Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

2. 2 Законодательство в сфере федеративного устройства

Законодательство в сфере федеративного устройства занимает обособленное место в системе российского конституционного законодательства. Государственной Думой принят значительный объем законодательных актов, действующих в указанной сфере общественных отношений. Учитывая специфику предмета регулирования, его относительную самостоятельность в системе конституционного законодательства, а также широкий массив законодательных актов, законодательство в сфере федеративного устройства вполне обоснованно можно выделить в отдельную подотрасль российского конституционного законодательства ^[1].

Система законодательства в сфере федеративного устройства является достаточно разветвленной. Основными направлениями законодательного регулирования, во многом определяющими конституционно-правовые устои федеративного развития российского государства, являются: разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; территориальное устройство России; статус субъектов Российской Федерации. Впрочем, статус устанавливается в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов Федерации. Основное его законодательное регулирование связан с компетенцией и территориальным устройством. Несомненное влияние на укрепление федеративных отношений в условиях многонационального Российского государства оказывает и гармоничное развитие межнациональных отношений. Каждый из обозначенных блоков законодательного регулирования в настоящее время составляет самостоятельный институт в системе законодательства о федеративном устройстве.

В рамках предложенной структурной дифференциации законодательного регулирования федеративного устройства Российской Федерации более детально остановимся на анализе отдельных его институтов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации составляет один из конституционных принципов современного федеративного устройства Российского государства. Действующая нормативная модель разграничения полномочий сложилась в ходе масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, существовавшие в период непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, что выражалось в большом объеме коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, в том числе и за счет высокого темпа развития федерального законодательства, обеспечившего ориентиры для регионов.

Как было отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г., достижение оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами представляет собой основную задачу развития российского федерализма^[2]. Исследованию этих проблем уделялось особое внимание в юридической науке ^[3].

Анализ современного состояния и тенденций разграничения предметов ведения и полномочий показывает акценты в механизме обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративном государстве. Особенно ярко это проявляется в различных формах взаимодействия органов исполнительной власти по вертикали, строящихся на началах субординации, координации, партнерства, кооперации или самоуправления. Все эти качества в единстве и соотношении позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям российского государства, определить степень ее демократичности и эффективности ^[4].

Одновременно сравнительный анализ показывает, что для большинства современных федераций (США, Германия, Швейцария, Австрия и др.) характерна усиливающаяся централизация функций государственной власти, нежели их децентрализация. Она выражается в постепенном вытеснении права субъектов федеральным правом по предметам совместного ведения. Параллельно происходит неуклонное сужение сферы их собственного правового регулирования за счет расширения практики вторжения в нее федерального законодателя^[5]. При этом центральным вопросом в зарубежной юридической науке остается обеспечение условий развития внутреннего потенциала регионов, в том числе посредством федерального права с сохранением гарантии автономии в рамках целостного союза^[6]. Не является исключением и Российская Федерация, где начала централизации и децентрализации также смещаются в сторону усиления централизации. Это проявляется в том числе и в широком использовании принципа деконцентрации полномочий, что обусловило рост территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Нормы, касающиеся собственно разграничения предметов ведения и полно­мочий^[7], заложены непосредственно в Конституции РФ, Федеративном и иных до­говорах о разграничении предметов ведения и полномочий, а также в федеральных законах, то есть в актах, относящихся к сфере конституционного законодательства. Дальнейшее свое развитие вопросы разграничения полномочий находят уже в актах отраслевого законодательства в виде закрепления полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в конкретных отраслях и сферах государственного управления. При этом конституционное законодательство устанавливает исходные, императивные положения в сфере разграничения полномочий, обязательные для актов, имеющих другую отраслевую принадлежность. Таким образом, все принципиальные коллизии в сфере разграничения полномочий решаются через призму именно конституционно-правовых установлений.

Следует отметить, что Конституция РФ фиксирует лишь общую схему юридической «конструкции» Российской Федерации, оставляя широкое поле для законодательного регулирования. В связи с этим основные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на сегодняшний день находятся за пределами регулирования собственно федеральной конституции.

