Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

2.3 Законодательство в социально-экономической сфере

В силу специфики исторического этапа, отличающегося многочисленностью и масштабностью одновременно проводимых реформ, законодательство в социально-экономической сфере практически непрерывно подвергается дополнениям и корректированию, вводятся новые законодательные механизмы. В этих условиях особое значение приобретает целостность стратегии законотворчества в соответствии с потребностями решения долгосрочных задач в экономической, социальной, технологической и других сферах. Развитие законодательства только в свете правильно избранных устойчивых целей и целевых установок способствует наиболее полноценному раскрытию его регулятивного потенциала.

Современный период развития российского законодательства связан с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Пройденный путь можно разделить на три основных этапа:

1). 1993 – 1999 гг. – основного массива законодательства;

2). 2000 - 2010 гг. – повышение не только количества, но и качества законов;

3). Начиная с 2011 года – модернизация российского законодательства, связанная с всесторонним научным прогнозом результатов законотворческой деятельности.

С 1993 года именно на основе Конституции РФ Государственной Думой принят основной массив действующего законодательства. Отдельные законодательные акты, принятые до 12 декабря 1993 г., но продолжающие реально действовать, подвергнуты существенной корректировке. И все же в 1990-е гг. законодательство в социально-экономической сфере развивалось на базе законодательства РСФСР и СССР, в которые вносились масштабные изменения, связанные с коренными преобразованиями в жизни общества и государства, прежде всего, с переходом к рыночной многоукладной экономике, развитием экономических и социальных свобод, повышением роли граждан в решении своих социальных вопросов. Весь этап 1993–1999 гг. наблюдалась некоторая разновекторность в формировании отечественного законодательства. Она была вызвана в том числе весьма динамичными темпами политических и экономических преобразований, когда законодатель, стремясь поспеть за происходящими в общественной жизни изменениями, далеко не всегда обеспечивал его единство, необходимое для системного наращива­ния законодательства в призме общегосударственных целей.

К третьему тысячелетию Государственная Дума во многом обеспечила принятие основного законодательного массива, необходимого для регулирования социально-экономических отношений. Но качество законодательства не всегда было высоко. Дальнейшее его совершенствование связано с внесением изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты. Вместе с тем стабилизации законодательного регулирования в полной мере не произошло, поскольку внесение изменений также отличалось недостаточной последовательностью и системностью.

В начале второго десятилетия дальнейшее внесение многочисленных и не всегда системных изменений в законодательство показало свое ограниченное действие на общественные отношения. Хотя законодательное регулирование стало более системным, планомерным и последовательным, необходимость продолжения работы по его совершенствованию очевидна. Очередной шаг качественного развития законодательного регулирования – всесторонняя концептуальная обоснованность основных направлений развития законодательства и прогнозирование его эффективности. Принятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и ряда сопутствующих программных документов, развитие инструментария правового мониторинга и оценки регулирующего воздействия, масштабный рост вовлеченности научно-экспертного сообщества в законопроектную деятельность и определение перспектив развития законодательства свидетельствуют о начале этапа модернизации российского законодательства.

Разумеется, в каждой отрасли законодательства, связанной с регулированием социально-экономической сферы, названные этапы имеют свою специфику. Вместе с тем в целом развитие всех отраслей укладывается в обозначенную периодизацию, что будет проиллюстрировано ниже.

С учетом изложенного рассмотрим тенденции развития российского законодательства в социально-экономической сфере. О конституционном праве было сказано выше в части развития законодательства о компетенции и российского федерализма, что безусловно оказывает влияние на приоритеты социально-экономического развития.

Гражданское законодательство

Действующее гражданское законодательство, отражающее переход отечественной экономики к рынку, стало создаваться после провозглашения в июне 1990 г. суверенитета России. В начале 1990-х гг. были приняты основанные на идеях рыночной экономики принципиально новые для нашего государства законы о собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, защите прав потребителей, конкуренции, банкротстве, а также интеллектуальной собственности. Некоторые из этих законов были достаточно хорошо подготовлены, отвечали требованиям рынка и с рядом существенных изменений продолжают действовать и в настоящее время.

После принятия в 1993 г. Конституции РФ был разработан и поэтапно введен в действие основополагающий закон гражданского права – новый Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ), заменивший ГК РСФСР 1964 г., который, основываясь на началах плановой экономики, перестал соответствовать конституционным положениям о частной собственности, предпринимательской деятельности и имущественных правах граждан.

Новый ГК РФ готовился в течение ряда лет и является крупным кодификационным актом в четырех частях, насчитывающим более 1500 статей (часть первая – 1995 г., часть вторая – 1996 г., часть третья – 1999 г., часть четвертая – 2006 г.). Их принятие может рассматриваться как этапы развития гражданского законодательства. ГК РФ, разработанный с учетом как отечественного, так и зарубежного и международного опыта, создал основу правовой регламентации складывающихся в России отношений рыночной экономики. В рамках ГК РФ получили урегулирование все традиционные институты гражданского права, причем особое внимание было уде­лено корпоративному и обязательственному праву.

При подготовке и обсуждении в Государственной Думе в 1994–1995 гг. проекта части первой нового ГК РФ вносились предложения принять вместо ГК РФ или наряду с ним также Хозяйственный кодекс, регулирующий предпринимательскую деятельность. Такие предложения выдвигались и на предшествующих стадиях кодификации российского законодательства, причем со ссылками на имевшиеся тогда особенности плановых имущественных отношений в народном хозяйстве. Однако эти предложения неизменно отклонялись государственными органами и не поддерживались научными кругами, поскольку они были слабо мотивированы, вели к полной ломке сложившейся системы законодательства и правового эффекта не предвещали.

В условиях перехода к рыночным отношениям, охватывающим все сферы экономики, в создании дополнительного Хозяйственного кодекса нет необходимости. Правовые основы и специфика предпринимательской деятельности достаточно полно отражены и урегулированы в новом ГК РФ и развиваются в дополняющих его законах, которые периодически обновляются с учетом накопленного практического опыта.

В ГК РФ названо около 30 федеральных законов, которые должны дополнять его нормы. Принципиальные положения ГК РФ стали базой для принятия в последующие годы таких федеральных законов и обновления ранее принятых законов с учетом опыта их применения. Основное внимание было уделено приватизации (законы 1997 и 2001 г.), корпоративному праву (законы об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, некоммерческих организациях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях), институту банкротства (законы 1998 и 2002 г.), а также рынку ценных бумаг (Закон о рынке ценных бумаг 1996 г., дополненный в последующие годы). Были приняты также новые транспортные уставы и кодексы для всех отраслей отечественного транспорта.

Однако процесс создания новой системы гражданского законодательства сопровождался частым пересмотром только что введенных федеральных законов и принятием законов, которые были недостаточно подготовлены и проработаны. Примером является Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», который был затем в 2002 г. существенно обновлен. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» дополнялся и уточнялся более 29 раз, а Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ № «О рынке ценных бумаг» – 20 раз. Важный для управления рыночной экономикой Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 115-ФЗ «О финансово-промышленных группах» был в 2007 г. вообще отменен. В механизме гражданско-правового регулирования сохраняются пробелы и имеются несогласованности.

Сложился обширный массив нормативных актов, изданных министерствами и федеральными ведомствами, прежде всего в области отношений финансового характера (ценные бумаги, расчеты) и в некоторых других практически важных сферах. Так, операции нефтепроводного транспорта регламентируются не законами, а Положением о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов, утвержденным в 1995 г. Министерством топлива и энергетики РФ, и дополнитель­ными инструкциями этого же министерства. Обсуждение проекта закона о трубопроводном транспорте, принятого в первом чтении Государственной Думой, было в дальнейшем прекращено.

Таким образом, становление нового и стабильного гражданского законодательства Российской Федерации, отвечающего принципам Конституции РФ и требованиям современного рынка, не может считаться завершенным. На основе положений нового ГК РФ, который подтвердил свою целесообразность и устойчивость, необходимы дальнейшие законодательные работы, направленные на повышение эффективности норм гражданского права. Такие работы в настоящее время ведутся в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» ^[1].

Исследовательским центром частного права при Президенте РФ с привлечением специалистов других юридических учреждений подготовлена Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. Основные ее разделы были опубликованы в начале 2009 г. в юридических журналах ^[2], а затем после широкого обсуждения эта Концепция 7 октября 2009 г. одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Концепция дает оценку всех институтов гражданского права, кроме статуса физических лиц (граждан), наследственного права и особенной части обязательственного права (отдельные виды договоров и деликты). В дальнейшем ссылки будут даваться на текст данной Концепции.

Основным предметом гражданского права являются имущественные отношения рынка, которые сопутствуют всем сторонам жизни современного общества, необычайно разнообразны и в условиях технического и научного прогресса постоянно обогащаются и усложняются, поэтому гражданское законодательство, и это имеет место во всех развитых странах, характеризуется обширностью, а в некоторых своих сферах (корпоративное право, ценные бумаги, жилищное право) оно является достаточно сложным. Таковы правовые реалии последнего столетия, на которые можно воздействовать, объединяя и упрощая содержание законодательных актов, однако их полное преодоление едва ли возможно, ибо обусловлено объективными факторами состояния и развития общественных отношений современного индустриального общества, основанного на рыночной экономике.

С учетом обширности гражданского законодательства и его дифференциации на ряд крупных подотраслей, имеющих значительные особенности, наряду с настоящей концепцией подготовлены отдельные концепции развития корпоративного и жилищного права, в которых правовое регулирование в этих областях оценивается более полно и формулируются соответствующие выводы и рекомендации.

В основе действующего в России гражданского законодательства и всех его ин­ститутов лежат принципы рыночной экономики, закрепленные в Конституции РФ, которые повторены и развиты в ГК РФ. Это, прежде всего, равенство различных форм собственности, свобода предпринимательской деятельности, свобода договора, запрет недобросовестной конкуренции и монополизации рынка. При разработке нового ГК РФ и основных дополняющих его федеральных законов, помимо традиций и опыта отечественного права, широко использовался законодательный опыт крупнейших стран Запада, а также положения международных договоров, в которых Россия участвует. Проекты ГК РФ и многих российских законов прошли экспертизу в странах Запада и получили в целом положительную оценку зарубежных научных экспертов.

Проходило обсуждение проектов ГК РФ и важнейших законопроектов также в рамках соответствующих органов СНГ, которыми был подготовлен модельный Гражданский кодекс, положенный в основу таких кодексов, принятых в дальнейшем в государствах СНГ. Этот механизм способствовал унификации гражданского законодательства стран СНГ, что существенно облегчает их торгово-экономические связи.

В ходе подготовки нового ГК РФ ставилась задача расширить его содержание с тем, чтобы повысить роль закона в регулировании рыночных отношений и огра­ничить тем самым последующее законодательство, что облегчает изучение и применение правовых норм. Однако такое целесообразное решение было достигнуто лишь в отношении интеллектуальных прав (с принятием части четвертой ГК РФ) и некоторых других гражданско-правовых институтов (наследование, деликты, отдельные, в основном бытовые, договоры).

Тем не менее и по названным вопросам помимо норм ГК РФ издаются дополняющие их законодательные акты, что усложняет систему законодательства и правоприменение. В результате большинство институтов гражданского права регламентируется посредством системы нормативных актов разного правового уровня. В составе гражданского права действуют нормативные акты трех правовых уровней:

первый – основные начала и подходы гражданского права, закрепленные в ГК РФ. Особо важное значение они имеют для корпоративного права, права собствен­ности и договорного права. Эти нормы ГК РФ должны быть по возможности ста­бильными, ибо они отражают и закрепляют правовые основы рынка и являются базой для последующего законодательства;

второй – дополняющие и развивающие положения ГК РФ федеральные законы, которых в ГК РФ названо около 30, большинство из них уже издано. Этот перечень дополняется рядом других федеральных законов, например о лизинге, связи, туризме, играх, которые в ГК РФ не названы. Число таких законов все время возрастает. К этому уровню правового регулирования относятся также указы Президента РФ и постановления Правительства Российской Федерации;

третий – нормативные правовые акты министерств и ведомств, которые в не­которых областях гражданского права являются важным источником правового регулирования. Это, прежде всего, акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ныне – Федеральной службы по финансовым рынкам), Центрального банка РФ о расчетах, правила перевозок грузов и пассажиров, изданные транспортными министерствами.

Особо сложным для практического применения является массив законодательства о ценных бумагах и их обороте. В этой области было принято несколько крупных федеральных законов, последний из которых – Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах». Этот Закон не скоординирован ни по своему содержанию, ни по терминологии с ранее принятыми федеральными за­конами от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», широко использует непривычную для отечественного гражданского права терминологию и сложен для практического применения.

Обширность сферы гражданского права и стремление министерств и ведомств, а также отдельных представленных в органах государственной власти социальных групп иметь «собственные» и удобные для них законы приводят к тому, что число законодательных актов в области гражданского права в России заметно возрастает. Это ведет к усложнению и излишней дифференциации законодательства и одновременно усложняет изучение и применение правовых норм как гражданами и юридическими лицами, так и судебными органами.

Так, наряду с общим Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» были изданы отдельные федеральные законы: от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротстве) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» (с 1 июля 2009 г. утратил силу) и от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», нормы которых в виде соответствующих разделов могли быть включены в основной Закон о банкротстве.

Отношения транспортной экспедиции, основы которых определены в гл. 41 ГК РФ (ст. 801–806), получили дополнительную регламентацию в Федеральном законе от 30 июня 2003 г. № 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности», где, кроме того, постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2006 г. № 554 были утверждены Правила о такой деятельности. Причем существенных изменений в регламентацию транспортно-экспедиторской деятельности они не внесли. Такое «трехъярусное» правовое регулирование является очевидным недочетом в подготовке новых законодательных актов.

Анализ гражданского законодательства Российской Федерации и накопленный опыт его практического применения позволяют считать, что существующая система этого законодательства, основанная на ГК РФ и названных в нем федеральных законах, отражает особенности и задачи гражданского права, является целесообразной и способна успешно обслуживать потребности складывающихся в России рыночных отношений. Эта система с рядом дополнений и упрощений может быть сохранена на достаточно длительную перспективу, что облегчит проведение текущих законопроектных работ и деятельность судебных органов по применению норм права.

Гражданские кодексы как основной закон гражданского права имеются в настоящее время в большинстве ведущих государств Западной Европы, оказывают заметное влияние на законодательство стран Азии и Южной Америки. Целесообразность таких кодексов как важнейшего кодификационного акта государств с рыночной экономикой под сомнение не ставится. В ряде государств Запада гражданские кодексы с последующими их обновлениями действуют в течение столетий, что существенно повышает их авторитет и облегчает изучение и применение норм права как предпринимателями и гражданами, так и судами.

Разработка наряду с ГК РФ также Хозяйственного (Торгового) кодекса, что по-прежнему рекомендуется отдельными юристами и экономистами, способна лишь сломать и усложнить существующую в России систему законодательства и будет связана с очень крупными затратами. Принятие в 2003 г. Украиной двух кодексов – Гражданского и Хозяйственного – на много лет затянуло проведение кодификационных работ и уже вызвало в печати серьезные критические оценки такого построения законодательства ввиду сложности правового регулирования и трудностей при разграничении отношений, подпадающих под действие двух названных кодексов.

Оценивая задачи и перспективы развития гражданского законодательства и его основополагающего закона – ГК РФ, Д.А. Медведевым был сделан следующий вывод: «Условием совершенствования ГК является обеспечение стабильности гражданско-правового регулирования. Изменения Кодекса не должны затрагивать его систему и структуру, влечь кардинальные изменения его понятийного аппарата»^[3]. Многолетний правовой опыт нашего государства, как и многих стран Запада, свидетельствует о том, что такая стабильность гражданского законодательства является одним из важнейших усло­вий его эффективности.

Дальнейшее совершенствование отечественного гражданского законодательства предполагает подготовку и проведение законопроектных работ в двух основных направлениях: во-первых, некоторое расширение, изменение и дополнение норм ГК РФ; во-вторых, принятие ряда новых законов гражданского права и обновление уже имеющихся с учетом накопленного опыта. Кроме того, необходимо повышать уровень правоприменительной деятельности судов всех уровней, поскольку от нее в первую очередь зависят авторитет и эффективность норм действующего права.

Структура ГК РФ, построенная по так называемой пандектной системе, вклю­чающей общие положения, а затем разделы об основных подотраслях и институтах гражданского права, позволяет избегать нормативных повторений, является для отечественного права традиционной и привычной. Для ее изменений нет ни теоретических, ни практических оснований, однако некоторые вопросы в этой области возникают.

