Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

2.5 Законодательство в сфере организации публичной власти

Законодательство в сфере организации публичной власти на федеральном уровне

Рассматривая развитие законодательства в сфере организации публичной организации на федеральном уровне, прежде всего следует остановиться на институте Президента Российской Федерации. Законодательство в этой части по сравнению с регулированием иных институтов публичной власти, носило весьма стабильный характер. Связано это с тем, что основным источником института Президента Российской Федерации является Конституция РФ, где в гл. 4 определены основные полномочия Президента РФ, порядок их прекращения, порядок его избрания и др. Например, в соответствии со ст. 81 Конституции Российской Федерации установлены следующие основные требования к кандидату на пост Президента РФ: быть гражданином Российской Федерации, быть не моложе 35 лет, постоянно проживать в РФ не менее 10 лет. Согласно ст. 81 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации при вступлении в должность приносит присягу. До этого момента речь может идти только о выбранном Президенте РФ, а после принесения присяги – о вступившим в должность Президента Российской Федерации. Статья 92 Конституции Российской Федерации регламентирует момент, с которого Президент РФ приступает к исполнению своих полномочий (принятие присяги) и определяет основания прекращения полномочий Президента РФ. Наряду с конституционными нормами, существует ряд норм федеральных законов, регулирующих институт Президента Российской Федерации. Так, порядок выборов Президента РФ предусмотрен Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

Институт Президента Российской Федерации занимает особое место в системе институтов федеральных органов государственной власти: он максимально тесно пересекается с иными институтами федеральных органов государственной власти и особенно с институтом Правительства Российской Федерации. Это обусловлено тем, что Президент Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. Это проявляется как в достаточно большом объеме конституционных полномочий Президента Российской Федерации, так и в тесном его взаимодействии с иными органами государственной власти, и в первую очередь, – исполнительной. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначает судей других федеральных судов. Анализ норм, обеспечивающих институт Президента Российской Федерации, свидетельствует о выполнении им действий, присущих судебным структурам в той степени, в какой он осуществляет роль арбитра в споре между органами государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае отсутствия согласованного решения Президент Российской Федерации передает разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Нельзя не признать, что все нормы, регулирующие институты федеральных органов государственной власти, взаимосвязаны. Однако только конституционные нормы, обеспечивающие институт Президента Российской Федерации, позволяют ему осуществлять полномочия иных органов государственной власти в случае отсутствия соответствующих норм. Дело в том, что некоторые конституционные полномочия и обязанности Президента Российской Федерации, не закрепленные в Конституции Российской Федерации прямо, можно сформулировать путем системного осмысления совокупности конституционных норм. Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз признавал наличие тех или иных конституционных полномочий и обязанностей Президента Российской Федерации, причем как закрепленных в Конституции Российской Федерации (обязанность обеспечивать права и свободы граждан), так и не закрепленных в ней прямо. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. отмечено, что Президент РФ не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела от должности[1]. Названное полномочие Президента РФ в Конституции Российской Федерации не предусмотрено.

Анализ конституционных норм, регулирующих институт Президента Российской Федерации, свидетельствуют о достаточно широком объеме полномочий Президента Российской Федерации. Такая ситуация сторонниками президентской формы правления в России обосновывается объективной необходимостью в условиях становления гражданского общества, так как Президент Российской Федерации гарантирует в переходный период обеспечение единства государственной власти [2].

Иная ситуация складывалась в отношении развития законодательства, регулирующего деятельность Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статья 95 Конституции Российской Федерации учредила двухпалатную структуру российского парламента. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. При этом в Конституции был заложен различный механизм формирования данных палат, что в дальнейшем предопределило законодательное развитие их конституционно-правового статуса. Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» «федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации» [3].

При рассмотрении основных закономерностей и тенденций законотворческого процесса можно указать, что, несомненно, одним из ключевых факторов, оказывающим на него влияние, выступают избирательные процедуры, которые во многом предопределяют состав депутатского корпуса, соотношение политических сил в законодательном органе. При этом выбор той или иной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы ввиду отсутствия прямого указания на это в Конституции Российской Федерации напрямую устанавливается в соответствующем законе о выборах депутатов, который за рассматриваемый период времени подвергался многочисленным изменениям, обусловленным во многом общественно-политическими изменениями, происходившими в стране. Недаром Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 20 ноября 1995 г. № 77-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июля 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было отмечено, что выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган – Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры.