Сам процесс разграничения предметов ведения и полномочий в России оказался достаточно трудным, не всегда последовательным, а в ряде случаев – и противоречивым. Нельзя не учитывать, что разграничение полномочий представляет собой перманентный, к тому же постоянно эволюционирующий процесс, идущий одновременно с динамикой развития внутригосударственных отношений, а не с единовременной акцией (появляются новые полномочия или перестают быть актуальными действующие, идет реструктуризация и затем перераспределение существующих полномочий и т.д.). Однако наряду с планомерным перераспределением полномочий, вызванным изменением «центра тяжести» при принятии управленческих решений в отдельных сферах социального и экономического развития, Россия за последние годы пережила и ряд трансформаций, связанных с изменением самих концептуальных подходов, касающихся механизма перераспределения полномочий.

Начало системного законодательного разграничения полномочий в Российской Федерации было положено принятием Федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 199-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Несмотря на прогрессивность данного шага, проблемными оставалось обеспечение верховенства федерального закона как источника разграничения полномочий между уровнями осуществления публичной власти и нескоординированность распределения полномочий с бюджетными возможностями уровней осуществления публичной власти. Хотя в СМИ высказывались опасения об эффективности преобразований [8], они действительно способствовали стабилизации федеративных отношений.

Принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[9] привело к установлению базовых основ современного разграничения полномочий. С этого времени именно закон стал играть основополагающую роль в развитии федеративных отношений, оттеснив на второй план договорной способ разграничения полномочий. Более четко были урегулированы процедуры разграничения полномочий, порядок их финансирования, механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов в процессе их реализации.

Первоначальная концепция указанного Федерального закона со временем претерпела ряд изменений, связанных с расширением подходов к определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем основные, базовые принципы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации сохранились. На основе данных принципов осуществлялось разграничение полномочий в отраслевых федеральных законах. За последние пять лет законодателем была проделана действительно масштабная работа, благодаря которой удалось сформировать достаточно разветвленную систему разграничения полномочий, позволяющую находить определенное соотношение между централизацией и де-централизацией ^[10].

В то же время, несмотря на масштабы произведенных изменений, пока нельзя констатировать, что разграничение полномочий в рамках установленных в законодательстве требований состоялось и что основные необходимые право­вые решения приняты.

Во-первых, несмотря на то что в целом уже в основном завершена задача приведения в соответствие с базовыми федеральными законами в области разграничения полномочий (Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере обществен­ных отношений, тем не менее еще сохраняются сферы, где такое разграничение еще не произведено либо произведено недостаточно, в связи с чем требуется дальнейшая работа по разграничению полномочий. В частности, все еще отсутствует четкое разграничение полномочий в миграционной сфере; не решены в полной мере вопросы разграничения полномочий в сфере экологического контроля и некоторых других сферах.

Во-вторых, в ряде сфер совместного ведения, хотя разграничение полномочий, казалось бы, состоялось, по-прежнему сохраняется дублирование полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти, что недопустимо исходя из целей федеративной реформы, либо разграничение осуществлено во многом формально, без четкой конкретизации полномочий, учета возможностей региональных органов власти, что также не может привести к успеху в деле разграничения полномочий^[11].

В-третьих, некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содер­жания федерального законодательства, в настоящий момент вообще не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти^[12]. В результате этого должный правовой режим защиты установленных прав будет либо отсутствовать, либо окажется неэффективным.

Проблемы с завершением трансформационного периода в разграничении предметов ведения и полномочий на основе вышеназванного Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ свидетельствуют:

— об отсутствии надлежащих нормативно установленных требований к феде­ральному законодательству, затрагивающему сферу разграничения полномочий;

— о недостатках в проведении мониторинга федерального законодательства по вопросам разграничения полномочий, прежде всего со стороны федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление соответствующей сферы общественных отношений;

— о ненадлежащей правовой экспертизе проектов федеральных законов по вопросам разграничения полномочий.

Представленные проблемы связаны как с недоработками в регламентации самого механизма разграничения полномочий, так и нарушениями отдельных используемых в рамках установленного механизма технологий разграничения. Кроме того, многие проблемы вызваны и ошибками в самом отнесении полномочий к тому или иному уровню осуществления власти (передача излишнего объема полномочий либо, напротив, чрезмерно ограниченного объема полномочий, не позволяющих эффективно обеспечивать реализацию возложенных на соответствующие органы функций, др.).