В результате поэтапной разработки и принятия отдельных частей ГК РФ в его общей структуре имеется очевидный просчет. В изложение материально-правовых норм гражданского права (части первой — второй и части четвертой) вклинивается в составе части третьей раздел VI «Международное частное право», содержащий иные – коллизионные – нормы, которые согласно доктрине и юридическим учебникам являются ввиду их особенностей предметом особой правовой отрасли – международного частного права. Этот правовой диссонанс законодательной практики и научной доктрины нарушает логическую и юридическую стройность и четкость системы ГК РФ как основополагающего федерального закона.

Улучшать в настоящее время общую структуру ГК РФ нет оснований. Это проблема будущих кардинальных кодификаций, в ходе которых не следует исключать решения о выделении раздела ГК РФ о международном частном праве, имеющего значительные особенности, в самостоятельный и более полный федеральный закон, поскольку в ныне действующей редакции раздел ГК РФ о международном частном праве содержит очевидные пробелы (нет коллизионных привязок для интеллектуальных прав, трудовых прав) и ряд редакционных погрешностей.

Кроме того, возникают некоторые более частные вопросы, связанные с улучшением внутренней структуры ГК РФ. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации предлагает в качестве принципиального и системного изменения ГК РФ внести в определение предмета гражданского права (ст. 2 ГК РФ) корпоративные отношения, поскольку они важны, получили заметное развитие в рамках текущего законодательства и обладают значительными особенностями.

При таком законодательном решении, которое отражает реалии современного имущественного оборота, было бы оправданным иметь в части первой ГК РФ вместо гл. 4 «Юридические лица» более широкий по своему содержанию подраздел «Корпоративное право», определяющий основы правового статуса коммерческих и некоммерческих юридических лиц всех видов, что соответствовало бы важному значению этой подотрасли современного гражданского права и унификации правовых норм в данной сфере.

Не вполне удачно определено в ГК РФ место правовой регламентации убытков. Краткие основополагающие правила на этот счет даны в общих положениях (ст. 15), а более полная регламентация – в составе общей части обязательственного права (ст. 393, 394, 395, 400). Между тем требование убытков обслуживает все подотрасли гражданского права, в том числе вещные и интеллектуальные права, и его место в структуре общих положений ГК РФ.

Концепция совершенствования гражданского законодательства Исследовательского центра частного права предлагает включать дополнительные нормы об убытках по-прежнему в раздел общей части обязательственного права, что не соответствует значению и сфере действия этого института об убытках, учитывая их общее предназначение. Было бы правильно иметь в ГК РФ небольшой раздел об убытках в со­ставе общих положений кодекса.

В такой раздел следует включить также норму п. 3 ст. 1064 ГК РФ о порядке возмещения убытков (вреда), причиненных правомерными действиями. Такое возмещение трактуется этой нормой как возложение ответственности, что не соответствует правовой природе данного института. Кроме того, в ст. 1064 ГК РФ говорится о возмещении вреда в случаях, предусмотренных законом, хотя на практике такое возмещение чаще предусматривается постановлениями Правительства РФ и такую практику полезно законодательно подтвердить, расширив редакцию этой статьи.

В отношении правового статуса юридических лиц в научных публикациях последних лет выдвигаются предложения «исчерпывающим образом урегулировать в ГК РФ все вопросы корпоративного права, предусмотрев в нем большой раздел, а возможно – специальную часть о юридических лицах» ^[4]. В рамках ГК РФ рекомендуется объединить все многочисленные законы как о коммерческих, так и о некоммерческих юридических лицах^[5].

Реализация такой законодательной реформы едва ли целесообразна по многим соображениям. Это потребовало бы многолетней и дорогостоящей законопроектной работы, связанной с перемещением и согласованием правовых норм из одного акта в другой, и приведет к превращению основополагающего закона гражданского права – ГК РФ – в многостраничный сборник законодательства о юридических лицах. Кроме того, охватить в рамках ГК РФ все многообразие корпоративного пра­ва вряд ли возможно, поскольку статус некоторых юридических лиц, прежде всего общественных организаций (партийных, профсоюзных, религиозных), имеет значительные особенности, что требует принятия специальных законодательных актов.

Помимо совершенствования системы и предметного содержания норм ГК РФ необходимо улучшать редакцию его норм, словесная и правовая терминология которых должна быть единой и понятной и не создавать правоприменительных трудностей. При общей четкости языка норм ГК РФ в них имеются правовые погрешности, не всегда проводится юридическая унификация.

В рассматриваемой области необходимо в ближайшие годы завершить принятие новых за­конодательных актов, которые придут на смену действующим еще актам РСФСР времен плановой экономики (такие законы и акты Правительства СССР и РСФСР еще имеются), а также подготовить законы, издание которых прямо предусмотрено в ГК РФ.

В числе таких актов ГК РФ называет Закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), важный для развития внешнеэкономических связей, Закон о подрядах для государственных нужд (ст. 768), Закон о прямых смешанных (комбинированных) перевозках (ст. 788), Закон об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070). На необходимость обновления законов по этому последнему вопросу обращал внимание Конституционный Суд РФ^[6].

Назрела необходимость издания федерального закона об управлении государственной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ). Закон должен исчерпывающим образом урегулировать управление федеральной собственностью, включая управление находящимися в федеральной собственности ценными бумагами, безотносительно к доле акций, находящихся в федеральной собственности, и компетенцию соответствующих органов государственного управления. Такой закон должен содержать правила о разграничении федеральной собственности, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований, правила о порядке отнесения государственного имущества к каждому из перечисленных видов (п. 5 ст. 214 ГК РФ), а также общие начала (правила) управления собственностью субъектов РФ и муниципальных образований и специальные правила о передаче права собственности одним из указанных субъектов права другим. Это позволит устранить пробелы в правовом регулировании и существенно уменьшить число действующих в данной области законодательных актов.

Желательно принятие специальных законов о национализации и реквизиции имущества. Нормы о реквизиции, содержащиеся в ГК РФ и Земельном кодексе РФ, недостаточно согласованы и не предусматривают компенсацию имущественных потерь граждан, что должно производиться. По этому вопросу остается формально не отмененным Закон о реквизиции РСФСР от 1927 г.

Поставлена задача создать в стране Международный финансовый центр, что предполагает существенные обновления и дополнения норм финансового и гражданского права: формирование современной законодательной базы о биржах, клиринговой деятельности и центральном депозитарии ^[7]. Актуальность и необходимость таких мер подтверждается финансовым кризисом конца 2008 г., влияющим на национальные финансовые рынки.

Совершенствование национального правового механизма в этой области, как свидетельствуют практический опыт и имеющиеся экспертные оценки, предполагает прежде всего усиление международно-правового и государственного влияния на систему финансовых потоков и расчетов, активизацию антимонопольных мер и государственного контроля. При таком подходе намечаемые законодательные новеллы должны прежде всего находиться в сфере финансового, а не гражданского права.

Однако неизбежно будут затронуты и потребуют обновления некоторые сферы гражданско-правового регулирования: статус бирж, обращение ценных бумаг, повышение роли страхования и имущественной ответственности участников финансовых операций. Реформирование в этой области желательно осуществлять по возможности в рамках уже имеющихся законов, что упростит законопроектную работу и последующее правоприменение.

Существенного обновления потребует законодательство о ценных бумагах и биржах. Имеющийся в Законе о рынке ценных бумаг раздел V «Регулирование рынка ценных бумаг» должен быть пересмотрен, а содержание других разделов существенно расширено взамен многочисленных правил и инструкций, изданных упраздненной ФКЦБ и действующей Федеральной службой по финансовым рынкам.

Кроме того, на перспективу можно прогнозировать более широкое использова­ние в сфере многих институтов гражданского права новых средств компьютерной техники (информационно-коммуникационной технологии), в особенности при осуществлении прав на ценные бумаги, заключении и исполнении некоторых массовых договоров (поставки, перевозки), а также проведении расчетов. Постепенное внедрение такой современной технологии неизбежно и потребует принятия специального закона о бездокументарных операциях и внесения дополнений в ГК РФ и другие действующие нормативные акты.

Жилищное законодательство

Немаловажным фактором обеспечения социально-экономического развития видится жилищное законодательство, тесно связанное с гражданским законодательством. Жилищный кодекс РФ мог оказаться одним из первых принятых законов этого периода, его проект был уже опубликован в печати в октябре 1994 г. ^[8], но принят лишь через 10 лет, в 2004 г. Его вступление в силу в 2005 г. поделило начало постсоветского развития жилищного законодательства на два этапа, на «до» и «после». В основу первого этапа (1991–2005 гг.) был положен переходный закон – Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» ^[9], адаптировавший институты советского жилищного законодательства к принципиально новым политическим и социально-экономическим условиям до принятия нового системообразующего ЖК РФ ^[10].

К сожалению, его подготовка заняла длительное время (2004 г.), и в числе первооче­редных мер адаптации советского жилищного законодательства к рыночным условиям появилась необходимость заимствования из зарубежных правовых систем соответствующих институтов. Первым из них явилась приватизация государственного жилья (1991 г.), аренда жилого помещения гражданами, не обладающая прежними гуманитарными свойствами найма (1991 г.) ^[11], затем кондоминиум (1993 г.), товарищество собственников жилья (1996 г.), ипотека (1998 г.), которая увеличила основания выселения.

Если в 1937 г. советское жилищное законодательство отказалось от предусмотренного первым поколением советского Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. имущественного найма (аренды) жилого помещения гражданами и обоснованно перешло на условия гуманитарного договора найма жилого помещения, в 1991 г. был сделан шаг назад, когда допустили сосуществование двух разновидностей договорных отношений с физическими лицами. Наименование прежнего договора найма жилого помещения в публичных жилищных фондах социального использования было изменено переходным Законом «Об основах федеральной жилищной политики» на договор социального найма жилого помещения.

Более того, аренда жилого помещения гражданами нашла свое отражение и в ст. 58 Конституции РФ (в ред. от 9 декабря 1992 г.), предшествующей ст. 40 Конституции РФ 1993 г.

Однако механическое заимствование регулирования жилищных отношений с участием граждан правовыми средствами имущественного найма (аренда), характерное для иностранного гражданского законодательства, не прижилось на российской почве.

Если социальный наем был жестко урегулирован (ЖК РСФСР), почти не оставляя место усмотрению сторон, аренда жилого помещения перестала быть объектом управления со стороны законодателя: на усмотрение сторон по договору передавалось определение условий, порядка, сроков действия жилищных отношений. Институциональная проработка регулирования отношений в аренде отсутствовала. При введении Конституции РФ 1993 г. такая форма, как аренда жилья, предусмотренная в ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ, не была уже повторена в ее ст. 40 о праве граждан на жилище, поскольку без соответствующей проработки в законе аренда жилья не содержала требуемых гарантий в осуществлении конституционного права на жилище и вела к негативным последствиям, в частности к кабальным сделкам. Аренда в ГК РСФСР, которую следовало в этом случае применять, не была рассчитана на цели постоянного проживания множества граждан на стороне арендатора (члены его семьи и лица, прекратившие с ним семейные отношения). Отношения специально регулировались в рамках другой отрасли законодательства, другим законодательным актом и только применительно к найму жилого помещения – ЖК РСФСР.

Будучи не связанной ограничениями советского регулирования (свободная цена арендной платы, отсутствие нормативов и т. п.), аренда жилья как места постоянного жительства граждан в качестве нового института выражала рыночные отношения, с одной стороны, но не содержала необходимых в этом случае социальных гарантий, требуемых конституционным правом на жилище, с другой.

В тексте Конституции РФ аренда жилья гражданами продержалась всего один год (ст. 58 в ред. 9 декабря 1992 г.), уступив место ст. 40 Конституции РФ 1993 г., содержащей другую формулу основного права на жилище. Вслед за конституционными переменами и ГК РФ (часть вторая, вступившая в силу с 1 марта 1996 г.) отказался от аренды жилья гражданами как одного из условий их постоянного проживания и ввел (гл. 35) специальное регулирование коммерческих отношений использования жилища, при этом с глубокой институциональной его разработкой. Таким образом, восстановленные правовые гарантии постоянного пользования в соответствии с Конституцией РФ объективно возникли не у гражданина-арендатора, а у гражданина-нанимателя, не по договору аренды, а по договору найма жилого помещения.

Целевая направленность гл. 35 ГК РФ – институционально вытеснить аренду жилья и занять ее место для параллельного действия одновременно с действием социального найма, отвечающего принципам новой Конституции РФ.

Действующий Жилищный кодекс РФ, возглавляющий современную отрасль жилищного законодательства в структуре российского законодательства, в сравнении с его предшественником – ЖК РСФСР 1983 г. – в меньшей мере отвечает вызовам времени в удовлетворении жилищных потребностей граждан. Кроме того, до сих пор федеральный законодатель не принял закон во исполнение ч. 3 ст. 49 ЖК РФ относительно всех категорий граждан, для которых следует признать те (названные в ЖК РФ) или иные основания их нуждаемости в жилых помещениях в целях их предоставления по договорам социального найма в федеральном жилищном фонде. Его отсутствие направляет практику распределения жилых помещений федерального жилищного фонда по усмотрению федеральных структур, что грубо нарушает установленный порядок использования федерального жилищного фонда.

Отдельные изменения, вносимые в ЖК РФ, даже снижают и этот уровень – утвержденные Правительством РФ нормативные акты, предусмотренные Планом подготовки проектов, необходимых для реализации ЖК РФ, будут заменены соответствующими ведомственными нормативными актами. Это отбрасывает нас в 1970-е гг., во времена господства ведомственных актов.

То, что было объектом критики, остается в неизменном состоянии, оказывая негативное воздействие. Остались прежними условия предоставления гражданам другого благоустроенного жилого помещения по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 86–88 ЖК РФ (ст. 89) – общая площадь предоставляемого жилого помещения должна быть равнозначна ранее занимаемому жилому помещению. Таким образом, никакого улучшения жилищных условий против существующих не допускается, даже если переселяемый является очередником на получение жилого помещения. Это явное ухудшение условий обеспечения жильем против ЖК РСФСР 1983 г. (ст. 96). Конституция РФ запрещает издавать «законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно в силу федерального закона «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55 Конституции РФ).

Федеральный законодатель по своей инициативе должен устранить отмеченную неконституционность нормы ЖК РФ, на которую следовало обратить внимание еще при его принятии.

Пункт 4 ст. 292 ГК РФ был изменен Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ таким образом, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного помещения, только тогда подпадает под контроль органа опеки и попечительства, когда они остались без родительского попечения, о чем известно органу опеки и попечительства. Однако Семейный кодекс РФ учитывает наличие противоречий между родителями и детьми (ст. 64), хотя «обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей» (ст. 65). Именно новая редакция закона стала юридической основой выселения в судебном порядке несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения, принявшего решение о его отчуждении, без предоставления другого жилого помещения, что грубо нарушает ст. 40 Конституции РФ, запрещающей произвольное лишение кого-либо жилища.

Изначально можно было предвидеть ограниченность вносимых в 2004 г. изменений п. 4 ст. 292 ГК РФ. Потребовался многолетний срок судебной практики, чтобы убедить не федерального законодателя, а вершину судебной системы в том, что изменения дефектны. Конституционный Суд РФ признал п. 4 ст. 292 ГК РФ неконституционным (постановление от 8 июня 2010 г. № 13-П) в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование (по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой) не обеспечивает эффективную государственную (в том числе судебную) защиту тех из несовершеннолетних, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством либо фактически лишен родительского попечения на момент отчуждения жилого помещения, или такая сделка вопреки установленным законом обязанностям родителей нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетних.

Финансовое законодательство

Важную роль в урегулировании социально-экономической сферы играет финансовое законодательство. Ввиду своего комплексного характера финансовое законодательство не предусматривает единого кодифицированного нормативного правового акта (кодексы суще­ствуют лишь в рамках отдельных подотраслей – Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ); большинство нормативных правовых актов, регламентирующих финансовые отношения, являются некодифицированными. В связи с бурным развитием финансовых правоотношений возникает острая необходимость в систематизации норм, регулирующих отношения финансово-экономической сферы.