В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть изменения избирательного законодательства как фактор, оказывающий влияние на законотворческий процесс.

Положение «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержали следующие законодательные положения, оказавшие влияние на формирование депутатского корпуса и соответственно на тенденции законотворческого процесса:

– смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система на выборах нижней палаты парламента – Государственной Думы: 225 депутатов избирались по одномандатным округам, 225 – по партийным спискам;

– субъектами выдвижения кандидатов выступали избирательные объединения и группы избирателей;

– использование института избирательных блоков

– установление порога в 5 % голосов избирателей, необходимых для того, чтобы список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, был допущен к распределению депутатских мандатов.

Данные законодательные положения, а также общая социально-экономическая обстановка в стране привели к формированию в целом оппозиционно настроенной по отношению к действующей исполнительной власти Государственной Думы, что, безусловно, оказало влияние на законотворческий процесс, происходивший в это время. Среди особенностей законотворческого процесса данного периода можно выделить достаточно большое количество законопроектов, в отношении которых Президентом было использовано право вето, а также принятие Государственной Думой законов, не обеспеченных финансированием из федерального бюджета, что не позволяло их реализовывать на практике.

С начала 2000-х гг. ярко оформилась тенденция к формированию нижней палаты российского парламента лояльно настроенной по отношению к исполнительной власти. Окончательно данное положение вещей оформилось к середине 2000-х гг. в связи с значительным реформированием избирательного законодательства и законодательства о политических партиях. Этому способствовали следующие законодательные нововведения:

– требование к минимальной численности партий увеличивалось сразу в пять раз: с 10 до 50 тысяч. Одновременно также увеличивались и требования к минимальной численности региональных отделений партий: для отделений, которые партия должна иметь не менее чем в половине субъектов РФ, – со 100 до 500, для остальных отделений – с 50 до 250;

– переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы;

– отмена института избирательных блоков;

– увеличение проходного барьера на выборах депутатов Государственной Думы с 5 до 7 %.

В последние годы наблюдается тенденция к корректировке механизма осуществления государственной власти, сформировавшегося в 2001– 2008 гг., направленная на усиление представительного основ в деятельности Государственной Думы.

В частности, Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» был изменен порядок распределения депутатских мандатов при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: каждому федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 % голосов избирателей, передается по одному депутатскому мандату, а каждому федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6 % голосов избирателей, – по два депутатских мандата. Следует отметить, что данное законодательное нововведение так и осталось нереализованным на практике. Наконец, последним законодательным решением в данном направлении стало снижение процента голосов избирателей, необходимый для допуска списка кандидатов, выдвинутых политической партией, к распределению депутатских мандатов, до 5%.

Значительно более частые смены векторов развития происходили с верхней палатой российского парламента – Советом Федерации. За время своего существования Совет Федерации пережил несколько этапов разных подходов к порядку его формирования.