При определении полномочий в федеральном законодательстве в настоящее время не всегда выдерживается единый способ их закрепления. Подчас бывает достаточно сложно определить, какое это полномочие –собственное, переданное в порядке наделения, или полномочие, в осуществлении которого могут участвовать региональные или муниципальные органы власти. Как следствие в законодательстве субъектов Российской Федерации, касающемся определения полномочий, также не всегда имеется четкость в закреплении полномочий: полномочия нередко определяются суммарно, без их группировки на виды. Это, в свою очередь, приводит к институциональным проблемам уже на уровне правоприменения, когда важно, чтобы все полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ были четко идентифицированы, прежде всего в зависимости от по­рядка их финансирования, контроля над реализацией, а также ответственности за их выполнение; определена возможность передачи их осуществления органам местного самоуправления. Это обусловливает необходимость более четкого закре­пления в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» общих требований как к федеральным законам, устанавливающим разграничение полномочий, так и к законам субъектов Российской Федерации по закреплению соответствующих полномочий.

Законопроекты о внесении изменений в законодательство в связи с разграниче­нием полномочий принимаются обычно в очень сжатые сроки. В результате провести по данным законопроектам комплексную экспертизу на высоком уровне бывает достаточно сложно. Кроме того, предлагаемые законопроекты не всегда имеют высокое качество. После принятия таких законов идет очередной виток поправок (внесения изменений) уже в законы «о внесении изменений», что, в свою очередь, ведет к оче­редным проблемам в регулировании соответствующих отношений. Так, в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, изменения вносились уже около 50 раз!^[13] При этом ни разу не переиздавалась новая редакция текста этого Закона, что создает существенные проблемы в его применении.

Разграничение полномочий нередко осуществляется многоотраслевыми, крупномасштабными федеральными законами, с помощью которых изменения вносятся сразу в десятки (а порой и в сотни) федеральных законов. Безусловно, с одной стороны, это обеспечивает системный характер вносимых изменений, но с другой – этот способ чреват появлением многочисленных ошибок, особенно учитывая те сжатые сроки, в которые принимаются данные федеральные законы. Вряд ли такая ситуа­ция может рассматриваться в целом как достаточно позитивная, поскольку при­нятие таких многоотраслевых федеральных законов о разграничении полномочий, как правило, сразу серьезно осложняет работу органов государственной власти и органов местного самоуправления, создает ситуацию нестабильности в системе управления в целом, поэтому разграничение полномочий должно осуществляться постоянно, в ходе работы над проектом каждого отраслевого федерального закона.

В последние годы на федеральном уровне наметилась тенденция широкого использования в ряде сфер совместного ведения механизма передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий с одновременной передачей субвенций из федерального бюджета, а также с разрешением последующей передачи этих полномочий на муниципальный уровень. Нельзя не признать, что в целом это достаточно гибкий механизм перераспределения полномочий, который при сохранении жесткого контроля со стороны федерального центра позволяет увеличить оперативность принятия решений, сократить расходы на их обеспечение. В то же время данный способ ведет к усилению административной опеки со стороны федеральных органов над органами власти субъектов Российской Федерации. К тому же осуществление таких полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов Российской Федерации. Нельзя не учитывать также, что нормативы отчислений из федерального бюджета на осуществление передаваемых полномочий далеко не соразмерны тем расходам, которые затрачиваются на их реализацию, поэтому большинство передаваемых полномочий являются затратными для субъектов Российской Федерации, что экономически не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к их эффективному исполнению. Подчас такая передача, которая в отдельных случаях становится двойной (субъекты Российской Федерации передают переданные им федеральные полномочия органам местного самоуправления), является наглядной иллюстрацией того, что полномочия были закреплены без надлежащего учета принципа субсидиарности.

С другой стороны, практически оказался незадействованным такой механизм передачи друг другу федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий, как соглашения, возможность заключения которых предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 6 ст. 1). Во многом это обусловлено тем, что длительное время оставался без должной регламентации порядок заключения соответствующих соглашений ^[14]. В то же время этот вспомогательный способ регулирования полномочий мог бы оказать существенную помощь для перераспределения полномочий в современных условиях в целях более гибкого влияния на различные сферы социально-экономического развития в субъектах РФ^[15]. Это особенно актуально в условиях структурного обновления экономики и социальной сферы в период кризисной ситуации в экономике и необходимости реализации антикризисного пакета мер, когда требуется более оперативное перераспределение полномочий в связи с возникновением особых ситуаций в отдельных регионах. При этом согласительный механизм, используемый для передачи исполнительных полномочий, не нарушает принципов федеративного устройства государства. Из сказанного вытекает необходимость дополнительной проработки вопроса о закреплении в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» механизма, препятствующего внесению необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разгра­ничения полномочий. Одним из вариантов решения названной проблемы могло бы стать включение дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов, предметом регулирования которых являются непосредственно вопросы совершенствования разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые должны быть закреплены как в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Несмотря на то что указанные федеральные законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции РФ, необходимо учитывать, что разграничение полномочий – это центральный вопрос федеративных отношений, поэтому по данным проектам федеральных законов следует обязательно проводить парламентские слушания, обсуждения в субъектах РФ и согласование с ними, для чего необходимо предоставлять субъектам РФ дополнительное время для обсуждения и согласования, учитывая специфику этих законов, затрагивающих интересы многих отраслевых и функциональных органов управления на уровне субъектов РФ. Подобные федеральные законы также целесообразно рассматривать на заседаниях Совета Федерации, что требуется отразить в его Регламенте.