Вопрос гармоничного взаимодействия финансового законодательства с другими отраслями законодательства встает наиболее остро, при этом магистральной тенденцией его развития становится согласование регулирования экономической деятельности как с методами различных отраслей законодательства, так и с нормами международного права. Правильное соотношение в рамках финансового законодательства публичных и частных интересов, тонкая грань которых достаточно лабильна и обусловлена социально-экономическим уровнем развития общества, государственными потребностями и волей законодателя, диктует применение и оценку публично-правовых и частноправовых норм. Особое значение баланс частных и публичных интересов приобретает при определении пределов правового регулирования. Совместное действие норм финансового законодательства с другими отраслями (гражданское, таможенное и т.п.) предполагает использование публично-правовых и частноправовых институтов в системе^[12], обеспечивающей более эффективное регулирование всех правовых отношений и каждого ее элемента в отдельности, что подтверждается и практикой Конституционного Суда РФ^[13]. Наметившаяся в последнее время тенденция «переполюсовки» ^[14] ряда финансовых институтов на обе­спечение частных интересов приводит к сокращению сферы их регулирования в связи с приобретением ими полностью иной отраслевой принадлежности.

Финансово-экономический кризис, нарушивший нормальное функционирование основных секторов финансового рынка (валютного, фондового, кредитного страхового), не только привел к тотальному сокращению производства, но и ужесточил государственное регулирование экономики, сосредоточив в руках государства основные активы – кредитование, регулирование рынка ценных бумаг и т.п. Ориентир приоритетных задач государства в условиях кризиса сместился в сторону поддержки реального сектора экономики, выражаемой в форме государственных инвестиций, закупок и субсидий, экспортных кредитов, защитных импортных тарифов, увеличения объема реального кредитования промышленного производства, привлечения иностранных инвестиций, поддержки предприятий малого и среднего бизнеса.

Интенсивно принимаемые законы по совершенствованию финансовой политики ориентированы на перевод экономики на инновационный путь развития, оптимизации правового обеспечения банковской деятельности; на увеличение количества финансовых инструментов, обращающихся на финансовом рынке; на законодательное введение налоговых стимулов; на совершенствование и упрощение процедур налогового администрирования; на разработку концепции смягчения ответственности за экономические преступления, в частности за совершение налоговых правонарушений и преступлений и т.п.

Вопрос о приведении норм российского финансового законодательства в соответствие с международно-правовыми финансовыми нормами является более чем насущным направлением его развития, особенно в плоскости взаимодействия национальной финансовой системы с мировой экономикой. Большая часть отечественных финансово-правовых норм в условиях глобализации зачастую оказываются неэффективными ^[15].

Бюджетное законодательство – это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных денежных средств между разного уровня бюджетами, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, государственных внебюджетных фондов, осуществления бюджетного учета и бюджетной отчетности, финансового контроля и определяющих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

В системе финансового законодательства бюджетное законодательство как подотрасль занимает одно из ведущих мест. Система бюджетного законодательства прошла несколько этапов развития, которые находятся в прямой зависимости от социально-экономического развития государства. В период становления рыночных отношений в России совершенствование бюджетного законодательства было направлено на развитие правовых основ реальной экономики, активизацию внутренних источников экономического развития. В результате быстрого изменения бюджетного законодатель­ства, принятия Бюджетного кодекса РФ к началу 2008 г. сложилось новое бюджетное законодательство.

Со времени образования Российской Федерации бюджетное законодательство прошло следующие этапы:

– 1991 – 1996 гг. – формирование общих принципов правового регулирования;

– 1997 – 2002 гг. – совершенствование бюджетной системы;

– 2003 – начало 2008 г. – введение бюджетного планирования и бюджетирования; сформировано новое бюджетное законодательство и принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.;

– конец 2008 г. – время мирового финансово-экономического кризиса.

В 2008 году разразился мировой финансово-экономический кризис, в том числе в конце 2008 г. и в России, наступил новый этап развития российского бюджетного законодательства.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. отмечено, что «в сложившихся условиях надо действовать на опережение… Глобальные финансовые институты должны предупреждать возникновение кризисов, минимизировать их последствия».

Срочно был принят пакет «антикризисных» федеральных законов, направленных на смягчение последствий финансового кризиса для граждан Российской Федерации, создание условий для предприятий и банков, чтобы они могли самостоятельно сохранить и улучшить свое финансовое положение и сберечь денежные средства населения. Банку России были выделены значительные бюджетные средства, и установлено государственное возмещение по вкладам в банках до 700 тыс. рублей.

Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» ^[16] было установлено, что Центральный банк РФ (Банк России) и государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» вправе осуществлять меры по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.

Ряд актов бюджетного законодательства был принят с целью быстрого реагирования и смягчения последствий кризиса. В этом деле важная роль принадлежит бюджетной системе, осуществляющей бюджетное финансирование ряда отраслей промышленности и социальной сферы, и определенная роль – научным основам совершенствования бюджетного законодательства^[17]. Так, Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ^[18] в ряде случаев Правительству РФ было предоставлено право в 2009 г. без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета.

Отечественное законодательство о налогах и сбо­рах характеризуется определенной системностью и иерархичностью, в том числе на­личием единого кодифицированного акта – Налогового кодекса РФ, несколькими уровнями правовой регуляции (Конституция РФ, федеральные, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления). Однако его сложность и неоднозначность, а также динамично вносимые перманентные изменения вызывают его нестабильность и непредсказуемость для субъектов налоговых правоотношений и иных участников гражданского оборота.

С 1990-х гг. сохраняется большое влияние на институты налогового законодательства изменений в других отраслях (административном, гражданском) и в международном праве.

За последние годы эта подотрасль финансового законодательства претерпела су­щественные изменения. Интенсивное развитие налогово-правовых норм и институтов, круга субъектов налоговых правоотношений непосредственным образом повлияло на его содержание. В то же время актуальными остаются проблемы определенности норм законодательства о налогах и сборах, реализации принципов налогообложения, их конкретизации в нормах действующего налогового законодательства.

Все еще не нашли закрепления нормы об ограничении применения положений об избежании двойного налогообложения, об ограничении финансово-промышленных групп и налогообложении предприятий-монополистов. Сохраняются недостатки налоговых процедур, противоречия в толкованиях законодательства о налогах и сборах ФНС России и Министерства финансов РФ.

Не были реализованы и такие инициативы, как введение систем НДС-счетов, создание концепции налогообложения иностранных юридических лиц, не нашло своего закрепления правовое регулирование соотношения налогового планирования и уклонения от уплаты налогов, не осуществлено законодательное разграничение и упорядочение норм о налоговых льготах, налоговых освобождениях, налоговых кредитах, бюджетно-налоговых зачетах. Исходя из этого сохраняет свою актуальность разработка подробной классификации налоговых льгот, которая отсутствует в Налоговом кодексе РФ. До сих пор продолжаются споры по вопросу о необходимости применения прогрессивной шкалы налогообложения^[19].

В то же время с середины 2000-х гг. был уточнен ряд базовых понятий законодательства о налогах и сборах, таких как объект налогообложения (в частности, путем уточнения формулировки ст. 38 НК РФ^[20]), а также его значения по отдельным налогам (например, уточнялся объект по налогу на добавленную стоимость, акцизам, водному налогу, налогу на добычу полезных ископаемых, единому сельскохозяйственному налогу) и др. Но неопределенность используемых понятий налогового законодательства, неточность налогово-правовых норм, их сложность порождают их противоречивое толкование, вызывают многочисленные споры в процессе правоприменения и продолжают создавать предпосылки для злоупотреблений содержащимися в них положениями субъектами налоговых отношений. Все это негативно влияет на деловой и инвестиционный климат в стране, снижая привлекательность для зарубежных инвесторов.

Осуществленные изменения законодательства были также направлены на сокращение количества налогов и сборов, образующих налоговую систему России. Так, был отменен налог на наследование и дарение. Сейчас налогообложение доходов, полученных в порядке наследования и дарения, регулируется в рамках общей системы налогообложения доходов физических лиц.

Следует отметить, что в 2004–2009 гг. была продолжена кодификация действующего законодательства о налогах и сборах, что соответствует международным тенденциям^[21]. В Налоговом кодексе РФ появились главы, регулирующие налогообложение водным и земельным налогами, отдельная глава посвящена правовому регулированию обложения государственной пошлиной. Соответствующие правовые акты и нормы, регулировавшие ранее перечисленные налоги и сборы, были отменены. В настоящее время единственным налогом, который регулируется вне рамок Налогового кодекса РФ отдельным федеральным законом, остается налог на имущество физических лиц. Процесс его инкорпорации в Уголовный кодекс РФ связан с установлением и введением налога на недвижимость. Предполагается, что таковой заменит ряд существующих налогов: земельный, на имущество физических лиц, на имущество организаций. Его введение предусмотрено после установления отдельных его элементов и проведения апробации механизма указанного налога в отдельных субъектах РФ^[22]. Сложности с введением налога на недвижимость связаны, прежде всего, с отсутствием единого реестра объектов недвижимости, неполным разграничением прав на такие объекты, а также с отсутствием методики оценки стоимости объектов для целей налогообложения имущества.

Сохраняется регулирование ряда сборов вне рамок Налогового кодекса РФ и иных актов законодательства о налогах и сборах, вследствие чего могут возникать противоречия с конституционными принципами регулирования налогообложения. Кроме того, в настоящее время имеет место тенденция отхода от принципа построения единой кодифицированной системы налогов и сборов, поскольку правовое регулирование обязательных страховых платежей осуществляется вне рамок данного Кодекса.

В увязке с реформой систем пенсионного, медицинского и социального страхо­вания реформирован единый социальный налог, вместо которого с 1 января 2010 г. введена система страховых платежей в соответствующие фонды, которым вновь передано их администрирование. Таким образом, произошел пересмотр правовой природы единого социального налога. Как следствие, из Налогового кодекса РФ выделены нормы, регулирующие порядок и сроки уплаты таких платежей, в самостоятельные нормативные правовые акты, не относящиеся к законодательству о налогах и сборах.

В этой связи следует отметить, что само по себе выделение в отдельный правовой акт из Налогового кодекса РФ норм, регулирующих указанные платежи, а также передача полномочий по их администрированию и сбору иному органу или службе не означают автоматической утраты ими налоговой природы. При осуществлении анализа уплаты налогов в различных юрисдикциях к налогам в мировой практике принято относить платеж, установленный государством, обязательный, используемый властью как часть публичных финансов и не имеющий прямого возврата стоимости. Так, несмотря на то что в Китае ^[23], как и в России, платежи по социальному страхованию, уплачиваемые работающими, администрируются и собираются самостоятельной «на­логовой» властью, они относятся исследователями к налогам. Поскольку необходи­мо изменить принципы налогообложения на принципы обязательного страхования, могут быть пересмотрены базовые подходы к регулированию публичных платежей в целом и обязательных страховых платежей в частности.

Одновременно с выделением норм увеличился размер платежей, произошел пересмотр приоритетов и принципов стимулирования плательщиков. При этом были утрачены многие из правовых механизмов, гарантировавших защиту прав указанных категорий лиц, которые впоследствии, вероятно, могут быть восстановлены.

Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011–2013 годах» предусмотрено сниже­ние совокупной ставки страховых взносов до 14 процентов в пределах страхуемого годового заработка для компаний, интеллектуальный труд для которых является основным, на период до 2015 г., а для отдельных категорий организаций – до 2020 г.

Возможные пути развития правового регулирования в данной сфере: принятие концепции исчерпывающего регулирования всех налогов и сборов в рамках Налогового кодекса либо определение критериев, в соответствии с которыми данные платежи не признаются сборами в конституционно-правовом смысле и должны регулироваться в режиме иных публичных платежей (плат и тарифов). В связи с этим следует ожидать в качестве одного из сценариев развития налогового законодательства создание общих норм, унифицирующих порядок установления и взимания различных видов неналоговых платежей.

В сфере правового регулирования налоговых процедур в 2004–2009 гг. было введено бесспорное принудительное взыскание штрафов с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Закреплены существенные изменения в сфере осуществления налогового контроля и порядка обжалования актов и действий налоговых органов, основной акцент был сделан на досудебное урегулирование споров^[24] . Однако имеют место недостатки в процедурной регламентации апелляционного обжалования в вышестоящий налоговый орган. Кроме того, неготовность самих налоговых органов породила проблемы с реализацией прав на защиту.

Необходимо дальнейшее совершенствование системы досудебного обжалования решений налогового органа в вышестоящий налоговый орган. В частности, возможно расширение круга споров налогового органа и налогоплательщика, по которым будет установлен обязательный досудебный порядок обжалования в вышестоящий налоговый орган за счет включения в него не только решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к такой ответственности, но и актов налогового органа, принимаемых во исполнение указанных решений, а также на требования налогоплательщика имущественного характера.

Уже несколько лет идет обсуждение законопроектов о трансфертном ценообразовании, консолидации налоговой отчетности. Предполагается также введение института предварительного согласования цены сделки в рамках регулирования контроля за такими ценами для целей налогообложения. Заключение подобного рода соглашений в мировой практике отражает общую тенденцию расширения сотрудничества обязанных лиц (налогоплательщиков, налоговых агентов) и налоговых администраций.

Дальнейшее развитие и изменение законодательства в сфере судебной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков может быть связано как с передачей всех налоговых споров в компетенцию одного из судов, существующей судебной системы, так и с созданием специализированных судов по рассмотрению налоговых споров.

Наблюдается изменение подходов к оценке общественной опасности на­рушений законодательства о налогах и сборах. Например, с целью декриминали­зации налоговых правоотношений в конце 2009 г. были внесены концептуальные изменения в правовое регулирование института ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах: был изменен обязательный квалифицирующий признак составов преступлений уклонения от уплаты налогов и неисполнения обязанностей налоговых агентов – размер неуплаченных (неисчисленных, неудержанных, неперечисленных) сумм налогов (сборов) ^[25], изменены принципы освобождения от уголовной ответственности за совершение таких преступлений. В несколько раз увеличены значения крупного и особо крупного размера: в шесть раз – для налогоплательщиков физических лиц, в четыре раза – для налогоплательщиков и налоговых агентов организаций. Вследствие этого соответствующие нарушения законодательства о налогах и сборах, которые ранее квалифицировались как преступления, будут рассматриваться как налоговые правонарушения. Соответствующие изменения были внесены в процессуальные нормы Налогового, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ.

Кроме того, налогоплательщик физическое лицо, впервые совершившее уклонение от уплаты налогов и (или) сборов, освобождается от уголовной ответственности, если он полностью уплатил суммы недоимки и соответствующих пеней, а также суммы штрафов в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Аналогичная норма действует в отношении уклонения от уплаты налогов и (или) сборов с организаций и неисполнения обязанностей налоговых агентов с тем отличием, что полная уплата недоимки, пеней и штрафов может быть осуществлена и организацией.

С 1993 года закон стал важнейшим (основным) регулятором налоговых отношений. В настоящее время данная тенденция преобладания законного над подзаконным регулированием сохраняется. В то же время нельзя не отметить рост влияния судебной практики, в частности актов высших судебных органов, на правоприменение в данной сфере. Однако при этом должны соблюдаться конституционные принципы налогообложения.

В отношении источников законодательства о налогах и сборах необходимо обратить внимание на изменение соотношения национального и наднационального в законодательстве. Подобная тенденция характерна не только для стран ЕврАзЭС, Европейского Союза, но и для других стран, не входящих в число их членов. Государства вынуждены учитывать правовое регулирование налогообложения, осуществляемое соседними юрисдикциями, а также общемировые тенденции и тренды, в особенности те, которые существуют в юрисдикциях, непосредственно конкурирующих с ними в определенных стимулируемых посредством налогово-правового регулирования сферах.

Характерной чертой современного российского законодательства о налогах и сборах является использование в случае отсутствия определения соответствующего термина в Налоговом кодексе РФ понятийного аппарата других отраслей и подотраслей права (бюджетного, банковского, гражданского, семейного, природоресурсного, земельного, градостроительного и др.). Таким образом, вносимые в законодательство изменения должны иметь согласованный характер.

Перечисленные выше направления совершенствования законодательства во многом будут связаны и, как следствие, должны будут учитывать изменения в других отраслях. Например, распределение полномочий между различными уровнями власти в налоговой сфере во многом обусловлено с административно-территориальным делением, последнее является одним из важнейших факторов, определяющих компетенцию публичного территориального образования в налоговой сфере ^[26]. Изменения в административно-территориальном делении могут повлечь пересмотр принципов распределения полномочий в сфере установления и введения налогов, организации налогового администрирования, видового деления налогов, основных подходов к закреплению налогов как доходных источников бюджетов бюджетной системы России.