На начальном этапе в качестве способа формирования Совета Федерации использовались прямые выборы. Функционировавшая в период с 1993 по 1995 г. верхняя палата Федерального Собрания образовывалась согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г., путем прямых выборов гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Это был первый созыв Совета Федерации, и его формирование таким путем составило исключение, связанное с переходным периодом, поскольку в многих субъектах Российской Федерации к тому времени не были сформированы представительные органы, а продолжались действовать Советы. В этой связи в заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации было определено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. При этом каждый избиратель мог проголосовать не более чем за двух кандидатов, указанных в бюллетене. Однако такой порядок формирования Совета Федерации, установленный как временный, не соответствовал принятой в декабре 1993 г. Конституции, в ч. 2 ст. 95 которой определено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Следующий этап берет свой отсчет с момента принятия Федерального закона от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[4], которым в основу порядка формирования Совета Федерации был положен должностной принцип. В состав верхней палаты входили глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что данный порядок полностью вписывался в закрепленную Конституцией Российской Федерации модель формирования Совета Федерации. В пользу вхождения данных лиц в состав Совета Федерации можно отнести следующие обстоятельства: во-первых, они наиболее информированы о проблемах и нуждах своих регионов; во-вторых, должностное положение обязывает их активно добиваться удовлетворения интересов этих регионов; в-третьих, это люди, как правило, достаточно опытные в государственных делах, знающие, как лучше сочетать интересы субъектов Федерации с общефедеральными интересами; в-четвертых, их нахождение в федеральном представительном органе способствует укреплению связей с органами государственной власти субъектов Федерации и тем самым способствует упрочнению ее организационных связей и основ. К недостаткам данного способа формирования можно отнести, во-первых, вопрос о его соответствии закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого, во-вторых, он не лучшим образом сказывался на работе глав субъектов Российской Федерации при осуществлении ими своих полномочий в регионе и одновременно в верхней палате парламента. Собственно говоря, данная причина явилась главным аргументом при принятии Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [5]. В пояснительной записке было указано, что предыдущая модель формирования Совета Федерации не является оптимальной, поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе.

В основу формирования Совета Федерации был положен принцип делегирования: один представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избираемый этим органом из своего состава; второй – от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначаемый высшим должностным лицом этого субъекта. При этом представителем от органа субъекта Российской Федерации мог выступать любой гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, независимо ни от места его жительства, ни от должности, ни от рода занятий.

До декабря 2004 г. действовал порядок прекращения полномочий членов Совета Федерации по решению назначившего его органа, аналогичный порядку назначения. Поскольку каких-либо оснований для принятия подобного решения Закон не предусматривал, постольку на практике это привело к частому прекращению полномочий многих членов Совета Федерации по усмотрению назначившего их государственного органа независимо от результатов деятельности члена палаты.

В 2006 году в целях обеспечения наиболее эффективного представительства в Совете Федерации интересов субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 189-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[6] требования к кандидатуре члена Совета Федерации были дополнены положением о том, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, проживавший со дня достижения им восемнадцатилетнего возраста не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. В указанный срок засчитывается период времени, в течение которого гражданин Российской Федерации исполнял полномочия члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также срок, в течение которого гражданин Российской Федерации исполнял полномочия члена Совета Федерации – представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, прекратившего существование в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации, в случае, если избрание (назначение) гражданина членом Совета Федерации осуществляется органом государственной власти этого нового субъекта Российской Федерации.

И наконец, последняя модернизация порядка формирования Совета Федерации связана с принятием Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[7], в соответствии с которым как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо этого субъекта должны выбирать своего представителя в Совет Федерации из числа тех, кто уже имеет мандат депутата регионального парламента или представительного органа муниципального образования. Данный законопроект был разработан в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. о необходимости формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительные органы муниципальных образований. По замыслу авторов, в результате его принятия в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население.

В 2011 году данный перечень лиц был расширен за счет депутатов Государственной Думы. При этом обязательным требованием является нахождение депутата в региональной группе кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующей субъекту Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, либо соответствующей группе субъектов Российской Федерации, органом государственной власти одного из которых осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

И наконец, последняя модернизация порядка формирования Совета Федерации связана с внесенным Президентом законопроектом, определяющим новую процедуру формирования Совета Федерации. Согласно данному законопроекту предлагается, чтобы при выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат, выдвинутый на эту должность, представлял в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры в члены Совета Федерации, одна из которых, получившая наибольшее число голосов избирателей в ходе рейтингового голосования, наделяется в случае избрания представившего ее кандидата полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данный порядок представляет собой сложную юридическую конструкцию, не имеющую прямых аналогов. Очевидно, что предлагаемая процедура формирования Совета Федерации носит переходный (компромиссный) характер. Она позволяет обеспечить учет мнения населения при выборе кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации, в то же время при выборе кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации предлагается использовать процедуру рейтингового голосования, которая отличается от порядка проведения выборов. Это позволяет избежать прямого противоречия со ст. 95 Конституции Российской Федерации, нормы которой не предусматривают наделения полномочиями члена Совета Федерации на основании прямого волеизъявления граждан Российской Федерации.

