Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

2.4 Законодательство и политическое развитие

Развитие избирательного законодательства традиционно составляло одно из важнейших направлений деятельности Государственной Думы, что вполне объяснимо с учетом значимости регулирования института выборов для обеспечения непрерывного воспроизводства органов публичной власти на демократической основе. Историческая практика доказывает, что недостаточное внимание законодательного органа к решению вопросов законодательства о выборах чревато серьезными политическими последствиями. В этой связи поучителен опыт конституционного кризиса 1993 г., когда длительные затяжки с принятие закона о выборах в Верховный Совет РФ привели к тому, что Президент РФ утвердил собственным указом Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. После того как была сформирована первая Государственная Дума, вопросы законодательства о выборах всегда являлись предметом первостепенного внимания как фракций, отдельных депутатов, так и Государственной Думы в целом.

Первоначально предстояло решить вопрос о концепции развития избирательного законодательства. В связи с этим принципиальную важность представлял вопрос о построении системы законодательных актов о выборах с учетом федеративного устройства страны, разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, заложенными в Конституции РФ. Фракцией «Яблоко» предлагались разработка и принятие избирательного кодекса. Однако данное предложение не получило поддержки, поскольку предполагало избыточную унификацию избирательного процесса для выборов всех уровней, что не соответствовало потребностям развития федеративных отношений в тот период. Возобладал иной подход, предложенный экспертами Центральной избирательной комиссии РФ, предполагавший рамочное регулирование гарантий избирательных прав граждан[1].

Первый избирательный закон, принятый Государственной Думой былФедеральный закон от 6 декабря1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» [2]. Данный Закон, регулируя гарантии избирательных прав граждан, конкретизировал и сами эти права. Законом об основных гарантиях избирательных прав были установлены в качестве обязательных принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и определена нормативная основа институтов избирательного права, гарантирующих реализацию этих принципов.

Институты избирательного права, рамочным образом определенные в данном Законе, охватывают основные стадии избирательного процесса (образование округов, избирательных участков, составление списков избирателей, выдвижение кандидатов и их регистрация, предвыборная агитация, голосование и определение итогов голосования и установление результатов выборов). Данный Федеральный закон создал организационную модель проведения выборов в Российской Федерации, в соответствии с которой подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют избирательные комиссии. Следует отметить, что впоследствии разработка и принятие всех федеральных законов о выборах происходило на матрице гарантий избирательных прав граждан, заданных Законом об основных гарантиях избирательных прав.

Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [3] закреплял избирательную систему, в основных чертах повторявшую черты избирательной системы, применявшейся при выборах в Государственную Думу в 1993 г. Ее воспроизведение в указанном Федеральном законе являлось следствием поддержки основными фракциями Государственной Думы первого созыва заложенных в ней принципов политического представительства. Данные принципы лишь в самом общем виде предопределены Конституцией Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ не определяет типа избирательной системы при выборах в Государственную Думу. В соответствии со ст. 96 Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Таким образом, определение конкретных очертаний избирательной системы является задачей федерального законодателя, что, как будет показано ниже, было подтверждено Конституционным Судом РФ.

Невысокое региональное представительство в Государственной Думе, избранной в 1993 году явилось причиной отклонения проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы при первоначальном его рассмотрении Советом Федерации. В результате была достигнута одна из важнейших корректив избирательной системы. В отличие от практики прежних выборов все избирательные объединения (блоки) согласно ст. 37 вышеуказанного Федерального закона, «определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают (то есть обязаны разбить) его полностью или частично на региональные группы кандидатов..., при этом в части списка, включающей кандидатов, не входящих в региональные группы, может быть не более 12 кандидатов». Сокращение численности так называемой центральной части федерального списка до 12 кандидатов позволило несколько сместить центр тяжести избирательной кампании в регионы, хотя бы отчасти создать зависимость результатов голосования от поддержки кандидатов в депутаты на местах.

Иные отличия в порядке выборов в Государственную Думу в 1993 и 1995 г.г. заключались в следующем:

для регистрации федерального списка избирательного объединения (блока) требовалось 200, а не 100 тыс. подписей избирателей в поддержку списка, как это было в 1993 г.;

для регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением по одномандатному округу, необходимо было также как и кандидату, выдвинутому непосредственно избирателями, собрать не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. В 1993 г. кандидат, состоящий в общефедеральном списке, освобождался от такой обязанности, что ставило его в привилегированное положение;

подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком) по одномандатному округу и зарегистрированному окружной избирательной комиссией, включались в число подписей в поддержку федерального списка избирательного объединения. Эта норма стимулировала выдвижение кандидатов от избирательных объединений (блоков) в мажоритарных округах.