Упорядочение оказания платных услуг, предоставляемых государственными органами, приведет к внесению соответствующих изменений в части правового регулирования размеров государственной пошлины исходя из принципа, что вся плата, которая взимается органами власти, должна быть зафиксирована в Налоговом кодексе РФ в виде государственной пошлины.

С точки зрения налогообязанного субъекта возможен пересмотр подходов к критериям выделения групп участников налоговых правоотношений в связи с необхо­димостью четкого определения субъектов, на которых направлено соответствующее стимулирующее воздействие в налоговом законодательстве ^[27], с тем чтобы не только устранять пробелы, но и не создавать новые, способствующие уходу от налогов. Кроме того, сохраняет свою актуальность проблема согласования статусов лица в сфере налогов и сборов в различных юрисдикциях, территориях, а также при осу­ществлении различных видов деятельности.

В период выхода из экономического кризиса многие страны стремятся достигнуть макроэкономической стабильности путем введения новых и модификации существующих налоговых стимулов^[28]. В связи с этим особую остроту будут приобре­тать проблемы, связанные с их легальным закреплением, а также с гармонизацией налогового законодательства различных стран, в том числе в рамках региональных экономических союзов и объединений, с целью снижения возможностей для налоговых мошенничеств, правонарушений в данной сфере. Одновременно с предоставлением различных налоговых преимуществ возникают проблемы их адекватного администрирования и совершенствования соответствующих процедур. В этой связи необходимо также создать эффективные механизмы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при администрировании налогов, а также найти баланс ответственности и обязанностей всех субъектов налоговых правоотношений.

Отдельную проблему представляет выбор правильного момента прекращения стимулирующего воздействия, а также подготовка соответствующих процедур, призванных нивелировать негативные последствия от сворачивания стимулирующих программ^[29].

В настоящее время можно отметить две на первый взгляд противоречивые тенденции: упрощение форм налогового контроля в части сокращения ограничений проверяемых субъектов и усложнение форм налогового контроля, применение новых технологий, направленных на повышение эффективности работы служб, его осуществляющих, что зачастую может входить в противоречие с первой тенденцией. Но такое соотношение в целом глубоко закономерно и соответствует мировой практике.

Основными направлениями развития института налогового контроля являются создание правовых механизмов организации и деятельности органов, осуществляющих налоговый контроль, не допускающих сговора между контролируемым лицом и должностным лицом, осуществляющим контроль (это также одно из направлений общей борьбы с коррупцией), создание систем перекрестного контроля деятельности сотрудников налоговых органов, расширение сотрудничества между субъектами правоотношений в сфере налогового контроля, установление простых, понятных проверяемым лицам и в то же время эффективных процедур налогового контроля ^[30].

С точки зрения объекта налогообложения будет иметь место включение в его состав новых видов товаров (работ, услуг) по мере внедрения в обычный хозяйственный оборот достижений науки и техники. Кроме того, возможно выявление специфических особенностей осуществления хозяйственных операций, которые должны будут получить адекватное отражение в принимаемых правовых актах. Также следует ожидать дальнейшего уточнения правового регулирования операций с производными финансовыми инструментами.

Построение системы сборов за использование природных ресурсов, находящихся в собственности государства, невозможно без совершенствования технологий и методик учета и контроля. Их развитие способно вызвать необходимость уточнения существующей системы. Исчерпаемый характер природных ресурсов как объекта хозяйственной деятельности, а также необходимость стимулирования использования экологических, энерго- и ресурсосберегающих технологий вызовут рост норм эколого-налоговой направленности.

Институт ответственности за нарушение налогового законодательства будет претерпевать существенные изменения, связанные с расширением состава субъектов налоговых правоотношений. Процессы совершенствования трактовки понятия взаимозависимости в налоговом праве могут вызвать изменение принципов распределения ответственности за нарушение налогового законодательства между лицами, являющимися взаимозависимыми, а также внутри группы консолидированных налогоплательщиков.

В связи с возможным изменением состава участников налоговых правоотношений будет актуальной проблема ответственности такой категории лиц, как «налоговые посредники», т.е. лица, оказывающие консультационную и иную помощь налогоплательщику в процессе налогообложения в части сокращения налоговой обязанности и перехода к более льготным режимам налогообложения, а также по­лучения иных налоговых преференций.

Тенденциями развития бюджетного законодательства могли бы стать:

– совершенствование технологий формирования и исполнения бюджета, основанное на внедрении программно-целевого принципа бюджетного планирования с одновременной корректировкой классификации бюджетных расходов, что будет способствовать стабилизации бюджетного законодательства;

– формирование проекта федерального бюджета на программно-целевой основе, что ускорит внедрение бюджетирования и обеспечит устойчивость и сбалансиро­ванность всей бюджетной системы – одного из основных принципов бюджетной системы;

– упрощение бюджетного учета на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит усилить контроль в бюджетной сфере;

– законодательное определение источников финансирования научных организаций, государственного сектора наук, включая государственную поддержку, а также предоставление научным организациям определенных прав в части распоряжения денежными средствами и предоставленного им имущества;

– совершенствование законодательства по ценообразованию;

– модернизация инновационного законодательства^[31].

Направлениями развития федерального бюджетного инвестирования, связан­ными с поиском новых рациональных путей использования финансовых ресурсов, предназначенных для осуществления капиталовложений, являются:

– широкое применение при бюджетном финансировании инвестиций налоговых и других льгот в сочетании с системой мер государственного контроля и действенных санкций;

– ограничение сферы применения безвозвратного финансирования инвестиций за счет средств федерального бюджета при расширении возможностей предоставления бюджетных ассигнований на возвратной основе и ряд других мероприятий;

– расширение практики предоставления государственных гарантий как формы государственного инвестирования и страхования инвестиций.

Рационализация этих и поиск других нетрадиционных путей совершенствования федерального бюджетного инвестирования позволят в определенной мере оживить инвестиционную деятельность государства и повысить эффективность государственных капитальных вложений.

Основными целями развития российского законодательства о налогах и сборах являются:

— создание конкурентных преимуществ отечественной налоговой и правовой систем при условии соблюдения долгосрочных приоритетов развития и создания действенных гарантий защиты прав и законных интересов граждан, иных субъектов гражданского оборота;

— совершенствование и упрощение процедур налогового администрирования; последовательное сокращение налоговой нагрузки на малообеспеченные слои населения и более широкая реализация принципов социальной справедливости в налоговом законодательстве;

— стимулирование инновационной активности и процессов воссоздания и модернизации отечественной промышленности, создание стимулов для нового роста и диверсификации экономики;

– систематизация и упорядочение предоставляемых налоговых льгот и преференций, порядка оценки их эффективности на региональном и муниципальном уровнях.

Административное законодательство

Происходящая трансформация российского административного законодательства неразрывно связана с изменением роли государства и его органов в жизни общества. Государство должно выполнять только необходимые и полезные для общества функции, сущность и объем которых зависят от задач, стоящих перед обществом на каждом этапе его развития. В этих условиях основными направлениями оптимизации функций государства, его роли в социальном и экономическом развитии российского общества являются^[32]:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. ^[33] указаны узкие места и диспропорции в экономике. С учетом этого ведется целенаправленная работа над тем, чтобы элиминировать административное давле­ние на предпринимательские структуры и обеспечить должный порядок в сферах, где еще присутствует избыточное государственное вмешательство. Представляется, что гибкое сочетание публично-правовой регуляции и саморегуляции хозяйственной и иной деятельности требует тщательной проработки и научного обоснования в рамках административного и гражданского права и закрепления в актах административного законодательства;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

На достижение именно этих целей направлены преобразования, проводимые в рамках административной реформы ^[34]. Результатом указанных преобразований являются:

— сокращение количества государственных функций управления и органов ис­полнительной власти, их осуществляющих;

— упрощение процедур выполнения функций управления на основе админи­стративных регламентов;

— упорядочение контрольно-надзорных и разрешительных функций и усиление значимости аналитических и регулирующих функций;

— ограничение объема свободного усмотрения органов исполнительной власти.

Анализируя существующие тенденции развития административного законодательства, необходимо подчеркнуть, что в настоящее время предметом административного права являются отношения, связанные не только с организацией государственного управления – оно является главной опорой всей семьи публичного права и в качестве базовых первичных регуляторов взаимодействует почти со всеми отраслями права. При этом все более очевидной становится подвижность границ между публичным и частным правом: некоторые сферы административного права отходят к гражданскому праву, тогда как гражданско-правовые отношения все чаще требуют административных регуляторов.

В последней четверти ХХ – первом десятилетии XXI в. практически все страны мира столкнулись с ситуацией, когда расширение экономических, научно-технических, торговых, информационных связей между го­сударствами ведет к увеличению удельного веса их общих интересов и, как следствие, требует максимального сближения, если не унификации национальных правовых систем. Эти процессы не могут не затрагивать и административное законодательство. Так, по мнению американских ученых–участников проекта «Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» ^[35], зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия между внутригосударственным и международным правовым регулированием во многом разрушена, а административные функции осу­ществляются не формальными структурами публичной власти, а управленческими структурами частно-публичного характера и смежными с частными институтами. При этом новые формы глобального административного права будут возникать в результате консолидации международного, внутригосударственного и административного права, посредством появления новых «норм-конгломератов».

Одно из приоритетных направлений административной реформы – предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам –активно реализуется на втором этапе административной реформы. В рамках этого направления предусмотрены работы по разработке и внедрению основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти.

Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования, четкие правовые основы предоставления государственных услуг пока отсутствуют. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» дает определение функций по оказанию государственных услуг: под ними понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Суть государственных услуг не меняется в зависимости от федерального или регионального уровня. Применительно к субъекту РФ меняется только субъект оказания государственных услуг.

Для государственных услуг, прежде всего федеральных, должна быть обеспечена универсальность, что предполагает гарантированность их предоставления на территории всей страны^[36]. Минимум услуг не может зависеть от каких-либо внешних обстоятельств, «выгодности» или «невыгодности» их оказания. Универсальность заключается не только в оказании услуг любому определенному законом лицу на всей территории России, но и в том, что основные параметры такой услуги должны быть одинаковыми независимо от места ее оказания (качество, сроки, доступная цена). Государство гарантирует оказание государственных услуг, оно берет на себя организацию таких услуг, которые по своей сути являются социально значимыми, публичными услугами.

Необходимо законодательно регламентировать не только порядок установления, предоставления государственных услуг, но и порядок их финансирования, ответственность за непредоставление, несоблюдение стандартов и т.д.

Представляется, что закрепление обязательного минимума в стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем «потребителям» государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы гражданин ни проживал, где бы ни находилось юридическое лицо. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Такой подход предполагает разработку законопроекта на федеральном уровне, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг, включая и социальные.

Немаловажен вопрос о соотношении объема платных и бесплатных социальных услуг с точки зрения соблюдения публичных интересов. Оно может меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе от объемов финансирования, установленных законодательством ограничений и т.д. В различных регионах России эти пропорции также могут различаться, в случае если речь идет о государственных услугах уровня субъектов РФ. В целях упорядочения оказания публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями следует законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, как это сделано в законода тельстве ряда зарубежных стран.

Как известно, свобода расцветает только в условиях правовой экономики^[37], и потому любая экономическая деятельность должна иметь законные основания. Этот принцип прямо закреплен в Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью (ч. 1 ст. 34), тогда как государственное регулирование хозяйственной и иной деятельности должно быть ограничено рамками закона. Исходя из этого принципа, органы власти не должны возлагать на граждан и юридические лица обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой ^[38], так как в противном случае вмешательство государства в сферу экономики будет чрезмерным. В настоящее время пределы государственного регулирования хозяйственной и иной деятельности детерминируются такими факторами, как постоянно ускоряющееся развитие новых технологий, усиление роли мирохозяйственных связей, расширение глобализационных процессов, а также долговременными системными вызовами.

Переход к инновационному социально ориентированному типу развития, провозглашенный стратегической целью социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, интеграция Российской Федерации в глобальную экономическую систему требуют не только сохранения, но и развития промышленного и технологического потенциала российской экономики, что невозможно без выработки эффективной промышленной политики, ориентированной на повышение национальной конкурентоспособности (способности производить и потреблять товары и услуги в условиях конкурентной борьбы с другими странами). Реализация такой политики требует правильного сочетания государственного и корпоративного регулирования промышленного развития.

В настоящее время развитию и функционированию промышленности в целом и ее отраслей, в частности, посвящено большое количество правовых актов, таких как законы о статусе унитарных предприятий, акционерных обществ и других субъектов экономической деятельности. Действуют Гражданский, Налоговый, Трудовой и другие кодексы Российской Федерации, регулирующие в том числе режимы промышленной деятельности. Принято множе­ство правительственных и ведомственных актов. Законы о промышленной политике или промышленном развитии приняты в ряде субъектов РФ. Появились концепции и стратегии развития отдельных отраслей промышленности. Однако в ряде случаев положения нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы экономического и, в частности, промышленного развития Российской Федерации, не в полной мере согласованы между собой. Без необходимой системной связи определены полно­мочия федеральных, региональных и муниципальных органов.

Для преодоления противоречий и обеспечения эффективного правового регулирования промышленного развития следует последовательно решить ряд задач: определить принципы промышленной политики в стране, механизм государственного регулирования промышленности; установить легальные способы поддержки, защиты прав и интересов экономических субъектов; упорядочить функции всех органов публичной власти в этой сфере; определить оптимальные режимы международного сотрудничества в этой сфере. Также следует разработать и законодательно закрепить подходы к определению характера и объема правового регулирования промышленного развития с учетом разного статуса хозяйствующих субъектов и необходимости их согласованной деятельности; согласованное использование методов государственного регулирования и экономического саморегулирования требуется сочетать с определением оптимальных режимов государственного воздействия на развитие промышленности. Большая часть этих вопросов может быть решена путем разработки и принятия федерального закона «О национальной промышленной политике», ориентированного на решение задач ускоренного формирования в стране мощной инновационной экономики.

Подводя итог, можно констатировать, что совершенствование правовых механизмов регулирования экономики в условиях перехода Российской Федерации к инновационному социально ориентированному типу развития должно проводиться комплексно на основе оптимального сочетания публично-правовых и частноправовых методов воздействия. Это позволит стимулировать предпринимательскую инициативу, с одной стороны, и обеспечивать единство в решении стратегических задач и защиты публичных интересов – с другой. Первоочередное внимание должно уделяться не столько регламентации новых отношений и фор­мированию новых институтов, сколько поддержке уже существующих отношений и механизмов, которые доказали свою эффективность, их обновлению и адаптации к новым условиям.

Ответом на вызовы переходного периода стало формирование новой подотрасли административного законодательства – законодательства о техническом регулировании ^[39], которая позволит государству гарантировать безопасность продукции, не создавая излишних административных барьеров для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Начало указанному процессу было положено Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон о техническом регулировании).

Система законодательства о техническом регулировании складывается из международных договоров, конституционных норм, устанавливающих принципы единства экономического пространства (п. 1 ст. 8), правовых основ единого рынка (п. «ж» ст. 71), закрепления важнейших объектов жизнедеятельности в исключительном ведении Российской Федерации (п. «и», «м», «р» ст. 71), Закона о техническом регулировании, иных федеральных законов, в том числе имеющих отношение к сфере безопасности^[40], указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.

Ядро российской системы технического регулирования будут составлять технические регламенты, предъявляющие минимальные требования к безопасности продукции и к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Основными тенденциями развития административного законодательства видятся системность, гармонизация и расширение предметов регулирования, что позволит использовать в государственном управлении сочетание программно-целевого и стратегического методов управления.

Изменяется структура административного законодательства. Так, в последние годы происходит формирование новой подотрасли административного законодательства – законодательства о техническом регулировании, которая позволит государству гарантировать безопасность продукции, не создавая излишних административных барьеров для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Техническое регулирование призвано обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей, повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг.

Проблемы развития административного законодательства в фокусе внимания и государства, и общества, в том числе научного сообщества. В то же время принимаемые законодательные и иные нормативные правовые акты во многих случаях нуждаются в более четком административно-правовом доктринальном обосновании. Это относится, в частности, к законодательству о государственной службе, которое в высокой степени ощущает на себе влияние трудового законодательства и формирование которого будет продолжаться в ближайшей и отдаленной перспективе.