Законодательство в сфере организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Первоначальный этап развития законодательства, определяющего организацию органов государственной власти субъектов Российской Федерации имел следующие особенности. В конце 1993 г. – начале 1994 г. в большинстве субъектов Российской Федерации в связи с роспуском Советов отсутствовали представительные органы в большинстве субъектов Российской Федерации (краях, областях). Кроме того, главы указанных субъектов Российской Федерации не избирались населением, а были назначены на должность указом Президента Российской Федерации. Таким образом, можно говорить о том, что данный период характеризовался наличием временных переходных положений в организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые во многом носили подзаконный характер.

Основополагающие принципы для создания законодательных основ организации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации были заданы Конституцией Российской Федерации. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят только в октябре 1999 года. До этого данный Федеральный закон несколько раз отклонялся Советом Федерации и Президентом РФ. Разумеется, длительное отсутствие этого основополагающего федерального закона негативным образом сказывалось на организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. На федеральном уровне такой пробел частично заполнялся решениями Конституционного Суда Российской Федерации [8].

На уровне субъектов Федерации правовой вакуум в этой сфере активно заполнялся региональным законотворчеством. Отсутствие федерального регулирования заставляло субъекты Российской Федерации активизировать процесс создания своей системы государственных органов. Основные положения по организации государственной власти, в том числе и компетенции законодательного (представительного) органа, закреплялись в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Кроме того, ряд положений, регулирующих полномочия представительных органов власти субъектов Российской Федерации в различных сферах жизни общества, содержался в законах Российской Федерации. Например, полномочия представительных органов власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений закреплялись, в частности, в следующих актах: Законе РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[9] (утратил силу с 1 января 2000 г.); Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-I «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (утратил силу с 1 января 2000 г.).

Необходимо отметить, что у ряда ученых-юристов вызывала серьезные вопросы целесообразность установления полномочий как законодательных (представительных), так и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в едином федеральном законе.

Еще до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в юридической литературе отмечалось: «совершенно очевидна необходимость в принятии отдельных федеральных законов об общих принципах организации деятельности органов как представительной, так и исполнительной власти»[10], поскольку в противном случае «придется рассмотреть вопрос о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации, чтобы точнее определить единые основные требования, предъявляемые к принципам организации государственной власти в субъектах Федерации»[11]. Но такие предложения не были услышаны федеральным законодателем. И в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» одновременно установлены принципы организации и законодательных (представительных), и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Значительное число субъектов Российской Федерации восприняло иной вариант законодательного регулирования порядка формирования и деятельности органов государственной власти. В этих регионах организация деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливается отдельными законами для каждой ветви власти. Так, в Республике Башкортостан были приняты Законы: «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Кабинете Министров Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»; в Нижегородской области – «Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области», в Псковской области – «О Псковском областном Собрании депутатов», «Об администрации Псковской области».

В целом характеризуя развитие законодательства в сфере организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в период с середины 1990-х гг. до начала 2000-х гг., можно отметить, что федеральное законодательство предоставляло субъектам Российской Федерации достаточно большую самостоятельность в данном вопросе, что не всегда способствовало соблюдению общих стандартов, заданных федеральным законодательством. Все это происходило на фоне противостояния во многих регионах законодательной и исполнительной властей, каждая из которых зачастую стремилась получить в свое распоряжение значительную часть полномочий. Более того, как отмечалось в юридической литературе: «на территории Российской Федерации растет не просто число различных политических режимов, но фактически складываются авторитарные и олигархические режимы личной власти (безальтернативные выборы руководителя, насильственное устранение оппозиции, удушение независимости и оппозиционности средств массовой информации, выборы по «новой разнарядке» в законодательные органы власти, полное подчинение судов, прокуратуры, правоохранительных органов руководству региона, фальсификация выборов…)» [12].