Развитию законодательства в сфере разграничения полномочий будет способствовать более активная методическая поддержка органов государственной власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов в части реализации на уровне субъектов Российской Федерации федеральных законов по вопросам разграничения и передачи полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Особенно это касается методического обеспечения реализации передаваемых полномочий федеральными органами исполнительной власти, проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, поэтому пакет про­грамм методического обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов РФ в связи с вновь передаваемыми им государственными полномочиями (по каждому из этих полномочий) должен готовиться параллельно с подготовкой проекта федерального закона о разграничении полномочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, по профилю деятельности которого осуществляется такая передача полномочий.

Следует подчеркнуть, что в 2012 г. среди ученых и практиков расширяется обсуждение преимуществ и недостатков существующих подходов к разграничению и передаче полномочий органов публичной власти, идет поиск их развития. В частности, итогом заседания Государственного Совета Российской Федерации от 17 июля 2012 г. стало решение о децентрализации властных полномочий, широкой передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти на исполнение органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предприняты практические шаги в рассматриваемой сфере отношений. Так, Правительством Российской Федерации летом 2012 г. приняты принципиальные решения о делегировании субъектам Российской Федерации начиная с 2013 г. целого ряда полномочий, реализация которых оказывает существенное влияние на их социально-экономическое развитие, на инвестиционный климат в регионах. В числе этих полномочий: экологический надзор, надзор за особо опасными объектами, надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, надзор за соблюдением трудового законодательства, лесное семеноводство и семенной контроль, надзор за перевозками пассажиров автомобильным транспортом, весовой контроль и ряд других полномочий, которые эффективнее будут исполняться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соответствующие законопроекты в настоящее время разрабатываются Правительством Российской Федерации. Начало было положено подготовкой проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предложено внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Действующая модель разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и передачи полномочий дополняется механизмом передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Кроме того, предлагается изменение порядка финансирования переданных для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий путем установления единых субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для названных целей.

При этом существующее разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, сохраняются. Данное условие представляется необходимым с точки зрения обеспечения полного соответствия Конституции при реализации предлагаемых изменений законодательства. При его выполнении обозначенный вектор развития законодательства о компетенции может способствовать децентрализации осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти при сохранении единства требований и критериев качества такого исполнения.

Передача федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, видимо, будет сопровождаться изменением условий передачи федеральных полномочий на региональный уровень. Речь идет, прежде всего, о расширении самостоятельности и одновременном усилении ответственности региональных и местных властей за выполнение переданных государственных полномочий. Отсюда отказ от практики предоставления индивидуальных субвенций для каждого делегируемого полномочия, за исключением тех субвенций на социальные цели, которые нормативно предопределены, как и отказ от согласования на федеральном уровне структуры и кандидатур руководителей региональных органов исполнительной власти, которые выполняют федеральные полномочия. За качество осуществления таких полномочий, за эффективность всей работы отвечает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое будет самостоятельно определять и структуру органов исполнительной власти, и кандидатуры их руководителей, исполняющих эти полномочия. Государственной Думе предстоит сыграть ключевую роль в законодательном обеспечении нового этапа реформы российского федерализма.

