Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации

• Титульный лист
• Содержание

3. Развитие статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация представительного народовластия. Ценностно-правовой основой такой организации служат положения Конституции РФ, которыми декларируется в качестве источника публичной власти многонациональный народ и признается право граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей.

В этой связи особое внимание важно уделять вопросам развития статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которая играет главенствующую роль в механизме выражения воли народа и обеспечении его интересов. Во многом это обусловлено тем, что Государственная Дума является центральным представительным учреждением, избираемым на основе всеобщего равного прямого и тайного голосования, осуществляющим законодательную деятельность в условиях многопартийности и разделения властей, вырабатывающим консолидированные решения на основе воли всего населения России.

Государственная Дума – нижняя палата парламента, многогранность и масштабность деятельности которого всегда обусловливает необходимость разъяснения и уточнения различных вопросов, касающихся его организации и функционирования, чему во многом содействует Конституционный Суд РФ, который исследует проблемы представительной демократии в числе важнейших направлений развития практики Конституционного Суда РФ в сфере организации публичной власти.

Судом вырабатываются специальные правовые позиции, представляющие собой важный источник конституционно-правового регулирования и значительно влияющие на развитие правовых основ организации и функционирования институтов представительной демократии в России. Конституционный Суд РФ развивает и конкретизирует правовые нормы, касающиеся вопросов природы и организации деятельности Государственной Думы, устраняя существующие конституционно-правовые неопределенности, пробелы и коллизии и ориентируя на единообразное понимание и применение правового обеспечения его функционирования. Соответствующие конституционно-судебные правовые позиции имеют целью формирование конституционного правосознания общества, подлинного народовластия и укрепления основ конституционного строя России как демократического федеративного правового государства.

С учетом изложенного значение практики Конституционного Суда РФ для развития правовых основ Государственной Думы в России, определения ее конституционно-правового статуса и места в системе органов государственной власти сложно переоценить. В этой связи рассмотрим практику Суда по данным вопросам.

Прежде всего, Конституционный Суд РФ внес серьезный вклад в формулирование общих правил относительно границ осуществления Государственной Думы своих полномочий, что является важным направлением создания эффективной системы сдержек и противовесов в системе разделения властей на федеральном уровне.

Следует указать, что Конституционный Суд РФ традиционно осуществляет охрану конституционного принципа разделения властей. В частности, Суд определил содержание данного принципа, установив, что разделение властей предполагает создание такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное и независимое осуществление всех ветвей власти и одновременно – их взаимодействие^[1]; принцип разделения властей означает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие и недопустимость сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе ^[2]. В силу статей 10 и 11 Конституции РФ и установленного ею системы сдержек и противовесов никакие органы государственной власти не вправе осуществлять, а тем более присваивать не принадлежащие им конституционные полномочия; любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять только такие действия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией.^[3] Обозначенные позиции считаются исходными для установления компетенции и границ деятельности Государственной Думы.

Особенно важным представляется выработка Судом правовых позиций касательно: правовой природы нижней палаты федерального парламента как представительного и законодательного органа, ее места в системе органов публичной власти; функций и компетенции; порядка организации деятельности и прекращения полномочий. Сложившаяся обширная практика Конституционного Суда РФ по данным вопросам раскрывает различные аспекты конституционно-правового статуса Государственной Думы.

При обосновании правовой природы Государственной Думы как нижней палаты федерального парламента Конституционный Суд РФ, прежде всего, уточнил ее место в структуре федерального парламента и обосновал особенности ее взаимосвязи с верхней палатой – Советом Федерации.

В Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П^[4] Конституционный Суд изложил свою позицию по проблеме представительного характера каждой из палат Федерального Собрания, указав в качестве первичной позиции то, что Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, представляет весь многонациональный народ России и все субъекты Российской Федерации, и тем самым признав двойственный характер представительства Федерального Собрания. В научной литературе особая ценность этого подхода видится в том, что Суд указал носителем суверенитета и единым источником власти в стране многонациональный народ Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией может осуществлять свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, то есть через представителей. Из этого следует, что именно отражение и воплощение интересов большинства общества есть отправная точка, от которой обязаны отталкиваться при осуществлении своей деятельности российские парламентарии.^[5]

Весьма значимо указание Суда в данном Постановлении на то, что федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу; в своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации; различна компетенция палат парламента. В этой связи Суд приводит нормы Конституции РФ, согласно которой: Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно; повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией РФ порядке то есть также раздельно; в тех предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции РФ случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются. Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте статей 107 и 135 Конституции, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал особое значение Государственной Думы в системе представительной демократии и указывал на необходимость повышения эффективности механизмов представительства при ее организации и деятельности.

С учетом того, что качество Государственной Думы как легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием депутатов Государственной Думы гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, особое внимание Судом было уделено развитию правовых основ формирования Государственной Думы и, соответственно, утверждения представительного народовластия.

Основной массив правовых позиций Конституционного Суда РФ касается проблем формирования Государственной Думы на основе свободных демократических выборов, в которых согласно действующему избирательному законодательству различные политические партии, выдвигая список кандидатов, участвуют в борьбе за депутатские мандаты. В 2005 году был принят Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Основной концепцией закона стала отмена смешанной избирательной системы и закрепление избрания депутатов Государственной Думы исключительно на основе пропорциональной избирательной системы, при этом ее существенным достоинством принято считать создание стабильной многопартийной системы и повышение роли политических партий. В условиях установления данной избирательной системы политическая партия стала главной институциональной основной развития представительной демократии.