С начала 2000-х гг. ярко проявилась тенденция к усилению влияния федерального законодателя на законодательство субъектов Российской Федерации в части организации и деятельности органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» стал дополняться нормами, которые содержали не только общие принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации[13], как это записано в ст. 77 Конституции Российской Федерации, но и нормы, устанавливающие детальное правовое регулирование различных аспектов образования и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве примера усиления влияния органов государственной власти Российской Федерации на деятельность региональных органов государственной власти можно указать принятие Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [14], в соответствии с которым была установлена ответственность органов государственной власти субъектов за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также возложена обязанность по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. Этим же Федеральным законом Президенту Российской Федерации было предоставлено право отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также возможность внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о роспуске законодательного (представительного органа) субъекта Российской Федерации в случае непринятия мер по исполнению решения суда, установившего, что конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

В отношении законодательных органов субъектов Российской Федерации также были предприняты определенные шаги, направленные на унификацию порядка их формирования. Федеральный законодатель в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной системы на выборах региональных парламентариев. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан Российской Федерации», а затем и в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что не менее половины депутатов регионального парламента должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.

Наиболее ярко тенденция усиления влияния федерального центра на вопросы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации проявилось в 2004 г. в связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [15], который ознаменовал собой этап перехода от прямых выборов глав регионов Российской Федерации населением к наделению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ соответствующими полномочиями законодательным органом субъекта Российской Федерации. В соответствии с указанным Законом Президент Российской Федерации получил право представления кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации для наделения указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Данные преобразования были продиктованы необходимостью повышения уровня управляемости государством, роли и ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации. В то же время применение указанных положений на практике серьезно повлияло на реализацию заложенных в Конституции Российской Федерации принципов народовластия, а также права субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать органы государственной власти. В связи с этим, как отмечает С.Д. Князев, «как следствие, несмотря на предоставленное Конституцией РФ право самостоятельно формировать свои органы государственной власти, субъекты Федерации оказываются лишенными возможности применять выборы для замещения должности губернатора. Если же к этому добавить, что «назначенные» губернаторы получают возможность, в свою очередь, фактически «назначать» половину членов Совета Федерации (верхней палаты российского парламента), то становится понятным: с позиции сегодняшнего дня отказ от выборов принесен в жертву укреплению отечественной государственности, призванному обеспечить единство и целостность России, пусть даже это и будет достигнуто в ущерб электоральному федерализму»[16].

Следующий этап в регулировании организации органов государственной власти берет свой отчет с 2012 года, когда были осуществлены законодательные изменения, направленные на демократизацию порядка занятия поста высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В соответствии с принятым Государственной Думой Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[17] предусматриваются выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое должно будет избираться гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом данный Федеральный закон не является прямой аналогией ранее действовавшего порядка избрания глав субъектов Российской Федерации, поскольку предусматривает, что выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Характеризуя развитие законодательства в рассматриваемой сфере, можно отметить, что институт органов государственной власти субъектов Российской Федерации за достаточно небольшой срок прошел весьма значительный путь развития. В настоящее время в рамках сохраняющегося вектора централизации организации государственной власти субъектов Федерации можно говорить о достаточно низкой динамике правового регулирования данного института, поскольку уже приняты базовые нормативные правовые акты как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это можно отчетливо можно проследить на подходах к законодательному регулированию отношений в данной сфере: от практически исчерпывающей централизованной законодательной регламентации (в том числе на уровне Конституции) в советский период до максимальной регионализации в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации, затем снова сменившейся централизацией законодательного регулирования.