Законодательство в сфере территориального устройства Российской Федерации четко и последовательно осуществляется на протяжении последних лет на основе норм Конституции РФ 1993 г. Территория Российской Федерации в целом осталась той же, что и территория РСФСР, но правовое регулирование ее устройства осуществляется на иных принципах в контексте преобразований конституционного строя и институтов конституционного права. Государственный суверенитет Российской Федерации накладывает на органы государственной власти конституционную обязанность сохранять территорию государства, обеспечивать ее всестороннее развитие, в том числе правовыми средствами. Само развитие законодательства в сфере территориального устройства Российской Федерации возможно лишь в условиях обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности ее территории, которое провозглашено в Конституции РФ (преамбула, ч. 3 ст. 5).

В сфере регулирования территориального устройства интенсивно формируется разветвленная система нормативных правовых (в том числе законодательных) актов, уже сегодня есть основания говорить о сложившемся институте конституционного законодательства России, в первую очередь за счет принятия целого ряда федеральных конституционных законов[16], федеральных законов [17].

Основными сферами законодательного регулирования, требующими дальнейшего развития в рамках рассматриваемого института конституционного законодательства, являются: изменение субъектного состава Российской Федерации, конституционно-правового статуса субъекта РФ, границ субъектов РФ; систематизация и в определенной мере унификация административно-территориального устройства субъектов РФ; территориальное развитие России, включая макрорегиональный уровень.

Закрепленные в законодательстве способы изменения субъектного состава^[18] отвечают задачам территориального развития России. Анализ практики реализации законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации позволяет охарактеризовать его как достаточно полное и непротиворечивое. Тем не менее в литературе отмечается недостаточная концептуальная определенность в его осуществлении и применении^[19], предлагается уточнение «структуры Федерации» ^[20].

Представляется целесообразным предложить ряд направлений совершенствования законодательства в данной сфере. Во-первых, определенные проблемы создает длительность сроков переходных периодов образования новых субъектов РФ. В федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ целесообразно предусматривать более сбалансированные сроки принятия основных правовых актов нового субъекта РФ.

Во-вторых, представляется необходимой законодательная норма об участии органов государственной власти субъектов РФ в разработке проекта федерального конституционного закона, об учете их мнений и позиций. При ее разработке за основу можно взять положения ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Достаточно предусмотреть одно согласование проекта федерального конституционного закона (в отличие от двух согласований, предусмотренных указанным Законом до рассмотрения проекта в первом чтении). Это позволит обеспечить всестороннее участие органов государственной власти объединяющихся субъектов РФ над проектом федерального конституционного закона без существенного увеличения сроков его подготовки и принятия.

В-третьих, учитывая интенсивность процессов объединения субъектов РФ, целесообразным видится законодательное установление предельного количества объединяющихся субъектов РФ в целях обеспечения стабильности государственно-территориального устройства России. Тем более что в России формируется макрорегиональный уровень территориального устройства, призванный обеспечить территориальное развитие России при сохранении стабильности государственно- территориального устройства. При этом территориальные преобразования нуждаются в более четком законодательном регулировании, поскольку изменение границ Москвы и Московской области прошло как пилотный проект и вызвало немало вопросов[21].

В-четвертых, представляется необходимой система мониторинга правопри­менительной практики в рассматриваемой сфере, экономическая и общественно-политическая экспертиза ее результатов, прогноз социально-политических последствий.

К числу нерешенных вопросов правового регулирования территориального устройства Российской Федерации можно отнести проблему изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Системное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод: изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ представляет собой присвоение ему иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что нашло отражение в ряде исследований^[22] и подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ^[23].

В Конституции РФ прямо предусмотрено принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66). Учитывая, что ведущая роль конституционного законодательства во многом обеспечивается специфическим методом конституционного регулирования, основу которого составляет властно-императивное определение статуса и общего порядка деятельности субъектов конституционного права в соответствии с нормами Конституции РФ, принятие такого федерального конституционного закона оправданно. В законе было бы продуктивно сформулировать цели его принятия, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса, ограничения для субъектов РФ на изменение статуса по формально-юридическим и иным основаниям. Принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации в качестве базового позволило бы принимать специальные федеральные конституционные законы об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Российской Федерации.

Важным вопросом территориального устройства Российской Федерации, также недостаточно урегулированным законодательством, является изменение границ субъектов Российской Федерации. Совершенствование правовых основ государственно-территориального устройства Российской Федерации, необходимость урегулирования возникающих территориальных споров между субъектами Российской Федерации предопределяют потребность в принятии федерального закона об изменении границ субъектов РФ. Предметом регулирования данного федерального закона может стать порядок правового оформления территориального статуса субъекта Российской Федерации. Цель закона – не только уточнить порядок изменения границ между субъектами РФ, но и четко установить правовые основания делимитации (подробного описания прохождения границы на местности). В то же время такое урегулирование должно создать юридически обоснованные препятствия для придания режиму границ между субъектами РФ свойств, характерных для режима Государственной границы, а также уточнить вопросы ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов РФ^[24].