Принятие новых законов не может рассматриваться как универсальный рецепт решения проблем. Во многих случаях первоочередное значение должно уделяться не столько регламентации новых отношений и формированию новых институтов, сколько поддержке уже существующих отношений и механизмов, которые доказали свою эффективность, их обновлению и адаптации к новым условиям.

Правовое оснащение отрасли административного права будет развивать­ся в направлении дальнейшего уточнения и совершенствования системы мер по противодействию коррупции. Целесообразно более активно развивать государственно-частное партнерство. Для этого необходимо создать все условия для его осуществления, в том числе административно-процессуальные нормы, – правовые условия, при которых наиболее интенсивно могли бы развиваться публичные партнерства и реализовываться проекты, основанные на принципах государственно-частного партнерства.

Реализация комплекса мер по совершенствованию административного законода­тельства позволит создать правовую модель социально-экономических преобразований, которая будет сочетать в себе и традиционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечивать правовую преемственность и сохранение полезного опыта, с одной стороны, и новые правовые решения с другой, и тем самым способствовать повышению эффективности государственного регулирования разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных сферах общественной и государственной жизни.

Трудовое законодательство

Социально-экономическое развитие России, очевидно, зависит от развития трудового законодательства. Как отрасль социального (в широком смысле) законодательства трудовое законодательство с момента его возникновения формировалось под влиянием социально-экономических и политических факторов, действующих в определенную эпоху, и характеризовалось сочетанием публично-правовых и частноправовых (договорных) элементов. При этом публично-правовые элементы преобладали.

В последние два десятилетия наметилась тенденция усиления частноправовых начал трудового права. Законодательно признана регулятивная роль коллективных договоров и соглашений, которые стали «полноценными» источниками трудового права. Расширены возможности сторон трудового договора по установлению условий труда как при вступлении в трудовое отношение, так и впоследствии. Изменение роли трудового договора, который в современных условиях в большей степени, чем ранее, выступает регулятором возникшего трудового правоотношения, проявилось настолько ярко, что некоторые ученые отнесли его к источникам трудового права ^[41].

Усиление договорных начал в трудовом праве проявилось и в отказе государства от регулирования некоторых элементов трудового правоотношения. Так, установление системы оплаты труда для всех работодателей, включая государственные и муниципальные учреждения, осуществляется исключительно в договорном порядке (или в ло­кальных нормативных актах).

Это дает основание говорить об определенном изменении метода отрасли, который теперь характеризуется не только сочетанием централизованного и локального, но и государственного и договорного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

К числу частноправовых элементов, характерных для современного трудового законодательства, надо отнести и такой феномен, как самозащита. Использование самозащиты трудовых прав также оказывает влияние на развитие метода отрасли, поскольку по сложившейся традиции защита прав и обеспечение выполнения обязательств рас­сматриваются как составляющие метода отрасли права.

Однако усиление частноправовых начал трудового права отнюдь не свидетельствует об утрате им публично-правовой составляющей ^[42]. Напротив, публично-правовой аспект в трудовом праве как составной части социального права приобретает все более отчетливое влияние. Это проявляется главным образом в установлении базового уровня трудовых прав и гарантий на государственном уровне. Стороны трудового договора связаны опре­деленными условиями, которые установлены не в результате их соглашения, а на основе требований законодательства.

Одновременно государство принимает на себя заботу о соблюдении работодателями трудового законодательства, устанавливая государственный надзор и контроль за его выполнением и административную ответственность за нарушение правовых норм о труде.

Таким образом, современное развитие трудового законодательства характеризуется наличием двух на первый взгляд противоречивых тенденций, т.е. усилением и частноправовых, и публично-правовых элементов.

Одним из направлений развития трудового законодательства в современных условиях является расширение общественных отношений, относимых к предмету трудового права, и круга его субъектов, что в целом соответствует принципам и нормам международного и зарубежного трудового законодательства. Так, ст. 1 ТК РФ в числе отношений, регулируемых трудовым законодательством, называет отношения по социальному партнерству. Такие отношения весьма разнообразны как по субъектному составу, так и по содержанию. Они складываются между различными субъектами, включая объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, органы исполнительной власти по поводу участия в различных формах социального партнерства, в том числе и выходящих «за рамки» организации (по поводу заключения отраслевого соглашения на федеральном уровне, по формированию и деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и т.п.).

Вместе с тем расширение круга общественных отношений, регулируемых трудовым законодательством, не может быть произвольным, в связи с чем возникает необходимость в определении более четких критериев, по которым те или иные общественные отношения могут и должны быть включены в предмет отрасли и которые позволяли бы отграничивать его от предметов других отраслей права.

К числу наиболее характерных признаков, отличающих трудовое право от других отраслей, надо отнести нравственный аспект трудового права, который проявляется в том, что нормы указанной отрасли обеспечивают меру социальной справедливости и свободы в сфере труда, реализацию и защиту признанных мировым сообществом экономических и социальных прав человека.

Наличие нравственной составляющей трудового права обусловливает выполнение им двух специфических функций, не свойственных другим отраслям права. Это функция социальной защиты и функция обеспечения социальной стабильности.

В настоящее время разграничение полномочий между федеральным и регио­нальным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже сложившееся соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором, а для регионального законодателя обеспечивается возможность учета местных особенностей в организации и использовании зависимого (несамостоятельного) труда (ст. 6 ТК РФ)^[43].

Такой подход учитывает ряд объективных факторов, обусловливающих определенную централизацию правового регулирования трудовых отношений и в целом соответствует теоретическим представлениям, нашедшим отражение в современной юридической литературе. Однако некоторые конкретные вопросы соотношения федерального и регионального законодательства остались нерешенными. В частности, не получило закрепления право на опережающее регулирование только условий труда (обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий) и на некоторые процедурные вопросы (порядок ведения коллективных переговоров, порядок заключения коллективного договора и т.п.), что допускает возможность противоречивого развития системы источников трудового права ^[44].

Главной причиной такого положения, на наш взгляд, является отсутствие четкости в самой концепции разграничения полномочий. Это обстоятельство привело к изобретению довольно сложных конструкций, сочетанию элементов разных моде­лей разделения компетенции между федеральными и региональными органами власти и, как следствие, к возникновению дополнительных проблем. Чтобы избежать этого, необходимо более четко обозначить системные связи между федеральным и региональным законодательством.

Требуется гармонизация двух приемов правового регулирования и соответственно двух видов актов: нормативных и коллективно-договорных. В качестве основ гармонизации необходимо выделить:

– сохранение на обозримый период значения государственных актов в качестве основных регуляторов;

– законодательное установление пределов коллективно-договорного регулирования;

– определение правил разрешения коллизий между нормативными правовыми и коллективно-договорными актами;

– недопустимость императивного вмешательства государства в процесс осуществления коллективно-договорного регулирования.

Сохранение большого значения государственного регулирования необходимо в силу ряда причин, главными из которых являются социально-экономическая нестабильность в период кризиса, которая в соответствии со сложившимися закономерностями влечет более активное вмешательство государства в трудовые отношения, невозможность включения в систему социального партнерства всех хозяйствующих субъектов, фрагментарность правового регулирования, осуществляемого коллективно-договорными актами.

Немалую роль играют и субъективные факторы: слабость и противоречия внутри профсоюзного движения, низкая правовая культура, сложившаяся традиция воспроизведения действующих правовых норм и др.

Государственное, и прежде всего законодательное, регулирование в сложившейся ситуации должно установить минимум социальных гарантий для работника по каждому институту трудового права^[45]. При этом должны выполняться две основные задачи:

– обеспечить достаточное регулирование и приемлемый уровень защиты работника в случае отсутствия коллективно-договорных актов;

– служить базовым уровнем, своего рода отправной точкой при ведении коллективных переговоров.

На уровне федерального закона должны быть определены также правила и пределы коллективно-договорного регулирования, т.е. порядок ведения коллективных переговоров и предмет регулирования, осуществляемого социальными партнерами, а также предмет коллективно-договорного регулирования, который не во всем совпадает с предметом трудового законодательства, определенным ст. 1 ТК РФ.

Обусловлено это тем, что не все отношения, включенные в предмет трудового права, могут подвергаться коллективно-договорному регулированию, а лишь те, которые не затрагивают интересов третьих лиц и не предполагают участия других субъектов права. По этому критерию из предмета коллективно-договорного регулирования должны быть исключены отношения по рассмотрению трудовых споров (как индивидуальных, так и коллективных), и отношения по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.

Процедурные элементы трудового правоотношения, такие как исчисление сроков, порядок приема и увольнения, процедура наложения дисциплинарного взыскания и привлечения к материальной ответственности, должны остаться в ведении государства, как это и предусмотрено ст. 6 ТК РФ.

Вопрос об определении сферы коллективно-договорного регулирования до его решения на законодательном уровне должен стать предметом трехсторонних консультаций, как рекомендуют эксперты МОТ. Возможно, было бы целесообразным отразить принятое решение в генеральном соглашении.

Ограничение сферы коллективно-договорного регулирования должно дополняться, как и сейчас, ограничением выбора регуляторов, принципом неухудшения положения работников по сравнению с действующим законодательством.

Таким образом, общая модель соотношения нормативных и коллективно-договорных актов строится, во-первых, на законодательном определении предмета коллективно-договорного регулирования, во-вторых, на признании положений статутного права гарантированным всем без исключения минимальным стандартом трудовых прав, т. е. недопущении ухудшения положения работников по сравнению с нормативными правовыми актами.

Дальнейшее развитие трудового законодательства напрямую связано с глобализацией^[46], более тесными связями с международным сообществом, включением в мировую экономическую систему.

Интеграционные процессы в полной мере находят отражение в сфере труда в виде создания транснациональных компаний, активных миграционных передвижений, появления субъектов предпринимательства с участием иностранного капитала и т.п. Это обусловливает необходимость создания комплекса норм, непосредственно регулирующих трудовые отношения с иностранным элементом, т.е. отношения, где работником либо работодателем выступает иностранец (иностранное юридическое лицо). В настоящее время трудовым законодательством предусматривается лишь общий принцип распространения российского трудового законодательства на трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими или с их участием (ч. 5 ст. 11 ТК РФ). Этого явно недостаточно, поскольку в современных условиях такие отношения весьма разнообразны.

Таким образом, трудовое законодательство в последние десятилетия развивается до­статочно динамично, адекватно реагируя на изменения в экономике и правовой системе и ориентируясь на защиту прав человека в сфере труда. Такая гуманитарная ориентация отрасли, безусловно, является главной направляющей ее совершенствования в условиях становления рынка труда, интеграции в международную экономику, глобализации и связанных с этими явлениями проблем в сфере управления трудом, в том числе правового регулирования трудовых отношений.

Социальное законодательство

В России динамично формируется такой крупный блок законодательства, как социальное законодательство. Оно включает законодательство об образовании, здравоохранении, науке, культуре и т.д.

Законодательство об образовании

Принятие Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»^[47] заложило основу самостоятельной отрасли российского законодательства, которая регулирует широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере образования.

Образовательная отрасль законодательства – одна из самых динамичных. Это обусловлено рядом факторов. Во-первых, проведение самой реформы образования. Во-вторых, последняя сопровождается крупномасштабными преобразованиями административного, налогового, бюджетного законодательства, реформой местного самоуправления и т.д. В-третьих, поскольку законодательство в сфере образования составляют не только Конституция РФ, Закон об образовании, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», но и принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования, постольку принимаемые многочисленные подзаконные нормативные акты в развитие положений Закона существенно изменяют практику реализации законодательной нормы, а иногда приводят и к трансформации самой нормы^[48].

Рассмотрим выделенные факторы:

1. Фактор динамичности образовательного законодательства, связанный с реформой системы образования, обусловлен переходом Российской Федерации в соответствии с Болонским соглашением^[49] к двухуровневой системе высшего образования. Указанное является ярким примером влияния норм международного права на национальное законодательство. Проводимая реформа подтверждает возможность использования обычных «мягких» норм (рекомендательное право) международного права в сфере регулирования правоотношений в образовательной сфере ^[50].

На необходимость согласования отечественного законодательства об образова­нии с нормами международного права, укрепления основ единого образовательного пространства в рамках СНГ обращалось внимание ученых-правоведов^[51]. Однако это обстоятельство не потеряло своей актуальности и в настоящее время.

2. Неоднородный предмет регулирования законодательства в сфере образования, обусловленный спецификой образовательных отношений, порождает наличие в рамках образовательного законодательства норм административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей законодательства. Столь выраженная специфичность предмета, который призвана регулировать образовательная отрасль права, была подмечена еще в советской юридической науке^[52], что получило свое развитие и в трудах современных исследователей ^[53]. Это обусловило понимание отрасли образовательного законодательства как носящей комплексный характер. Следует отметить, что эта позиция поддерживается в различных вариациях ^[54].

В силу сказанного установление комплексного характера институтов^[55], входящих в предмет отрасли, порождает тенденцию ее подвижности, поскольку круг институтов образовательного законодательства не является стабильным. Так, например, отсутствие четкой отраслевой принадлежности отдельных видов образования – экологическое образование, спортивная подготовка, военная подготовка, образование в сфере культуры и искусства – приводит к появлению комплексных институтов в рамках образовательного и экологического, военного законодательства, законодательства в сфере спорта, культуры. Это обусловливает необходимость отражения специфики приведенных видов образования в рамках законодательства в сфере образования.

Общая закономерность развития взаимоотношений законодательства об образовании со смежными отраслями может быть показана на примере граждан­ского законодательства, в котором исключительная сфера правового регулирования остается незначительной и преобладает блоковая система правового регулирования, свойственная англо-американскому праву. Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых в динамичном режиме гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования под воздействием публич­ных норм права ^[56].

3. Законодательство в сфере образования отличается широтой своего понимания, что находит объяснение в исторических традициях становления рассматриваемой отрасли.

Основа системы законодательства о народном образовании была заложена еще в советский период развития государства в рамках Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании. Однако в советской традиции существующий подход к регулированию общественных отношений в сфере образования строился на административно-правовых началах^[57], хотя специфика их была установлена исследователями еще в 1970-е гг.^[58] В силу этого советские Основы законодательства о народном образовании в преддверии 1990-х гг. уже не отвечали реалиям времени^[59]. Между тем разработка Закона РСФСР «Об образовании» требовала времени, и выходом из данной ситуации явилось принятие Временных положений, регламентирующих деятельность учреждений (организации системы образования) и подготовки кадров в РСФСР. В результате была нарушена общепринятая последовательность подготовки нормативных правовых актов. В дальнейшем с целью поспевания за развитием общественных отношений и в связи необходимостью заполнения пробелов в правовом регулировании масштабы подзаконных нормативных актов увеличивались.

Учитывая, что столь длительный период времени становления отрасли характеризовался хаотичностью, закономерно воцарение логики законодательного регулирования, между тем она по-прежнему нарушается. Принцип верховенства закона не всегда воспринимается государственными и муниципальными органами в должной мере. Нередко в обоснование внесения изменений в тот или иной закон приводится довод в пользу необходимости приведения его норм в соответствие с нормами актов подзаконного уровня. Интенсивность подзаконного нормотворчества оказывает активное обратное влияние на уровень регулирования федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, большинство процедур, связанных с реализацией прав граждан на образование, находится в сфере действия именно подзаконного нормотворчества.

В связи с комплексным характером отрасли идея кодификации законодательства в сфере образования интенсивно обсуждается в течение десятилетия и имеет несколько вариаций: создание образовательного кодекса, принятие тематических законов по каждому из уровней образования ^[60], законодательная регламентация в рамках отдельного акта дополнительного образования, образования детей с ограниченными возможностями здоровья, самообразования. Следует отметить, что в ряде стран существуют законы о досуговом образовании. Однако на данном этапе имеет место направление совершенствования законодательства, заключающееся во внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты и принятии на их основе подзаконных нормативных актов, которое представляется не перспективным, и, как уже отмечалось, «выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике» ^[61].

Однако существует и другой вариант – принятие нового закона, регулирующего общественные отношения в сфере образования, который бы вобрал в себя нормы действующих законов и подзаконных актов, касающиеся различных уровней образования и институтов. Вместе с этим возникает вопрос о роли действующего закона в сфере высшего и послеву­зовского профессионального образования. Выражение в рамках закона нового подхода к определению предмета его регулирования, что логически вытекает из необходимости принятия указанного закона, неминуемо связано с возникновением коллизий с другими отраслевыми законодательными актами, возможным наличием множества отсылочных норм, что, таким образом, потребует значительной модернизации законодательства об образовании в целом и законодательных норм иных смежных отраслей. Подобные «негативные» аспекты требуют создания основы для их преодоления, прежде всего с учетом высказанных позиций о разрешении противоречий со смежными отраслями и определении предмета регулирования образовательной отрасли законодательства.