Как и в 1993 г. кандидаты в депутаты, выдвинутые избирательным объединением (блоком), находились в относительно лучшем положении, чем независимые кандидаты: они могли одновременно баллотироваться и по федеральному округу, и в мажоритарном избирательном округе, а при ведении избирательной кампании могли опираться на дополнительную организационную и материальную помощь избирательного объединения (блока).

До начала избирательной кампании в Государственную Думу уже после назначения выборов наиболее часто указывались следующие недостатки Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы:

недостаточность предусмотренных Законом средств общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий, правильностью подсчета голосов и определения результатов выборов. По мнению ряда политиков, для устранения этого недостатка следовало принять закон об общественном контроле выборов и закон о порядке работы участковой избирательной комиссии.[4] Указанные законопроекты были отклонены Государственной Думой;

отсутствие развернутой правовой базы для использования автоматизированной информационной системы. ГАС «Выборы» была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1723[5]. Федеральный закон, регламентирующий ее функционирование и использование, был принят только в 2003 г.;

отсутствие второго тура голосования при выборах по мажоритарным округам.

Уже по ходу «думской» избирательной кампании в 1995 г. возникла острая дискуссия о конституционности применения 5-процентного барьера, преодоление которого является условием участия избирательного объединения (блока) в пропорциональном распределении 225 депутатских мандатов по федеральному округу. В Конституционный Суд Российской Федерации были направлены запросы Верховного Суда Российской Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было указано, что «регламентация избирательных процедур... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры».[6] Тем самым были подтверждены прерогативы федерального законодателя по самостоятельному регулированию вопросов избирательной системы.

Перед проведением очередных выборов в Государственную Думу был принят новый Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [7] . В соответствии с данным Федеральным законом была сохранена применявшаяся ранее смешанная избирательная система. Под избирательным объединением понималось общероссийское политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), которое создано и зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами. При этом устанавливалось, что политическое общественное объединение либо изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения в целях придания ему статуса политического общественного объединения, должны быть зарегистрированы не позднее чем за год до дня голосования. Важным нововведением рассматриваемого Закона стал институт избирательного залога, представлявшего собой альтернативу процедуре сбора подписей для регистрации кандидата, списка кандидатов.

Особенностью избирательной системы явилось предусмотренное п. 11 ст. 51 рассматриваемого Федерального закона правило, в соответствии с которым в случае, если число кандидатов, зарегистрированных кандидатов, исключенных из федерального списка кандидатов по заявлениям кандидатов, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее. Применение данного правила в ходе избирательной кампании вызвало серьезные судебные споры ввиду возможности субъективного применения мер ответственности в отношении избирательных объединений. Впоследствии в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 № 7-П. положение п. 11 ст. 51, согласно которому в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в п. 16 данной статьи), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее, было признано не соответствующим Конституции РФ.

Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [8] также сохранил основные черты прежней смешанной избирательной системы. Согласно данному Федеральному закону непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения политической партией, избирательным блоком; выдвижение кандидатов в составе федерального списка кандидатов может быть осуществлено политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов (далее – политические партии), а также избирательными блоками. Избирательным блоком являлся создаваемый для совместного участия в выборах добровольный союз двух или трех политических партий. Таким образом, политические партии стали приобретать свойства основного субъекта избирательной кампании.

Положения данного Федерального закона, касающиеся регулирования предвыборной агитации, которые допускали расширительное толкование предвыборной агитации, в ходе избирательной кампании применялись с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» [9].

В Федеральном законе от 17 мая 1995 № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [10], были подробным образом определены процедуры назначения и проведения выборов Президента РФ. В основном избирательные процедуры, применяемые на выборах Президента РФ, конкретизировали процедуры, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В то же время процедура выдвижения кандидатов непосредственно избирателями в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» не совпадала с порядком, предусмотренным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Для сбора подписей избирателей при выдвижении кандидата в Президенты должна была образовываться инициативная группа избирателей в количестве не менее 100 человек, обладающих активным избирательным правом. Эта группа подлежала регистрации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Федеральный закон не ограничивал число инициативных групп, выдвигающих одного и того же кандидата. Кандидаты на должность Президента Российской Федерации регистрировались Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Для регистрации кандидата избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата на должность Президента Российской Федерации, обязаны были собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписей избирателей. Федеральным законом была предусмотрена возможность проведения повторного голосования на выборах Президента РФ, которая и была использована на выборах Президента РФ в 1996 г.