Представляется необходимым определить цели, задачи и принципы изменения границ субъектов РФ (границы не могут быть изменены в целях, противоречащих Конституции РФ), понятийный аппарат правового регулирования данной сферы отношений, формы, процедуры и компетенцию органов публичной власти, уни­фицировать круг участников инициативы по изменению границ субъектов РФ, включая граждан. Кроме того, следует закрепить основные требования к форме и процедуре установления границ субъектов РФ (в частности, нормативный правовой акт субъекта РФ, определяющий прохождение границы субъекта) как основу их изменения.

На уровне федерального закона (в частности, разрабатываемого федерального закона «О государственном стратегическом планировании» либо ином) целесообразно четкое установление принципов, приоритетов и задач регионального раз­вития в Российской Федерации, подходов к определению перспектив социально-экономического развития регионов России с учетом их природно-климатических, социально-экономических и иных особенностей. Для субъектов РФ такое регулирование будет иметь большое значение как в определении перспектив и страте­гических планов своего развития, так и в организации повседневной деятельности при решении тактических задач в процессе реализации предоставленных им полномочий. Требуется завершение правовой основы построения и функционирования системы стратегического планирования и прогнозирования в России.

Представляется необходимым закрепление порядка разработки и реализации стратегий развития базовых отраслевых комплексов экономики страны и комплексных программ социально-экономического развития субъектов РФ, учитывающего региональную структуру экономики и территориальный аспект планируемого развития той или иной отрасли. Это позволит создать единую (с точки зрения принципов, задач и механизмов) общегосударственную систему разработки документов стратегического планирования.

Территориальное развитие Российской Федерации предполагает, в частности, формирование специальных территориальных единиц. Законодательное установление правовых основ формирования благоприятных условий социально-экономического развития путем формирования специальных зон территориального развития, определение порядка установления специальных правовых режимов осуществления экономической деятельности на соответствующих территориях будет иметь благоприятные последствия для территориального развития Российской Федерации.

В составе территории практически любого государства выделены специальные территориальные единицы ^[25]. Аналогичная практика существовала и в нашей стране. Так, на местном уровне в соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) в городах по решению городского Совета допускалось деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы (ст. 77). Границы управленческих территорий для различных сфер городской жизни могли не совпадать. В региональном масштабе можно упомянуть опыт совнархозов.

«Макрорегиональный» уровень территориального устройства Российской Федерации может стать предметом федерального законодательного регулирования. В России насчитывается три вида «макрорегионов»: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, экономические макрорегионы.

Федеральные округа имеют стратегическое значение для территориального развития России, их формирование обеспечивает реализацию полномочий главы государства (прежде всего, формирование межрегионального уровня координации в контрольной, кадровой и информационной сферах) в территориальном аспекте. Развитие нормы п. «к» ст. 83 Конституции РФ в части урегулирования статуса и деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах может осуществляться указами главы государства, специальным федеральным законом, общим федеральным законом о полномочных представителях Президента РФ. Сегодня формирование федеральных округов и деятельность полномочных представителей Президента РФ регламентируются указами гла­вы государства, что способствует оперативности регулирования. Предпосылок для расширения законодательного регулирования данного вопроса в настоящее время нет.

В целях ускорения социально-экономического развития и усиления внутри-российской социально-экономической интеграции предусмотрено формирование территориальных единиц макрорегионального уровня – одиннадцати экономических районов в соответствии с Концепцией 2020. Это объективный общемировой процесс регионализации как процесса обособления регионов. В зарубежной литературе выделяются различные типы регионализации, в том числе связанные с социально-экономическим развитием регионов^[26]. Экономические макрорегионы могут стать территориальной основой социально-экономического развития России (прежде всего, в региональном компоненте). Если в федеральных округах функционируют территориальные органы федеральных органов государственной власти, подчиненных непосредственно Президенту РФ, то экономические макрорегионы могли бы стать территориальной основой размещения федеральных органов, реализующих компетенцию в социально-экономической сфере и подчиненных Правительству РФ.