Заметим связи с этим, что остается невостребованным такой способ систематизации законодательства, как инкорпорация, при котором нормативные акты, регулирующие общественные отношения в сфере образования, объединяются в сборник в совокупности с устранением устаревших, противоречащих друг другу положений. Между тем во Франции такая форма достаточно популярна^[62].

В российском законодательстве подход к законодательному регулированию сферы образования выражен следующими тенденциями:

– образование относится к тем сферам общественной жизни, в которых «публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми»^[63];

– частноправовая сфера остается более узкой по сравнению с публично-правовой в части, предусматривающей роль государства в определении стратегии и задач системы образования, содержании образования, управлении образованием;

– в законодательстве вместе с тем начинают преобладать частноправовые начала. Так, происходит увеличение роли договорных механизмов правового регулирования, связанных как непосредственно с оказанием образовательных услуг, так и с образовательной деятельностью в целом. В отдельных субъектах РФ путем заключения договоров об оказании дошкольных образовательных услуг негосударственными образовательными организациями удовлетворяется спрос на данного вида услуги.

При этом переход в такой режим правового регулирования, когда преобладают частноправовые механизмы, ставит вопрос о роли и объеме централизованного законодательного регулирования в вопросе по обеспечению качества образования и его оценке. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал имеет значение в свете регулирования отношений, возникающих при оказании платных образовательных услуг.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что образовательное законодательство в связи с этим характеризуется следующими чертами:

1. Принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является тот факт, что объектом правового регулирования в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педа­гоги на различных уровнях российской образовательной системы, сколько отношения по управлению образованием и его экономикой.

2. В образовательном законодательстве не развиты процессуальные формы. Процессуальная форма определяется как юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел^[64].

3. Намечается тенденция на включение государственно-общественных и общественных структур в управление образованием. Вместе с тем применяемые механизмы правового регулирования в рассматриваемой сфере не всегда предполагают возможность включения в данную деятельность государственно-общественных и общественных структур.

Многие вопросы, непосредственно касающиеся реализации прав граждан на образование, остаются вне сферы действия закона, между тем именно они прежде всего должны являться предметом регулирования закона (процессуальные вопросы итоговой аттестации выпускников, апелляция, соотношение льгот и преимуществ при поступлении в средние профессиональные и высшие профессиональные учебные заведения и результатов единого государственного экзамена). Именно законодательные акты создают основу для локального нормотворчества. Вторжение же ведомственного нормотворчества в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения и регулируемых исключительно на локальном уровне, вызывает возражения. В результате затруднена и судебная защита прав в сфере образования.

Наблюдается усиление властно-императивных начал в законодательстве относительно управления образованием, контроля качества образования, в том числе путем косвенных методов воздействия (предоставление государственной поддержки по факту государственной аккредитации). При этом концентрация законодательной регламентации приходится на уровень высшего профессионального образования – относительно организации учебного процесса, содержания образовательных программ, требований к профессорско-преподавательским кадрам. Диспропорционально на этом фоне выглядит среднее (полное) общее образование, учитывая тот факт, что результаты итоговой аттестации являются основанием для поступления в высшее учебное и среднее специальное учебное заведение. Тогда как практика демонстрирует крайне неудовлетворительные результаты итогов сдачи единого государственного экзамена.

Сказанное позволяет выделить следующие основные направления совершенствования законодательства в сфере образования:

1). Беря на себя ответственность в сфере образования, государство тем самым подчеркивает его особую социальную ценность. Главной задачей законодательства является выстраивание правозащитного механизма, обеспечение совпадения инте­ресов обучающегося, педагога, образовательной организации при сохраняющейся тенденции к усилению внимания к управленческим процессам в образовании и развитие материальных и процессуальных гарантий прав участников образовательного процесса.

2). В связи с объективно усложняющейся структурой системы образования и усилением влияния гражданско-правовых начал, прежде всего выражающегося в стремлении выделить конкретный результат образовательного процесса, который позволил бы главным образом оценить качество подготовки выпускника, чрезвычайно важна оценка правовых и в целом социальных последствий вводимых новаций в целях недопущения нанесения ущерба участникам образовательного процесса и образовательной системе в целом.

3). Развитие законодательства должно обеспечивать комплексный характер, основывающийся на включении в него институтов, тяготеющих к нормам образовательного законодательства и не имеющих четкой отраслевой принадлежности, с приданием им образовательной специфики.

Законодательство в сфере здравоохранения

Совокупность нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья граждан в настоящее время представляет собой достаточно сформированную систему, образующую отрасль российского законодательства. Предметом соответствующего правового регулирования выступают отношения, связанные с установлением и реализацией системы мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленные на сохранение и укрепле­ние физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Современное российское законодательство об охране здоровья граждан, как это следует из ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5488-1 (далее – Основы) включает в себя как законодательные ^[65], так и подзаконные акты федерального и регионального уровней. Акты органов местного самоуправления не выделены в Основах (ст. 3 и 8) в качестве отдельного источника, однако муниципалитеты в настоящее время принимают значительное количество нормативных актов в сфере оказания медицинской помощи (и это не противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[66], ст. 43 которого в системе муниципальных правовых актов выделяет нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования), в связи с чем считаем правильным включать в систему законодательства об охране здоровья граждан и муниципальные акты. Сравнительной новизной отрасли законодательства отчасти можно объяснить как отсутствие законодательного уровня регулирования ряда институтов (например, обеспечение граждан лекарственными средствами, ответственность медицинских работников), так и значительный объем подзаконного регулиро­вания, хотя и меньший, чем, например, в образовательном законодательстве.

Основой для развития законодательства об охране здоровья граждан являются предписания Конституции РФ и нормы международного права, действующие на территории России в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Следует отметить, что за последние пять лет произошли существенные изменения в международном праве, позитивным образом влияющие как на развитие рос­сийского социального законодательства в целом, так и на законодательство об охране здоровья граждан. Векторы для дальнейшего совершенствования правового регулирования в сфере прав граждан Российской Федерации на здоровье содержатся в Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества ^[67], Европейской социальной хартии и иных документах. Так, в Концепции дается оценка систем медицинского страхования и в качестве наиболее предпочтительного определен вариант, основанный на сочетании бюджетного и страхового финансирования здравоохранения.

В целом подобная модель соответствует прогнозным оценкам дальнейшего развития отечественной системы здравоохранения, однако в целях правового регулирования важно не только законодательное декларирование принци­па сочетания бюджетного и страхового финансирования здравоохранения, но и определение соотношения этих двух потоков. В противном случае развитие медицины будет определяться не в рамках законодательства об охране здоровья граждан, а в актах бюджетного, налогового законодательства. С учетом того, что до сих пор отсутствует единый подход к вариантам соотношения бюджетного и страхового финансирования (например, ряд экономистов отстаивают эффективность подхода, при котором в системе обязательного медицинского страхования концентрируется 80 – 90 % государственных средств на здравоохранение^[68], по мнению иных специалистов, экономическая теория, обосновывая необходимость государственного регулирования на рынках медицинских услуг, не дает однозначного ответа на вопрос о его объеме и формах^[69]), важно достижение консенсуса в нормативных правовых актах и программных документах, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти.

Можно сделать вывод о том, что законодательство об охране здоровья граждан в недостаточной степени учитывает потенциал норм международного права. Так, например, на 26-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 26-10 от 18 ноября 2005 г.) принят Модельный закон «О защите прав и достоинства человека в биомедицинских исследованиях в государствах – участниках СНГ», и, несмотря на неурегулированность данных отношений в Российской Федерации^[70], никаких дополнений в законодательство об охране здоровья граждан не внесено.

В части 1 Европейской социальной хартии закреплено право каждого на пользование благами, позволяющими обеспечивать хорошее состояние здоровья. Несмотря на то что в тексте Хартии при раскрытии права на охрану здоровья (ст. 11) и права на медицинскую и социальную помощь (ст. 13) используются традиционные подходы к определению обязанностей государства (акцент делается на профилактику заболеваний, просветительскую деятельность, массовые противоэпидемические мероприятия, необходимость мер превентивного характера), сама формулировка «право на пользование благами, позволяющими обеспечивать хорошее состояние здоровья» расширяет перечень правомочий, традиционно составляющих право на охрану здоровья. В частности, в формулировке Европейской социальной хартии к благам, позволяющим обеспечить хорошее состояние здоровья, следует относить и благоприятную окружающую среду.

При решении вопроса о выборе той или иной модели структуры российского законодательства об охране здоровья граждан и решении судьбы Основ нередко в качестве главного аргумента приводится устарелость самой формы акта, то обстоятельство, что «законы о здравоохранении слабо координируются Основами законодательства об охране здоровья граждан. Связи управления между Основами и рассматриваемыми законами весьма схематичны, а в некоторых случаях вообще прослеживаются слабо»^[71]. Действительно, подобная ситуация имеет место, однако это не приговор Основам, а лишь направление совершенствования, причем не только Основ как системообразующего акта, но и вытекающих из них «дочерних» законов.

Только серьезная систематизация законодательства об охране здоровья граждан способна решить задачи существенной модернизации системы здравоохранения, а также придать этой отрасли более сплоченный характер, единообразие регулирования, обезопасить от постоянных притязаний на тот или иной фрагмент предмета правового регулирования со стороны норм и институтов смежных отраслей (прежде всего финансового, гражданского, административного законодательства^[72]). Как отмечается в ряде исследований ^[73], решить основную проблему недоступности и низкого качества бесплатной медицинской помощи, фиктивности ряда государственных гарантий может лишь изменение ряда прин­ципиальных параметров этой системы, но никак не увеличение финансирования или точечное стимулирование отдельных проблемных зон.

Законодательство об охране здоровья граждан представляет собой достаточно сформированную систему, однако считать, что процесс его становления завершен, нет оснований: развитие общественных отношений требует адекватной реакции законодательства, принятие новых законов внутри системы и в смежных областях усложняет ее структуру. Так, среди внешних факторов необходимо отметить становление комплексного ме­жотраслевого института социальных услуг и необходимость в связи с этим корреляции между «материнским» институтом социальных услуг и входящим в него в качестве составной части институтом медицинских услуг.

В то же время необходимо отметить и внутренние факторы, снижающие системные характеристики законодательства об охране здоровья граждан. Так, например, институт лекарственных средств (его систему регулирования возглавляет отдельный федеральный закон, и имеется множество подзакон­ных актов) нуждается в отграничении его от института медицинской техники и изделий медицинского назначения. Совершенствование отношений в сфере обращения лекарственных средств должно осуществляться с учетом прин­ципа комплексности и системности регулирования. Пока разрабатываемые проекты в данной сфере касаются узких вопросов и никак не коррелируют с выделенной нами задачей, поскольку практически отсутствует законодательное регулирование отношений по лекарственному обеспечению граждан. Действующие специальные акты вопросы получения и потребления лекарств гражданином (пациентом) оставили без рассмотрения. Между тем в Основах вопросы лекарственного обеспечения граждан не урегулированы. Более того, ряд предписаний Основ, определяя организацию лекарственного обеспечения как самостоятельное полномочие органов, не раскрывает содержания самой деятельности, которую следует организовывать, а содержание самостоятельной статьи, которая называется «Обеспечение населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами» (ст. 44), сведено лишь к определению органа власти, занимающегося контролем за качеством лекарственных средств, иммунобиологических препаратов, дезинфекционных средств и из­делий медицинского назначения.

Представляется, что главные параметры и основные принци­пы лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации должны быть установлены на уровне закона ^[74], принятого с целью развития и конкретизации основных положений, закрепленных в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. В части лекарств таковым признан федеральный закон, входящий в систему законодательства о лекарственных средствах.

В настоящее время в регулировании отношений по охране здоровья граждан преобладающей тенденцией является массовое внесение изменений в действующие акты. В итоге текущее реагирование происходит лишь в рамках общего закона. С учетом того, что в большинстве случаев название закона о внесении изменений ничего не говорит ни гражданам, ни правоприменителям о цели и причинах его принятия, складывается впечатление «перманентных точечных изменений», отсутствия какой-либо существенной модернизации системы законодательства (изменений, касающихся институтов права, а не отдельных норм). Считаем, что в этих условиях незаслуженно забыт потенциал конкретных тематических законов, – призванных быстро реагировать на ту или иную потребность общества, законов, которые при этом имели бы собственное содержание и не выполняли лишь миссию корректировки норм действующих актов ^[75].

Перспективы ближайших изменений в правовом регулировании отношений по охране здоровья граждан, как это следует из планов законопроектной деятельности Правительства РФ, связаны в первую очередь с особым влиянием на систему законодательства об охране здоровья граждан федерального закона об охране здоровья граждан, который будет заменять действующие Основы и может как ввести новые институты законодательства, так и усовершенствовать содержание имеющихся. В любом случае желательно не допустить появления лишь новой редакции действующего законодательного акта, но не в форме Основ, а в форме федерального закона.

Законодательство о культуре

Результатом достаточно активной законотворческой деятельности в 1990-х и начале 2000-х гг. стало принятие целого ряда законов федерального уровня, регулирую­щих отношения в сфере культуры. Это и общий закон – Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (далее – Основы)^[76], и предметно-тематические законы (о библиотечном деле, Музейном фонде РФ и музеях, народных художественных промыслах, государственной поддержке кинематографии), и законы, устанавливающие специальные правовые режимы (ввоз и вывоз культурных ценностей, охрана объектов культурного наследия, режим перемещенных культурных ценностей). Нормативная правовая база культуры пополнилась также за счет законов субъектов РФ, которые в основном были на­правлены на конкретизацию и развитие отдельных положений федерального законодательства и на установление мер государственной поддержки организаций и работников культуры.

С оформлением законодательства Российской Федерации о культуре в отрасль законодательства начинается новый этап в развитии правового регулирования отношений в сфере культуры. Этап, который отличается прежде всего расширением действия права на культурную сферу. Правовое регулирование в этой сфере приобретает системный и комплексный характер, повышается значение внешнего упорядочивающего воздействия на нее. На новом этапе укрепляется роль закона как правового регулятора.

Во многом содержательно и структурно законодательство Российской Федерации о культуре несет на себе отпечаток того времени, когда было принято большинство законодательных актов, составляющих основу данной отрасли законодательства. Демократизация, деэтатизация общественно-политической жизни способствовали повышению значения принципа свободы творчества как основы культурной деятельности. Само законодательство о культуре должно было служить надежной юридической гарантией указанного принципа. Именно на решение данной задачи были направле­ны законодательные акты в сфере культуры, принятые в первой половине 1990-х гг. (Основы, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» ^[77]). Изменения в экономике, становление рыночного хозяйства потребовали выработки новых механизмов функционирования организаций культуры. В Основы была включена специальная глава, посвященная экономическому регулированию в сфере культуры. Распространение частной собственности на памятники истории и культуры не могло не сказаться и на изменении механизма их охраны, что нашло отражение в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[78]. Одной из важнейших задач законодательства о культуре стало закрепление полномочий органов публичной власти в условиях федеративного государства и становления местного самоуправления.

Кроме политических и экономических факторов, определивших потребности в новом подходе к регулированию в сфере культуры, а также особенности законо­дательства Российской Федерации о культуре, принятие законодательных актов в сфере культуры имело и юридические причины.

Конституция РФ 1993 г. существенно сузила предмет регулирования в данной сфере. Утратили силу положения, устанавливавшие конкретные обязанности государства по культурному строительству, повышению культурного уровня граждан.

Исключение многих положений относительно обязательств государства в сфере культуры из Конституции РФ вызвало необходимость формирования полноценной системы нормативных правовых актов, и прежде всего законов, направленных на обеспечение культурных прав граждан, определяющих государственную политику в сфере культуры. Таким образом, в сегодняшних условиях закон становится необходимым звеном в нормативной цепочке актов, регулировавших отношения в сфере культуры.

Следует также учитывать, что в современном мире государства связаны многочисленными международно-правовыми обязательствами, в том числе и в сфере культуры. Это и обеспечение определенного уровня гарантирования культурных прав и свобод, и принятие мер по охране исторического и культурного наследия, и учет особенностей труда отдельных категорий работников культуры и т.д. Интенсивное воздействие международного права во многом способствует принятию на национальном уровне нормативных правовых актов в сфере культуры.