Принятие Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [11] . было обусловлено тем, что к моменту его принятия в 1996 г. во многих субъектах Российской Федерации вопреки требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были избраны представительные органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в этих субъектах Федерации органами государственной власти не была проделана необходимая работа по подготовке и принятию законов о муниципальных выборах. Однако и у населения территорий, на которых должно было осуществляться местное самоуправление, а равно и у федеральных органов государственной власти, не было действенных рычагов воздействия на складывающуюся ситуацию. В результате в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не были образованы соответствующие избирательные комиссии.

В настоящее время действие данного Федерального закона является весьма ограниченным. Это связано с тем, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о выборах в органы местного самоуправления, а также тем, что ряд вопросов, урегулированных данным Законом, был достаточно подробно решен в позднее принятом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Принятый в 1997 г. Федеральный закон от 19 сентября 1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [12] и внесенные в него в 1999 г. обширные изменения[13] коренным образом изменили соотношение федерального и регионального избирательного законодательства. Данный Закон стал постепенно утрачивать черты рамочного закона, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления стало все больше фактически переводиться в сферу ответственности федерального законодателя.

В настоящее время действует Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [14] . По объему нормативного регулирования и его детализации данный федеральный закон может быть охарактеризован в качестве нормативного акта, выполняющего функции квази- избирательного кодекса. Данный Федеральный закон подробно определяет гарантии права избирать и быть избранными применительно ко всем выборам, проводимым в Российской Федерации, практически не оставляя субъектам РФ возможности самостоятельного регулирования большинства институтов избирательного права. В нем содержатся определения основных терминов избирательного права, устанавливаются права и обязанности участников выборов на всех стадиях (этапах) избирательного процесса. К таким стадиям относятся назначение выборов, образование избирательных округов, избирательных участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборных кампаний кандидатами, избирательными объединениями (блоками) и их финансирование, голосование, установление итогов голосования и определение результатов выборов, их официальное опубликование.

Несмотря на то что данный Закон является весьма объемным и обладает свойством прямого действия, содержащегося в нем регулирования недостаточно для проведения выборов всех уровней. Для проведения федеральных выборов его нормы должны быть конкретизированы в федеральных законах о выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, а для проведения выборов в субъектах Федерации - законами субъектов Федерации о выборах региональных органов государственной власти и о муниципальных выборах.

В Федеральном законе от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» [15] определяется статус ГАС «Выборы», порядок ее функционирования, решаются вопросы правого режима ее информационных ресурсов и ряд других вопросов. Порядок использования ГАС «Выборы» на выборах определяется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Положения федеральных законов, регламентирующих порядок проведения выборов федеральных органов государственной власти, неоднократно менялись в основном в зависимости от политических обстоятельств, связанных с проводившимся курсом на стабилизацию политической системы, создание преимуществ для крупных политических партий. Это отчетливо прослеживается на примере изменения параметров избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Происходило сужение круга субъектов выдвижения кандидатов, усложнялись условия для их доступа к депутатским мандатам. По пропорциональной системе субъектами выдвижения списков кандидатов могли быть только политические партии. Были упразднены институты избирательного блока, избирательного залога. В соответствии с последним (от 18 мая 2005 г.) Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» была введена полностью пропорциональная система, исключающая процедуру самовыдвижения кандидатов с последующим сбором подписей. Тем самым упразднялся институт «независимых кандидатов». Был установлен высокий (на уровне 7 процентов) заградительный барьер для участия политической партии в распределении депутатских мандатов.

В настоящее время федеральные выборы регулируютсяФедеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [16] . и Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [17] .Данными Федеральными законами устанавливается порядок проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. В них нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» получают конкретизацию и дальнейшее развитие.

Законодательство о референдуме на федеральном уровне представлено Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [18] и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. № 2 - ФКЗ был одним из первых конституционных законов, принятых в развитие Конституции РФ. В нем была определена в целом демократическая процедура назначения референдума. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. «в» ст.84) референдум Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации. Однако это право в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» не реализуется Президентом РФ по собственному усмотрению. Он вправе назначить референдум только в случае, если в порядке, установленном Федеральным конституционным законом, проявлена инициатива проведения референдума. Эта инициатива принадлежит:

не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

Конституционному Собранию - в случае вынесения проекта новой Конституции Российской Федерации на всенародное голосование;

федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и данным Федеральным конституционным законом

Таким образом, решающая роль в «запуске» данного института народовластия отводится непосредственно населению или представительному органу в лице Конституционного Собрания.