Продуктивным видится законодательное закрепление статуса экономических макрорегионов, внесение изменений в Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» ^[27] в части согласования взаимодействия структур ассоциаций с органами государственной власти, которые будут сформированы в связи с созданием новых экономических макрорегионов. Основы статуса и организации специальных территориальных единиц, формируемых в целях территориального развития (включая экономические макрорегионы), целесообразно урегулировать в едином федеральном законе.

Территориальное устройство субъектов РФ регулируется не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов РФ. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно четко установил основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Проблемы остаются в вопросах формирования городских округов, а также осуществления местного самоуправления в административно-территориальных образованиях с особым статусом (в частности, ЗАТО, наукограды, бывшие автономные округа, образовавшие новые субъекты РФ). Нередки и территориальные споры между муниципальными образованиями. Тем не менее по сравнению с правовым регулированием установления и изменения границ субъектов РФ соответствующие вопросы в отношении муниципальных образований решены намного полнее, конкретнее и корректнее ^[28].

Недостатком современного правового регулирования административно-территориального устройства является отсутствие единства подходов региональных законодателей, системности правового регулирования данных отношений. Вопросы административно-территориального устройства традиционно проработаны в советской науке^[29], но реже становились предметом исследований в постсоветский период^[30]. В литературе отмечается, что сегодня основы административно-территориального устройства могли бы быть установлены соответствующим федеральным законом ^[31]. Соответствующий закон разрабаты­вался, но так и не был принят.

Общий анализ законодательства о территориальном устройстве и законо­проектной деятельности в данной сфере позволяет спрогнозировать динамичное и устойчивое развитие законодательства в рассматриваемой сфере, прежде всего в части территориального развития России, а также совершенствование правоприменительной практики, в частности в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации.

Законодательство в сфере национальных отношени й

Существенное влияние на устойчивое развитие Российской Федерации оказывают гармоничные национальные отношения. В юридической науке в последние годы исследованию разных аспектов гармонизации с использованием правовых средств сферы межнациональных отношений посвящены монографические работы целого ряда российских ученых^[32]. В правовой науке, равно как и в других социальных науках, сложилось устойчивое понимание того, что само сохранение федеративной природы России и ее целостности тесно связано с межэтническим миром и достойными условиями жизни и развития всех народов, составляющих многонациональный народ России. При этом справедливо обращается внимание на основные факторы развития законодательного регулирования в сфере национальных отношений:

— недопущение проявлений этнонационального экстремизма и предотвращение межнациональных конфликтов;

— сохранение национальной самобытности народов России наряду с форми­рованием единой гражданской нации;

— выполнение взятых международных обязательств по защите малочисленных этнических общностей и национальных меньшинств;

— усиление мер защиты в отношении стабильного функционирования основных элементов самобытности – национального языка и национальной культуры всех народов России.

Сегодня законодательное регулирование в таких областях национальных отношений, как реабилитация репрессированных народов, использование языков народов Российской Федерации, функционирование национально-культурной автономии, защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, представлено как федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов РФ, так и муниципальными правовыми актами. Период интенсивного развития законодательства в этой сфере пришелся на середину и начало 2000-х гг., однако созданные в этот период правовые инстру­менты по решению задачи стабилизации национальных отношений (национально- культурные автономии, предоставление статуса государственного языка республики некоторым национальным языкам и др.) успешно работают и сегодня.

Межэтническое взаимодействие охватывает практически всю сферу обществен­ных отношений. В силу этого гармоничное развитие межнациональных отношений обусловлено не только принимаемыми мерами в конституционно-правовой области, но и их совокупностью в иных правовых областях – уголовной, административной, финансовой: усиление уголовной ответственности за разжигание межнациональной розни, установление мер административной ответственности, бюджетная обеспе­ченность целевых программ и др. В то же время основу регулирования указанных отношений составляют преимущественно акты конституционного законодательства, несмотря на отмеченный междисциплинарный характер правового регулирования национальных отношений. При этом на развитие конституционного законодательства оказывают влияние и формирующиеся новые институты конституционного права в рассматриваемой сфере отношений (институт национальных языков, институт защиты прав национальных меньшинств). Объем конституционного законодательства в данной сфере постоянно растет, расширяется предмет регулирования уже действующих нормативных правовых актов.