Таким образом, при оценке действующего законодательства России о культуре необходимо учитывать особенности исторического момента, которые существенным образом повлияли на содержание и структуру данной отрасли законодательства. Но было бы неверным сводить все только к ним. В противном случае данная отрасль законодательства выглядела бы лишь как некое временное явление, отражающее специфику конкретного периода в истории отечественного права.

В своей основе законодательство о культуре как составная часть системы российского законодательства было сформировано в период с 1992 по 2002 г. В это десятилетие нормотворческой и правоприменительной практикой была выработана концептуальная основа законодательного обеспечения культуры. Центральное звено законодательства о культуре составляют права и свободы человека, прежде всего конституционные. Именно на их обеспечение направлена нормотворческая деятельность государства. При этом необходимо учитывать своеобразие данных прав. В значительной степени они рассматриваются через призму прав социальных. Употребляется даже понятие «социально-культурные права». В таком статусе права человека в области культуры должны подчиняться логике развития в законодательстве именно социальных прав. Как известно, социальные права отличаются своей спецификой. Их реализация предполагает активность государства, без создания необходимых условий социальные права не смогут стать частью фактических отношений.

В то же время культурные права могут быть отнесены к правам и свободам первого поколения. Например, свобода творческой деятельности, право на участие в культурной жизни конкретизируют свободу мысли и слова. Реализоваться такие права могут прежде всего через деятельность самих обладателей прав, а государство не должно необоснованно вмешиваться в сферу индивидуальной свободы. Данная специфика культурных прав должна учитываться при конкретизации законодательных механизмов их реализации.

Представляется, что Конституция РФ позволяет сочетать эти два подхода к законодательному обеспечению культурной деятельности. При этом речь идет не о примирении противоположных точек зрения, а о формировании органичного и внутренне непротиворечивого правового инструментария.

После 2002 г. отдельных федеральных законов в сфере культуры не принималось, но само отраслевое законодательство о культуре продолжало развиваться. В него вносились многочисленные изменения, которые были во многом обусловлены реформами в области управления государственной собственностью, федеративного устройства, местного самоуправления, налогового законодательства.

Приблизительно с середины 2000-х гг. начинает обновляться законодательство о культуре в субъектах РФ, что явилось отражением процесса перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также совершенствования федерального законодательства о культуре.

Законодательство о культуре в содержательной части представляет сложное явление. В нем можно выделить устойчивое ядро. Его составляют нормы Конституции РФ о культурных правах, а также положения законов, определяющих принципы государственной политики в сфере культуры. Эта часть наименее подвержена изменениям. Она отражает объективные закономерности развития общественной и государственной жизни на современном этапе.

Другая часть законодательства о культуре – это нормы, закрепляющие механизмы реализации общих конституционных установок и принципов, закрепленных в законах. Динамика характерна именно для этой части, поэтому, если, например, ставить вопрос о реализации в законодательстве программных документов, в частности Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., то изменения следует вносить именно в те нормы, которые формируют такой механизм. При этом важно учитывать, что с точки зрения ценностного потенциала, определения принципов приоритет все же должен быть отдан Конституции РФ и законодательству, а документы программного характера должны быть направлены на их претворение в жизнь.

Рассматривая эволюцию законодательства о культуре в последние годы, необходимо отметить трансформацию предмета данной отрасли законодательства, что во многом связано с переносом тяжести правового регулирования в сфере культуры с законодательства о культуре на иные отрасли законодательства. Это можно продемонстрировать на примере Основ законодательства Российской Федерации о культуре.

Изначально они виделись как комплексный акт, нормы которого должны были охватить все наиболее важные вопросы культурной жизни. Это касалось и норм, определявших статус организаций культуры, работников культуры, формы и методы государственной поддержки. Впоследствии многие подобные нормы были исключены из Основ. Речь идет о положениях, определявших: обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ; условия и порядок создания, деятельности (в том числе хозяйственной), реорганизации и ликвидации организаций культуры; финансирование культуры и культурной деятельности; материально-техническое обеспечение культуры; трудовые отношения и принципы оплаты труда работников культуры; социальную поддержку работников культуры.

Причины отмеченной трансформации во многом связаны с проводимой соци­альной политикой, которая концентрированное законодательное выражение нашла в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ^[79]. Указанные выше поправки в Основы были внесены именно этим Законом.

Нельзя не отметить и чисто юридические основания для корректировки общего закона о культуре. Обусловлены они необходимостью приведения его в соответствие с иными федеральными законами, принятыми после вступления в силу Конституции РФ. В юридической литературе отмечается, что подобное подчиненное положение Основ законодательства о культуре по отношению к иным федеральным законам не в последнюю очередь связано именно с принятием их до 1993 г. Соответственно, и возникающие коллизии следует разрешать не в пользу Основ^[80]. Долгое время эти коллизии оставались без внимания законодателя. Но после принятия указанного выше Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ они были устранены в основном путем исключения спорных положений из общего закона о культуре.

Говоря о перспективах развития законодательства о культуре, необходимо выделить следующие направления:

1. Законодательство о культуре должно сохранить свое место в системе законодательства. Оно не должно рассматриваться как некое вторичное образование, в котором собраны нормы, устанавливающие особенности основных правовых институтов. Именно это позволит обеспечить надежную государственную поддержку культурной сфере. В связи с этим особую актуальность приобретает деятельность по обновлению законодательства о культуре, и прежде всего по принятию нового общего закона о культуре.

2. Развитие законодательства о культуре, четкое определение его границ не должно приводить к его изоляции по отношению к другим отраслям законодательства. Необходимо налаживание межотраслевых связей. Например, законодательство о культуре должно быть активнее вовлечено в развитие интеллектуальных ресурсов, а это ставит вопрос о выработке оптимальной модели взаимодействия с такими отраслями, как законодательство об образовании, о науке.

Законодательство в сфере науки

Общественное развитие всегда было связано с достижениями науки. Наука выступа­ет не только одним из важных факторов социализации и социокультурной интеграции человека, но также и эффективным средством развития социального капитала личности, повышения уровня ее социально-экономической мобильности. В связи с этим вопросы науки актуальны на любом этапе развития человечества.

В 1990-х годах в условиях системного кризиса и социально-политического переустройства страны в государственной политике присутствовал тезис об избыточности государственного сектора науки, о необходимости существенного сокращения числа научных организаций и численности научных сотрудников, и как продолжение этого – о бюджетной экономии расходов на науку. Наука стала рассматриваться как коммерческий продукт. И законодательство отреагировало на это регулированием вопросов бюджетного и внебюджетного финансирования научной деятельности. Оптимизация функций государственного управления в условиях федеративного государства выразилась в законодательном разграничении полномочий между органами различных уровней публичной власти, в том числе и в этой сфере. Законодательство было отвлечено и на реформирование самой организационной структуры управления наукой.

Нельзя сказать, что меры, предпринятые в эти периоды, не были направлены на стабилизацию в научной сфере, на сохранение их потенциала. Однако значимость этих общественных институтов в дальнейшем развитии Российского государства не получила должного правового регулирования. Стояла задача не потерять науку, которая в значительной степени превалировала над задачей эффективного использования ее потенциала на благо страны.

Именно в этом ключе сегодня осуществляется реформирование науки. Мир вступил в эпоху информационного общества, общества высоких технологий, и право как универсальный социальный регулятор не может остаться в стороне от происходящих глобализационных процессов. Своевременное и необходимое правовое регулирование отношений, складывающихся в этой области, является одним из условий продвижения страны по пути развития цивилизации.

Наличие эффективной национальной инновационной системы становится ключевым условием обеспечения глобальной конкурентоспособности. Но национальная инновационная система никогда не станет эффективной, если не будут созданы для ее развития соответствующие правовые условия, поскольку инновационные процессы в сфере науки еще не получили достаточного правового обеспечения.

Выбор основного (системообразующего) акта имеет неформальное значение, так как он не только определяет дальнейшее правовое оснащение, комбинацию методов регулирования, но и влияет на границы правового воздействия, которые, как известно, менялись в разные исторические периоды.

Полагаем, что роль координатора правового регулирования в исследуемой сфере должен взять на себя закон о науке. Отметим, что Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»^[81] пока даже не определяет цели, задачи и принципы регулирования в этой сфере в отличие от соответствующих законов Соединенных Штатов, Великобритании, ФРГ, Франции, других наиболее развитых государств.

Обозначенные проблемы свидетельствуют о том, что необходима серьезная системная корректировка действующего законодательства. Обилие внесенных изменений и дополнений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» не приводит к необходимому уровню регулирования. Как показал анализ, большая часть поправок направлена на решение проблем с финансированием научной, научно-технической деятельности, статусом научной организации и правовому положению Российской академии наук. Эффект от подобных изменений невысок: масштабные проблемы так и не получили адекватного решения.

Этот Закон должен быть построен по иному принципу. Учитывая стратегический характер научной сферы для развития страны, Закон должен задать ориентиры развития всего законодательства в этой сфере, закрепив все принципы правового регулирования научной деятельности, независимо от их отраслевой принадлежности (гражданской, налоговой, природоохранной, трудовой и т.д.).

При этом правовое регулирование в сфере научного прогресса пойдет по пути использования возможностей нескольких отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения. Внешним проявлением тесного взаимодействия и согласования отраслей права станут межотраслевые, комплексные объединения нормативных актов.

Пока формирование этих комплексов сопровождается значительными объективными и субъективными сложностями. Объективные связаны с самой комплексной природой таких отношений, слабым и непоследовательным развитием законодательства, субъективные – с отсутствием специальных исследований и др.

Итак, законодательство о науке необходимо рассматривать в свете общегосударственных задач социально-экономической модернизации. Однако все более ощутимыми становятся юридические и идеологические несоответствия между новыми приоритетами нынешней политики страны и законодательством в области науки. Последнее в необхо­димой мере не коррелирует с гражданским, налоговым, бюджетным законодательством и другими его отраслями.

Общий состав законодательства о науке отличается неопределенностью и включают большое число актов разноотраслевой принадлежности, поэтому его изучение предполагает усложненную схему, при которой не избежать анализа законодательства по отдельным институтам и субинститутам (субъекты научной деятельности, формы организации научной деятельности, результаты научной деятельности, интеллектуаль­ная собственность и т.д.), а в целом – выхода на комплексный уровень его исследования.

И хотя законодательство в этой сфере должно обеспечивать стабильность отношений, вопрос о его совершенствовании никогда не может быть закрыт, ибо наука находится в постоянном развитии. Возникают новые проблемы, новые отношения, неизвестные ранее (например, генетическая инженерия, клонирование живых организмов и др.), требующие адекватного регулирования.

Природоресурсное законодательство

Природные богатства России выступают ключевым условием ее развития, нуждаясь в рациональном использовании и эффективном воспроизводстве. Развитие природоресурсного и экологического законодательства – основа такого использования и воспроизводства.

Законодательство о недрах

Российская Федерация обладает огромным природоресурсным потенциалом, прежде всего значительным разнообразием минерально-сырьевых ресурсов, которые являются основой развития экономики страны. Достижение баланса между потреблением минерального сырья и его воспроизводством, а также повышение уровня безопасного использования ресурсов недр должны выступать в качестве основных задач государственно-правового строительства. В связи с этим возрастает роль законодательства о недрах, создающего правовые условия для обеспечения рационального использования и охраны недр.

Законодательство о недрах – динамично развивающаяся подотрасль природоресурсного законодательства. Ее основу составляет Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»^[82], который закрепляет базовые в системе правового регулирования недропользования нормы, создает юридическую основу для регулирования отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа.

В условиях постоянного законодательного реформирования государственного регулирования различных сфер жизнедеятельности российского общества относительная стабильность в определении законодательных основ комплексного рационального использования и охраны недр является позитивным исключением из общей законотворческой тенденции, свидетельствующим о том, что российским законодателем в начале 1990-х гг. были верно определены основные направления правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере рационального использования и охраны недр ^[83].

Для прогнозирования и оценки развития федерального законодательства о недрах надо иметь в виду, что недра в границах России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, т.е. собственностью Российской Федерации и ее субъектов; частная и муниципальная собственность на недра не допускается. Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов, то они по условиям лицензии могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной формах собственности и в соответствии с требованиями законодательства могут участвовать в гражданском обороте.

Ввиду того что единственным собственником недр в России может быть государство, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада в уставной капитал, залога или отчуждаться в иной форме, то основу предмета правового регулирования законодательства о недрах составляют вопросы предоставления, отчуждения, перехода или прекращения права пользования недрами.

В настоящее время законодательно урегулирован широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, определены виды и сроки пользования недрами, основания предоставления в пользование участков недр, порядок лицензирования в сфере недропользования, порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, основания прекращения права пользования участком недр, основные требования по рациональному использованию и охране недр. Однако не все заявленные в начале 1990-х гг. цели законодательного регулирования в сфере недропользования к настоящему времени достигнуты.

Так, до сих пор не сформированы правовые основы финансового стимулирования недропользователей в целях более полного извлечения полезных ископаемых из недр, обеспечения их надлежащей разведки и воспроизводства минерально-сырьевой базы, не выработан четкий механизм финансирования компенсации экологического ущерба, в том числе прошлого, нанесенного разработкой месторождений.

Серьезной проблемой в сфере регулирования отношений недропользования является отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Предлагаются различные варианты повышения эффективности распределения указанных полномочий. Так, в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 г. указывается на необходимость четкого распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предоставлению месторождений для освоения последующему контролю. При этом распределение указанных полномочий и получение всего дохода от налога на добычу полезных ископаемых должно происходить по принципу: мелкие и средние месторождения ряда полезных ископаемых – субъектам РФ, крупные – Российской Федерации, но при этом все лицензии следует регистрировать в едином федеральном реестре.

Одним из направлений совершенствования правового регулирования отношений в сфере недропользования является модернизация государственной налоговой политики в рассматриваемой сфере. Взимаемый с недропользователей налог на добычу полезных ископаемых не учитывает все особенности горно-геологических условий месторождений. Ввиду того что на начальном этапе разработки месторождений очень медленно происходит наращивание добычи, а на последнем – стремительное снижение рентабельности производства, в целях защиты прав недропользователей и повышения их заинтересованности в максимальном извлечении полезных ископаемых следует рассмотреть возможность перехода на дифференцированную шкалу налогообложения.

Важное значение приобретает усиление и обеспечение суверенных прав Российской Федерации на недра – геологическую разведку, объявление некоторых участков имеющими исключительно федеральное стратегическое значение, транспортировку и продажу добытых ресурсов. Главным при дальнейшем развитии как горного, так и иного природоресурсного, законодательства является требование ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Водное законодательство

Обеспечить охрану и рациональное использование богатейших водных ресурсов России призвано водное законодательство. Основным актом водного законодательства является Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ^[84] (далее – ВК РФ). В ВК РФ устанавливается преимущественно федеральная собственность на водные объекты; собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования государственными по форме собственности водными объектами.

Данный подход российского законодателя к решению вопросов собственности схож с правовыми подходами зарубежных государств. В государствах Евросоюза и Северной Америки публичные формы собственности (государственная или муниципальная) также превалируют, а частная собственность возможна лишь на небольшие по площади и нередко рукотворные водные объекты.

Водный кодекс РФ подвергся изменениям и дополнениям уже в первый и второй годы действия. Одно из последних изменений – детализация правового регулирования в области проведения водоохранных мероприятий и водопользования в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Водные отношения регулируются также иными Федеральными законами от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»^[85], от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»^[86], от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» ^[87]. Отчасти водные отношения регулируются и в Федеральном законе «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ^[88].

С принятием ВК РФ 2006 г. начался новый этап регионального правотворчества в области водных отношений. Были приняты законы субъектов РФ о регулировании водных отношений на их территории, которые характерны строгим соответствием нормам этого нового ВК РФ. Однако положения региональных законов не отличаются необходимым учетом природной и водохозяйственной специфики того или иного региона.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров)^[89]. В Водном кодексе РФ выражено теоретическое представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды. Определение береговой линии необходимо для разграничения предметов права собственности на водный объект (включая дно) и на близлежащий земельный участок.

Пруды и обводненные карьеры имеют общую юридическую судьбу с земельными участками, на которых они располагаются. Но определение понятий прудов и карьеров в ВК РФ отсутствует, что дает возможность их произвольного толкования и коррупции. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность неболь­ших озер или даже малых водохранилищ. В последние годы были случаи произвольного запруживания ручьев и малых рек с захватом образовавшихся прудов частными лицами.