Первоначально решается вопрос о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Соответствующие документы передаются как в избирательную комиссию субъекта РФ, так и в Центральную избирательную комиссию РФ. Если Центральная избирательная комиссия РФ установит несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона (вопросы референдума и порядок их вынесения на референдум), она мотивирует это в своем заключении, которое утверждается решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и незамедлительно доводится до сведения всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. После получения этого заключения избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не вправе регистрировать региональные подгруппы, обратившиеся с ходатайством о регистрации в целях реализации инициативы проведения референдума по данному вопросу (данным вопросам).

В соответствии с рассматриваемым Федеральным конституционным законом для реализации инициативы, проявленной гражданами, проводится сбор подписей, которые затем проверяются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. По итогам проверки Центральная избирательная комиссия принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. В случае, если количества достоверных подписей участников референдума достаточно для назначения референдума и при этом не превышено допустимое количество недостоверных и недействительных подписей, Центральная избирательная комиссия указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение Центральная избирательная комиссия направляет Президенту Российской Федерации и одновременно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

После поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум (то есть обязан его назначить).

Вместе с тем следует признать, что отсутствие практики проведения референдума на федеральном уровне и крайне редкое использование этого института прямой демократии на уровне субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что референдум пока не стал институтом, органически включенным в систему осуществления власти в нашей стране. Полагаем, что обращение к данному инструменту народовластия сдерживается с учетом имеющегося опыта проведения и инициирования референдумов, когда имела место определенная дестабилизация институтов государственной власти. Однако это само по себе не может характеризовать отрицательно сам институт референдума. Из фактов излишней политизации института референдума должны сделать выводы не только политические партии, но и органы государственной власти[19]. Последовательная реализация конституционного принципа народовластия предполагает, что законодателем должны быть созданы все условия для беспрепятственного проведения референдумов.

В этой связи необходимо отметить, что действующий Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» в части установления вопросов, которые могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, содержит недостаточно определенные ограничения, затрудняющие инициирование референдума. В частности, в соответствии с п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФЗ «О референдуме Российской Федерации» на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Однако в тексте самой Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов отсутствует определение понятия «исключительная компетенция федеральных органов государственной власти», но есть четкие перечни свойственных только федеральным органам государственной власти полномочий, которыми не наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Конкретизация указанного понятия, несомненно, способствовала бы развитию института федерального референдума.

Законодательство о политических партиях. Правовое регулирование политического структурирования российского общества в течение достаточно длительного времени осуществлялось в отсутствии закона о политических партиях. Между тем вопрос о взаимодействии политических партий и государства является центральным для развития политической системы страны. Правильное, сбалансированное решение данного вопроса в конституционной доктрине, законодательстве и практике создает основы для формирования в стране демократического политического режима, способствует укреплению правового государства. Напротив, неупорядоченность отношений между политическими партиями и государством, непоследовательность, противоречивость государственной политики в данном направлении способны привести к существенным искажениям в реализации конституционных принципов, и прежде всего принципа народовластия, когда выявление воли народа как единственного источника власти подменяется теми или иными манипуляциями в рамках политической системы по инициативе отдельных государственных структур или политических партий.

Отсутствием закона о политических партиях в значительной мере объясняется тот факт, что в избирательном законодательстве была использована конструкция избирательного объединения как основного коллективного субъекта избирательных кампаний. Порядок организации и деятельности политических партий и иных общественных объединений первоначально регулировались Законом СССР «Об общественных объединениях», впоследствии большинство его положений утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[20].

В данном Федеральном законе регулировались общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Федеральный закон предполагал принятие специальных законов, регулирующих особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений. Применительно к политическим партиям эти особенности были установлены в Федеральном законе от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Закон о политических партиях)[21].

Данный Закон развивает положения Конституции РФ относительно реализации принципа многопартийности. Это весьма актуально в связи с тем, что Конституция РФ достаточно лаконична в определении конституционного статуса политических партий и их взаимоотношений с государством. Основополагающей нормой является установление идеологического, политического многообразия и многопартийности (ст. 13 Конституции РФ).

В Законе дано определение понятия «политическая партия». Установлено, что политическая партия это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Закон конкретизирует принципы взаимодействия государства и политических партий: вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. Предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Важной нормой является требование, в соответствии с которым лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов муниципальных образований, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. Таким образом, Закон определил пределы «отделенности» политических партий от государства.

Наибольшие изменения Закон о политических партиях претерпевал в части требований, предъявляемым к политическим партиям по общей численности входящих в нее членов партии и числу региональных объединений. Первоначально было установлено, что в политической партии должно состоять не менее 10 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. Федеральным законом от 20 декабря 2004 № 168-ФЗ[22] в закон о политических партиях были внесены изменения, в соответствии с которыми вводились новые требования: в политической партии должно состоять не менее 50 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. Реализация данных норм, направленных на создание преимуществ для крупных партий, как известно, привела к существенному сокращению числа политических партий, и в стране действовало только семь политических партий, при этом целому ряду партий было отказано в регистрации, что фактически вывело соответствующих партийных активистов из правового поля. В этой связи появился феномен внесистемной оппозиции. Эта ситуация требовала новых законодательных решений.

