депутата наряду с правами и обязанностями является ответственность народного избранника.

Процедура привлечения депутата к уголовной ответственности детально регламентирована не актами конституционного законодательства^[31], а гл. 52 УПК РФ ^[32]. Все новации можно разделить на несколько групп: 1) все правовые нормы, касающиеся привлечения депутатов к уголовной ответственности, унифицированы в одном правовом акте – УПК РФ (в отличие от ранее действовавшего порядка, предусматривавшего такое регулирование законами, определявшими статус депутатов); 2) определены должностные лица, которые могут возбуждать соответствующие уголовные дела (например, в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы – председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации); 3) в процедуре возбуждения уголовного дела или привлечения соответствующего лица в качестве обвиняемого, в избрании в отношении этих лиц таких мер пресечения, как заключение под стражу или производство обыска, участвуют Совет Федерации или Государственная Дума, которые дают согласие на возбуждение дела в отношении депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации; 4) для возбуждения уголовного дела или привлечения в качестве обвиняемого депутата законодательного органа власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления согласие законодательного (представительного) органа получать не требуется; 5) уголовное дело в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации по их ходатайству может рассматриваться Верховным Судом РФ^[33].

Лишение полномочий депутата вследствие систематического неисполнения им своих обязанностей или занятия предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью сходно с обычной дисциплинарной ответственностью в трудовом праве, но при этом имеет явно выраженную специфику: 1) источником регламентации процедуры применения являются нормы не трудового распорядка и ТК РФ, а уставов и регламентов соответствующих законодательных органов; 2) неявка депутата на пленарные заседания, а также на рабочие заседания нарушает организационные основы функционирования органа народного представительства и тем самым конституционные права как избирателей данного депутата, так и всех граждан; 3) процедура лишения депутата полномочий в корне отличается от обычной дисциплинарной санкции, имеющей целью прекращение полномочий государственного служащего (увольнение); 4) депутат не может быть привлечен к ответственности своим непосредственным руководителем, так как формально никому не подчиняется.

Процедурно-процессуальные санкции в отношении депутатов, как правило, закреплены в регламентах законодательных органов государственной власти Федерации и субъектов РФ, а также в регламентах представительных органов местного самоуправления. Цель их использования заключается в пресечении случаев срыва работы представительного органа, порядка проведения его заседаний и восстановлении возможности проведения заседаний представительного органа в соответствии с процедурными правилами, определенными в соответствующих правовых актах.

Стоит заметить, что в дореволюционной России действовало больше разнообразных санкций за нарушение депутатами норм поведения. Так, думцы царского периода несли ответственность в виде денежного штрафа не более месячного содержания в случае нарушения регламента или неявки на заседание Думы. Кроме того, председатель Думы мог удалить депутата за нарушение регламента или лишить его права на посещение от 1 до 15 заседаний Думы ^[34].

Несомненно, юридическое закрепление мер ответственности в современном российском законодательстве будет способствовать большей эффективности депутатской деятельности. Однако главным стимулирующим фактором все же должно быть чувство долга народного избранника.