Законодательство в сфере организации местного самоуправления

Рассматривая развитие законодательства о местном самоуправлении в период с 1993 по 2012 гг. можно выделить несколько периодов, в рамках которых использовались различные подходы к правовому регулированию отношений в данной сфере. Первоначально регулирование основных принципов организации данного демократического института в современной России содержалось еще в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» [18], в котором подчеркивалось, что местное самоуправление в РСФСР регулируется Конституцией и законами РСФСР. При этом сам Закон не определял конкретного содержания вопросов местного значения, относя их установление к ведению союзных и автономных республик. Данное законодательное положение привело к неопределенности содержания компетенции местных Советов, порядка их определения и, как следствие, к смешению государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления. Устанавливая, что местные Советы наделяются собственной компетенцией законом и могут быть изменены только законом, указанный Закон в то же время предусматривал, что районные и городские Советы могут передавать свои полномочия на договорной основе краевым и областным органам государственной власти. В свою очередь, указанные органы государственной власти также на договорной основе могли передавать полномочия районным и городским Советам. Данная неопределенность при определении компетенции органов местного самоуправления в принципиальном плане была преодолена Конституцией Российской Федерации, закрепившей положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Кроме того, Конституция Российской Федерации задала основы территориальной организации местного самоуправления и окончательно подтвердила отсутствие взаимосвязи между ним и административно-территориальным делением соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституционные основы местного самоуправления получили свое законодательное воплощение в нормах Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[19]. Как отмечалось в юридической литературе того времени, указанный Федеральный закон принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации и явился результатом компромисса между политическим силами, представленными в этих государственных структурах[20]. Главной особенностью правового регулирования вопросов местного самоуправления в рассматриваемый период явилось предоставление субъектам Российской Федерации достаточно большого объема законодательных полномочий по регулированию отношений в указанной сфере. Рассматриваемый Федеральный закон установил общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении, которые должны были соответствовать Конституции Российской Федерации и указанному Федеральному закону. На основе данного положения субъекты Федерации получили возможность развивать и конкретизировать нормы данного Федерального закона. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость принятия законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе:

– по вопросам образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ;

– особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

– порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований;

– разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

– определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

– порядка проведения муниципальных выборов;

– статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

– наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу и др.

Таким образом, законодательные акты субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многими субъектами Российской Федерации не была исполнена обязанность по принятию соответствующих законов, направленных на реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведении муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать Федеральный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[21], которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации.

В целом можно отметить, что к 2003 году развитие законодательства о местном самоуправлении носило весьма неравномерный характер. В большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, порядке регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных выборах, порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления и др. Актами органов субъектов Федерации устанавливались весьма разнообразные по своему содержанию особенности организации местного самоуправления, не всегда положительно сказывавшиеся на развитии муниципальных образований. Таким образом, можно говорить о том, что модель регулирования основ местного самоуправления, положенная в основу Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая заключалась в значительной степени децентрализации законотворческих полномочий в рассматриваемой сфере и передачи их на уровень субъектов Российской Федерации, себя не оправдала. В качестве причин возникновения такой ситуации можно указать незаинтересованность самих субъектов Российской Федерации в полноценном развитии органов местного самоуправления на своей территории, а также ввиду объективной недостаточности соответствующих ресурсов.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый на основе Конституции Российской Федерации, сыграл позитивную роль в становлении важнейшего института народовластия. Однако практика его применения выявила и ряд существенных недостатков. В процессе применения данного Федерального закона выяснилась неоправданность некоторых его положений. Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. В этой связи Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[22]. Данный закон охватил своим регулированием гораздо более широкий круг отношений в рассматриваемой сфере. Главной особенностью указанного законодательного акта является то, что теперь регулирование многих принципов организации осуществляется исчерпывающим образом на федеральном уровне, значительно сузив рамки участия субъектов Российской Федерации в данном вопросе. Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний статутный закон лишь предусматривал существование в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. В настоящий момент определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Важным положением указанного Федерального закона выступает четко закрепленная типология муниципальных образований, которая базируется на двухуровневой системе местного самоуправления. Соответствующим образом в Законе определен круг вопросов местного значения применительно к типу каждому муниципальному образованию. Закон исходит из принципа субсидиарности, то есть в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем вопросов местного значения, который возлагается на органы местного самоуправления городских и сельских поселений, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления с предоставлением соответствующего финансирования. Это правило позволяет избежать ранее существовавшей проблемы, связанной с установлением федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации расходных обязательств, не обеспеченных соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Принципиальная особенность нового закона состоит в его направленности на расширение использования институтов непосредственной демократии на местном уровне. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено обязательное голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления.

В целом можно говорить о том, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явно прослеживается тенденция к централизации федерального законодательного регулирования в данной сфере.