По инициативе Президента Российской Федерации был принят Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. № 75-ФЗ[23] , вводивший поэтапное сокращение требований, предъявляемых к политическим партиям. Было установлено, что в партии должно состоять:

с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года - не менее 45 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии;

с 1 января 2012 года - не менее 40 тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии.

Однако данная либерализация законодательства оказалась недостаточной, поскольку не повлекла существенных сдвигов в партийном строительстве. Для преодоления сложившейся ситуации был принят Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» [24], согласно которому в политической партии должно состоять не менее 500 членов политической партии. При этом минимальная численность региональных отделений более не регламентировалась законом. Было установлено, что требования к минимальной численности членов политической партии в ее региональных отделениях могут быть установлены уставом политической партии. Такое регулирование повлекло существенный рост числа политических партий после вступления в силу 4 апреля 2012 г. указанных законодательных новелл.

Законодательство о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

Важным аспектом развития политической активности является участие граждан в массовых мероприятиях. В то же время конституционное право граждан, предусмотренное ст. 31 Конституции РФ, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, длительное время регулировалось актами, изданными еще в советский период. В регулировании данных форм политической активности большую роль играли акты органов местного самоуправления, что, естественно, не способствовало установлению единообразного регулирования, обеспечивающего беспрепятственную реализацию рассматриваемых прав. В связи с этим принятие Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» стало важной вехой в формировании законодательства, обеспечивающего реализацию политических прав граждан. Принципиально важно, что в данном Законе был закреплен уведомительный порядок проведения массовых мероприятий. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Уведомления о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется.

Орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона. Закон не предоставляет органу власти права не принять уведомление о проведении публичного мероприятия. Вместе с тем вопрос о процедуре уведомления, подразумевающей определенные согласования инициаторов массовых мероприятий с органами власти, на практике зачастую решался неоднозначно и вызывал судебные споры.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной вопределении от 1 июня 2010 г. № 705-О-О, по смыслу ч. 5 ст. 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами.

Понятие «мотивированное предложение» по его конституционно-правовому смыслу означает, что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Что касается понятия «согласование», то заложенный в нем конституционно-правовой смысл предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.

Следовательно, данное законоположение, предусматривая полномочие органов публичной власти внести мотивированное предложение об изменении места и (или) времени публичного мероприятия, и указывая на необходимость согласования данного предложения с его организаторами, предполагает, что предложенный вариант проведения публичного мероприятия делает возможным достижение правомерных целей этого мероприятия в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению.

При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий - свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики ( п. 1 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера. Цели рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» содержит механизмы защиты общества и государства от противоправных действий в связи с массовыми мероприятиями. В этих целях предусмотрены основания для приостановления и прекращения публичных мероприятий. В частности, установлено, что если во время проведения публичного мероприятия по вине его участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе потребовать от организатора публичного мероприятия самостоятельно или совместно с уполномоченным представителем органа внутренних дел устранить данное нарушение. В случае невыполнения требования об устранении соответствующего нарушения уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления вправе приостановить публичное мероприятие на время, установленное им для устранения нарушения. При устранении нарушения публичное мероприятие по согласованию между его организатором и соответствующим уполномоченным представителем может быть продолжено. Если нарушение не было устранено по истечении времени, установленного уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, то публичное мероприятие прекращается в установленном порядке.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» основаниями прекращения публичного мероприятия являются:

1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц;

2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований данного Федерального закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия.

Вопросы регламентации массовых мероприятий не решаются исключительно на федеральном уровне. Для органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» установлены следующие полномочия: регламентация соответствующим законом субъекта Федерации порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления; определение границ земельных участков территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам определение порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований указанного Федерального закона; установление органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. Соответствующие нормы вводятся субъектами Федерации с учетом специфики конкретных территорий.

Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

была усилена регламентация массовых мероприятий, позволяющая органам власти более эффективно воздействовать на их проведение, в том числе путем установления повышенной административной ответственности. В частности, предусмотрен институт специально отведенных мест для публичных мероприятий. Согласно новой редакции Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только

с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных указанным Федеральным законом. Такого рода изменения законодательства нельзя признать демократическими, однако они отражают современное состояние политической системы страны и на повестке дня дальнейшие шаги по ее совершенствованию.