По свидетельству Росводресурсов, происходили случаи приватизации даже сельских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на стадии судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. Поэтому целесообразны дополнения и изменения в ВК РФ по четкому определению всех разновидностей водоемов и водотоков. Этими терминологическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации ВК РФ. Потребуется инвентаризировать те водоемы, которые в силу закона могут быть приватизированы, и отграничить их от водных объектов, приватизация которых запрещена.

Уже в ходе обсуждения проекта ВК РФ высказывалось мнение запретить приватизацию прудов и карьеров питьевого назначения. Федеральный закон от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» ^[90] запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. В связи с этим необходимо решить вопрос о запрете приватизации питьевых по назначению водоемов, не включенных в территорию общего пользования ^[91].

Важная новелла ВК РФ заключается в изменении порядка водопользования. Упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в сфере водопользования. Увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного по отношению к лицензии правового института превращаются в первичный. В ряде случаев основанием заключения договора водопользования становятся результаты аукционов ^[92].

В статье 17 ВК РФ закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования, что позволит избежать произвольных действий в области водных отношений. Органы публичной власти больше не смогут в одностороннем порядке прекращать права физических и юридических лиц на использование водотоков и водоемов.

Недостаточно продуман и таит в себе коррупционные риски механизм передачи прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19 ВК РФ). Задача этого механизма – обеспечить свободу хозяйствующих субъектов в области водопользования, не связанного, однако, с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Передача прав и обязанностей должна происходить в рамках сделки и в соответствии с гражданским законодательством, но об условиях сделки (плата, объем предаваемых прав) ничего не говорится. Теоретически возможно применение норм о поднайме (субаренде).

Не решен также вопрос о возможности переуступки от одного лица другому только части акватории, доверенной первоначальному водопользователю. Неурегулированность этих отношений может вызвать потерю государством реального контроля над использованием и состоянием того или иного переуступленного водного объекта или его части. Возможны также вредные для экономики злоупотребления правом водопользования. Следовательно, требуется постановление Правительства РФ, регулирующее отношения передачи прав и обязанностей по договору водопользования.

Сокращение административного регулирования не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Согласно ст. 21–23 ВК РФ в ряде случаев сохраняется институт решений уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Такое предоставление может быть для разных нужд: от обеспечения обороны страны до организации отдыха детей. Согласно ВК РФ, решение о предоставлении водных объектов в пользование может принять не только Правительство РФ, но и другие государственные органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в Западной Европе, так и в некоторых странах Азии, например в Японии.

Платность водопользования – один из принципов обновленного водного зако­нодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог (гл. 25.2 НК РФ) и плата в рамках договора водопользования (ст. 20 ВК РФ). Чтобы избежать двойного обложения хозяйствующих субъектов, в НК РФ не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие 1 января 2007 г. ВК РФ.

Не раз ставился вопрос о компенсационном характере платежей за водопользование. В действующем водном законодательстве таких механизмов нет. В последнее время разрабатываются программы, направленные на модернизацию и реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения. Это влечет за собой и необходимость финансирования мер по охране и восстановлению источников водоснабжения – самих водных объектов.

В Водном кодексе РФ более подробно, чем ранее, регламентируются водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов. Однако интенсивное развитие договорных отношений, стимулирование водопользователей требуют более подробного определения в федеральном и особенно в региональном законодательстве статуса водохозяйственных организаций, объединений водопользователей.

Поощрение инициативы и защита частных интересов в области водного хозяйства должны быть согласованы в законодательстве с публичными интересами, включая экологические приоритеты. ООН и другие международные организации последовательно выступают за обеспечение справедливого доступа к водным объектам. Необходимо запретить всякую дискриминацию в области водопользования и водоснабжения, не допускать злоупотреблений земельных собственников, согласовать коммерческие интересы концессионеров и социальное назначение водопользования^[93].

Лесное законодательство

Лесное законодательство в нашей стране имеет долгую историю^[94]. Но его современное развитие болезненно. С введением в действие в 2006 г. Лесного кодекса РФ^[95] (далее – ЛК РФ) не удалось решить все проблемы, и для эффективного применения его положений необходимо принятие множества нормативных правовых актов.

Одним из главных вопросов, которые был призван решить ЛК РФ, является вопрос о собственности на леса. Согласно ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются земельным законодательством.

С принятием ЛК РФ решение вопросов собственности на леса несколько осложнилось. Как отмечают многие авторы, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено^[96]. Это следует прежде всего из нормы ст. 8 ЛК РФ, в которой предусмотрена возможность любой формы собственности на лесные участки, расположенные на землях иных, чем земли лесного фонда, категориях земель. Таким образом, если в соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, они могут быть объектами частной собственности.

Кроме того, расширяется включение лесных участков в гражданский оборот и распространение на них полноценного правового режима имущества. Причем помимо существующих на сегодняшний день вещных прав предлагается также ввести право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис) и право застройки земельного участка. Поскольку в соответствии со ст. 5 ЛК РФ лесные участки являются земельными участками, указанные выше права, видимо, могут распространяться и на лесные участки. Подобное включение природных объектов в гражданский оборот без учета их особенностей может повлечь негативные экологические и социальные последствия.

За прошедшее с момента принятия ЛК РФ время было принято около десяти федеральных законов, вносящих в него изменения и дополнения. В основном причиной принятия таких законов являются поспешность подготовки указанного Кодекса, недостаточно проработанные формулировки и не просчитанные последствия введения ряда норм. В результате реализация таких законодательных инициатив приводит к дезорганизации субъектов правоприменительной деятельности, к ущемлению прав лесопользователей.

В частности, не достаточно четкое регулирование вопросов проведения аукционов на право аренды лесных участков привело к нарушению прав физических и юридических лиц, участников аукционов, интересов охраны окружающей среды. В результате земли лесного фонда передаются в аренду по исключительно низкой цене арендаторам, которые в ближайшем будущем планируют вырубку значительных лесных массивов.

Негативным примером может служить и введение нормы, в соответствии с которой объектом договора аренды лесного участка может быть только участок, прошедший государственный кадастровый учет. В течение полугода договоры аренды практически не заключались, поскольку на землях лесного фонда кадастровый учет практически не проводился. По Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»^[97] до 1 января 2010 г. допускалось предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета.

Наличие указанных и иных юридических дефектов актуализирует необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования лесных отношений посредством оптимизации законотворческой и правоприменительной деятельности.

Непростой проблемой стало и реформирование системы органов управления лесным хозяйством, предусмотренное в ЛК РФ. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» до 1 января 2008 г. должно было произойти преобразование лесхозов и формирование территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора – лесничеств. Лесничества и лесопарки должны были стать полноценными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Решение указанных организационно-правовых задач не терпит промедления. События с лесными пожарами, произошедшие в Центральной России, проявили дефекты функционирующей в стране системы управления лесным хозяйством, показали профессиональную беспомощность государственных и муниципальных служащих в решении вопросов обеспечения безопасности населения страны от лесных пожаров.

В сложившейся ситуации необходимо прежде всего активизировать деятельность по реализации приоритетных направлений развития лесного комплекса, концептуально обозначенных в ЛК РФ. Создание эффективной системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов, стимулирование структурных преобразований в лесопромышленном комплексе на основе создания крупных интегрированных структур, улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины, создание эффективной системы превентивных лесоохранных мероприятий, направленных на предотвращение возникновения угрозы наступления чрезвычайных ситуаций в будущем – основополагающие задачи в сфере реформирования лесного хозяйства.

Земельное законодательство

Основой жизнедеятельности народов России была и остается земля. Закон РСФСР 1990 г. «О земельной реформе» и первый реформенный Земельный кодекс РСФСР 1991 г. легли в основу формирования земельного законодательства Российской Федерации и впитали в себя как политические взгляды на земельные преобразования, так и представления о содержании и соотношении норм и институтов земельного права в то время. Последовавший за их принятием десятилетний период регулирования земельных отношений признан важным, но противоречивым и сложным периодом развития законодательства. Если в отношении ключевых направлений земельной реформы разногласий практически не было, то система земельного законодательства вызывала много дискуссий.

Вслед за утверждением Конституции РФ в 1993 г. прекратила действие большая часть статей ЗК РСФСР. Длительное непринятие нового основного закона о земле сказалось не лучшим образом и на систематизации земельного законодательства, и, что важнее, на стабильности земельных отношений. С принятием в 1994 г. Гражданского кодекса РФ, в состав которого была введена гл. 17 «Право собственности и иные права на землю», ситуация не улучшилась, поскольку введение данной главы в действие было отложено до утверждения нового Земельного кодекса РФ. В результате на федеральном уровне основной груз регулирования использования земли и реализации реформы лег на указы Президента РФ и федеральные подзаконные нормативные правовые акты. В этой ситуации активизировалось законотворчество субъектов РФ, иногда в ущерб требованиям Конституции РФ о непротиворечии законов субъекта РФ федеральным законам.

Как результат к началу XXI в. и принятию в 2001 г. действующего Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) земельное законодательство отличалось низким уровнем системности, большим количеством пробелов и противоречий.

Однако общие направления и идеи земельных преобразований остались сохраненными. Они легли в основу содержания разделов ЗК РФ 2001 г., основными из которых являются: принципы земельного законодательства; право собственности и иные права на землю; охрана земель; возникновение и прекращение прав на землю; землеустройство; мониторинг земель; кадастровый учет земель; государственный и муниципальный земельный контроль; правовой режим отдельных категорий земель.

Вслед за ЗК РФ к действующим федеральным законам земельного законодательства относятся Федеральные законы от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»^[98], от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»^[99], от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» ^[100] и др.

В развитие указанных нормативных правовых актов принят большой перечень подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее важными из них являются постановления Правительства РФ: от 15 ноября 2006 г. «О государственном земельном контроле», от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» и др.

Можно сказать, что к началу ХХI в. сформировались идеи и подходы нового развития земельного законодательства. Так, при формировании институтов отрасли за основу берутся общие институты базовых отраслей: об имущественных правах, о видах юридической ответственности (административной, уголовной и др.), о структуре органов государственной власти и местном самоуправлении. В то же время исходя из основных направлений государственной земельной политики и на основе принятия специальных и взаимосвязанных земельно-правовых норм формируется совокупность правовых механизмов воздействия на отдельные виды земельных отношений. Нормы, составляющие правовые механизмы, имеют как публично-правовой, так и частноправовой характер и направлены прежде всего на обеспечение баланса частных и публичных интересов. При этом важное, если не решающее, значение придается соотношению и сочетанию этих механизмов в рамках земельно-правового регулирования.

Можно сделать вывод, что основная роль земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, которое достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства. Земельный кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами, с другой – ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Оснований к изменению сформированного подхода к систематизации земельного законодательства, как уже было сказано, для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране пока нет.

Земельное законодательство установило и продолжает развивать ряд специ­альных механизмов, непосредственно направленных на регулирование оборота земельных участков, при этом возникает задача поиска соотношения земельного и гражданского законодательства в регулировании имущественных земельных отношений.

В то же время для совершенствования законодательного регулирования земельных отношений надлежит решить целый ряд важных проблем:

1. Законодательное регулирование отношений по поводу земли должно основываться на том, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании ее при­родным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.

2. Действующим земельным законодательством созданы условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, упорядочен и имеет продуманную основу. Поэтому одна из главных функций земельного законодательства должна заключаться в выравнивании правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве – через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов.

3. В том, что касается учета особенностей рынка земли как такового, приходится признать, что нормы действующего законодательства, пожалуй, только отчасти способствуют последовательному регулированию рыночных отношений.

4. Одной из важных задач регулирования земельных отношений следует считать закрепление методов государственного регулирования оборота земли с учетом как складывающейся на основе действующего законодательства практики, так и основных направлений социально-экономической политики государства.

Важным для государства является отслеживание и преодоление негативных явлений, проявившихся в отношениях земельного оборота. Минсельхоз России признает, что «сегодня, к сожалению, эффективность использования этого потенциала крайне низкая… Действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают сохранности земельных ресурсов, включая особо ценные сельскохозяйственные земли и земли племенных организаций».

5. Необходимо преодолеть пробелы в законодательстве, позволяющие осуществлять «рейдерские» захваты земель. Это проявляется, в частности, при массовом приобретении земель сельскохозяйственного назначения у собственников земельных долей; при оформлении прав на землю без учета прав и интересов землепользователей, которым участки были предоставлены ранее, а также владельцев недвижимости, расположенной на таких земельных участках.

6. Потребует развития регулирование отношений оборота земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе целесообразна ликвидация пробелов в регулировании отношений по переходу права собственности на землю от одного публичного образования к другому, а также отношений в области аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Причем при законодательном регулировании основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

7. Для развития рыночных отношений необходимо дальнейшее сближение правового регулирования рынка земли и недвижимости, на ней расположенной. При этом предполагается последовательное обеспечение установленного законодательством принципа единства судьбы земельного участка и недвижимости. В этом смысле одной из наиболее важных мер является развитие правоприменительной практики кадастрового учета недвижимости, преодоление проблем, возникающих в связи с реализацией положений Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», а также Федерального закона «О землеустройстве».

8. Специфические черты оборота земельных участков в Российской Федерации в современный период земельным законодательством учитываются при помощи ряда специальных правовых механизмов, опирающихся на нормы как гражданского, так и земельного законодательства.

Роль (точнее, распределение ролей) в регулировании оборота земель земельного и гражданского законодательства, по нашему мнению, заключается в следующем:

1) общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон при заключении договоров и иных сделок с землей, обеспечением права собственности и иных прав на землю (способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что можно считать дополнительным условием их стабильности, а общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли);

2) роль земельного законодательства может в данном случае заключаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель[101], а само оно должно быть основа­но на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

Таким образом, с 1993 года законодательство в социально-экономической сфере обновилось полностью, хотя некоторые традиции прошлых лет были обоснованно сохранены.

После 1993 г. и до конца ХХ столетия законодательство в социально-экономической сфере развивалось на базе законодательства РСФСР и СССР, в него вносились масштабные изменения, связанные с коренными преобразованиями в жизни общества и государства: переходом к рыночной многоукладной экономике, развитием экономических и социальных свобод, повышением роли граждан в решении своих социальных вопросов. При крайне высокой динамике развития законодательства упорядоченность и системность вносимых изменений нередко не была обеспечена. Развития происходило хаотично, скачкообразно, подчас под влиянием субъективных факторов и в форме отмены законов советского периода подзаконными актами.

К 2000 г. Государственная Дума в целом приняла основной массив законодательных актов, необходимых для регулирования социально-экономических отношений. Дальнейшее их совершенствование связано с внесением изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты. Вместе с тем стабилизации законодательного регулирования в полной мере не произошло, поскольку внесение изменений также отличалось недостаточной последовательностью и системностью.

В начале второго десятилетия XXI в. Государственная Дума в целом преодолела «болезни переходного периода», законодательное регулирование стало более системным, планомерным и последовательным. Роль субъективного фактора развития законопроектной деятельности из определяющей стала малозаметной. На повестке дня очередной шаг качественного развития законодательного регулирования – всесторонняя концептуальная обоснованность основных направлений развития законодательства и прогнозирование его эффективности. Принятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и ряда сопутствующих программных документов, развитие инструментария правового мониторинга и оценки регулирующего воздействия, масштабный рост вовлеченности научно-экспертного сообщества в процесс законопроектной деятельности и определение перспектив развития законодательства свидетельствуют о решимости Российского государства максимально использовать практику внедрения научно обоснованного регулирования в ближайшей перспективе. Остается надеяться, что на современной этапе развития законодательства в социально-экономической сфере концептуальная проработанность и научное прогнозирование станут не только тенденцией, но и традицией работы Государственной Думы.

Вышеизложенное позволяют говорить о новом этапе в развитии российского законодательства – его модернизации, которая не ограничивается текущим совершенствованием. Есть основания полагать, что программно-целевой метод развития законодательства может стать основным в современных условиях развития правотворчества. Ключевой здесь выступает установка на пересмотр общих подходов к правовому регулированию, изменение комбинации социальных целей и нормативных правовых средств их регламентации. Преобразования общегосударственного масштаба связаны с комплексной корректировкой целых законодательных блоков, отраслевых и взаимосвязанных межотраслевых нормативных правовых систем, что и составляет суть модернизации законодательства.