На развитие правового регулирования в сфере национальных отношений значительное влияние оказывают положения ратифицированных международных правовых документов, непосредственно затрагивающих как индивидуальные права человека, так и коллективные права народов ^[33]. Имплементация и соблюдение международных стандартов в области прав меньшинств рассматриваются в зарубежной литературе как основа развития современного демократического государства ^[34]. Кроме того, формирование законодательства в сфере национальных отношений в определенной мере определяется также и необходимостью имплементации положений ожидающих ратификации международных договоров. Например, ратификация Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, уже подписанной Российской Федерацией, требует определения понятия «региональный язык», которое в российском законодательстве пока не разработано. При этом некоторое отождествление правового режима региональных языков, предложенного Хартией, с правовым режимом государственных языков республик (субъектов РФ) представляет собой лишь промежуточную меру, поскольку Хартия четко призывает государства-участники установить правовую защиту языков именно со статусом регионального, к которым можно отнести как языки, получившие статус государственных в республике (как определенном регионе), так и языки, имеющие в Российской Федерации статус «языка большинства населения данной местности». Сложность практического характера для Российской Федерации, в которой проживают порядка 160 народов, заключается в том, что государство должно будет определить в официальном документе каждый региональный язык или язык меньшинства либо официальный язык, который менее широко используется на всей или части его территории и к которомуприменяются соответствующие меры защиты, предусмотренные Хартией.

Одним из основных направлений развития конституционно-правового ре­гулирования в сфере национальных отношений является сохранение и развитие самобытности народов России. На поддержку национальных традиций и культур народов России справедливо обращено внимание в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2008 и 2009 гг. Во многом на решение названных задач по развитию гармоничных национальных отношений ориентирован Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»^[35], создавший правовые условия для реализации на основе национально-культурной автономии конституционного права на объединение. Движущей силой такого объединения являются соответствующие духовно-психологические начала, обусловленные не просто национальными особенностями, а принадлежностью к одному народу, культура которого интегрирована в общегражданскую культуру, но не совпадает с ней^[36]. Мониторинг, проводимый Министерством регионального развития РФ, свидетельствует о постоянном росте количества таких организаций, что подтверждает значимость данного Закона для реализации государственной национальной политики. В то же время нельзя не отметить, что законодательное регулирование в сфере функционирования национально-культурной автономии не всегда было достаточно взвешенным и продуманным. Так, например, в 2004 г. из числа источников финансирования деятельности национально-культурных автономий были необоснованно исключены средства федерального бюджета, а также местных бюджетов. Это лишило национально-культурные автономии существенной части поддержки в обеспечении проектов и программ, реализуемых данными организациями, а в ряде случаев привело к приостановлению их реализации. В 2009 году соответствующие положения были вновь возвращены в Закон.

Одним из направлений развития конституционного законодательства в сфере национальных отношений является поддержка коренных малочисленных народов России. Особое внимание в последние годы уделяется развитию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации как народов, нуждающихся в особой государственной поддержке в связи с наиболее сложными условиями их жизнеобеспечения. Поддержка этих народов осуществляется на основе утвержденной распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие правового механизма реализации положений Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» ^[37] ставит под сомнение возможность обеспечения прав, закрепленных в ряде других федеральных законов^[38], поскольку по-прежнему остаются необеспеченными такие декларированные права данных народов, как право на традиционное природопользование, право на ведение традиционного образа жизни.

Наряду с имеющимися законодательными механизмами широкое распространение, особенно в последние годы, получили программные методы осуществления государственной поддержки отдельных народов, находящихся в ситуации национального меньшинства ^[39], включая малочисленные этнические общности России. Использование таких программных методов осуществляется как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. При этом актуальной представляется задача по развитию (социальному, культурному и экономическому) отдельных регионов России с целью недопущения экстремистских и националистических проявлений, спровоцированных слабой инфраструктурой и экономической нестабильностью (например, Северный Кавказ, Калининградская область).

Представляется, что названные тенденции в основном будут предопределять развитие конституционного законодательства в сфере национальных отношений. Прогнозируется, что изменения будут носить в большей части (за исключением законодательства в сфере территориального природопользования коренных малочисленных народов) характер отдельных «адресных», «точечных» поправок в федеральное и региональное законодательство. Законодатель главным образом сосредоточится на регулировании вопросов сохранения и поддержания основных элементов этнической самобытности: культуры и языка для социально уязвимых групп этносов – традиционного образа жизни, что предопределено задачей построения социально и экономически комфортных и безопасных условий жизни и удовлетворения культурных и духовных запросов представителей всех народов России.