При этом Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался относительно роли и значения политических партий для организации публичной власти и порядка их формирования. Согласно постановлениям Суда от 1 февраля 2005 года № 1-П^[6] и от 16 июля 2007 года № 11-П^[7] содержательной характеристикой демократии, как она закреплена в Конституции РФ, являются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, а сами политические партии представляют собой институт, необходимый для ее функционирования в рамках федеративного правового государства и в формах, установленных Конституцией РФ; деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Именно политические партии содействуют, по смыслу статьи 13 Конституции РФ, процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии, что, в свою очередь, требует согласованного функционирования избирательной системы и многопартийной политической системы, способной адекватно выражать интересы и потребности общества как в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции РФ, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, так и в представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органах муниципальных образований.

Конституционный Суд РФ сформулировал ряд важных позиций, касающихся исторического развития партийной системы в России. Во-первых, введение в России в 1995 году смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы способствовало политическому структурированию общества и становлению партийно-политической системы. Этим стимулировались объединительные процессы и создавались предпосылки для формирования крупных политических партий, реально выражающих интересы социальных слоев, и гарантировалась конкуренция политических партий на началах равноправия на выборах депутатов Государственной Думы. Во-вторых, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2005 года реформировал избирательную систему на выборах депутатов Государственной Думы, осуществив переход от мажоритарно-пропорциональной к пропорциональной избирательной системе. Теперь все 450 депутатов Государственной Думы избираются в составе федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а политические партии, преодолевшие установленный процентный барьер, получают места в Государственной Думе пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие федеральные списки кандидатов. В-третьих, в действующем (новом) правовом регулировании избирательной системы политические партии как носители соответствующей публичной функции приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, при том что они могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации только в установленных Конституцией формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением.

Кроме того, Конституционный Суд дал конституционно-правовую оценку требованиям, предъявляемым к политическим партиям Федеральным законом от 11 июля 2001 года «О политических партиях» (в редакции Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ), согласно которым: в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии; более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии; отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации, а также отсутствие необходимого числа членов политической партии является основанием для ее ликвидации по решению Верховного Суда РФ. Суд констатировал конституционность законодательно установленных критериев создания политической партии, пояснив это следующим образом:

- реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа России, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии;

- изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов политическим партиям, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений, диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ;

- федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы;

- законодательно установленные количественные критерии организации политической партии могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационального народа Российской Федерации.

Соответствующее обоснование Конституционным Судом законодательно определенных параметров организации политических партий, существенно затрудняющих их создание и функционирование, стало предметом активной дискуссии. Отчетливо спорность такого обоснования выражена в решении Европейского Суда по правам человека «Республиканская партия России против России» от 12 апреля 2011 года, где было указано следующее: «Суд принимает во внимание ссылку Конституционного Суда на особую историко-политическую ситуацию в России, характеризующуюся нестабильностью новой установленной политической системы, перед которой стоят серьезные вызовы от сепаратистских, националистических и террористических сил. Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно начала процесс перехода к демократии. Суд соглашается с тем, что скорее был определенный интерес в обеспечении того, чтобы после развала Советского Союза и в начале демократической реформы в 1991 г. предпринимались меры по сохранению стабильности и предоставлению возможности создавать и укреплять неустойчивые демократические институты. Следовательно, Суд не исключает, что непосредственно после развала Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть обоснованным. Однако Суд считает важным то, что запрет был введен не в 1991 г., а только в 2001 г., почти через десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. При данных обстоятельствах Суд считает, что довод о том, что мера была необходимой для защиты неустойчивых демократических институтов России, ее целостности и национальной безопасности, является еще менее убедительным. Для того чтобы недавнее введение общих ограничений в отношении политических партий было обоснованным, должны быть представлены особенно убедительные доводы. Однако власти не предоставили объяснения, какие проблемы возникли в последнее время относительно региональных партий и почему такие проблемы не существовали в ходе первых этапов перехода в начале 1990-х гг. Суд считает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий становится все сложнее оправдать».

К числу достаточно «болезненных» вопросов, рассмотренных Конституционным Судом, относится проблема распределения депутатских мандатов с учетом установленного «заградительного барьера» (процентного барьера), означающего определенное ограничение пропорциональности представительства, направленное на избежание раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. В настоящее время законодательством определено, что допускаются к участию в распределении депутатских мандатов федеральные списки кандидатов, которые получили не менее семи процентов голосов избирателей (федеральным спискам кандидатов, получившим не менее пяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не преодолевшим семипроцентный барьер, передается не более двух депутатских мандатов).

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ послужили положения прежнего федерального законодательства о выборах депутатов Государственной Думы 1995 года, впервые установившие пятипроцентный «заградительный барьер» на выборах в Государственную Думу. Конституционный Суд РФ в решении от 17 ноября 1998 года № 26-П^[8] указал, что положениями о «заградительном барьере» не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается предусмотренное Конституцией РФ равенство перед законом общественных объединений. При этом им было отмечено, что выборы – это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков и граждан, участвующих по федеральным спискам, одинаковы (условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список и т.д.). Такой порядок не нарушает и статью 3 Конституции РФ, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов, то есть обеспечению свободного волеизъявления народа на выборах в орган законодательной власти. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из Конституции следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. В этом же Постановлении Суд сформулировал важное требование к избирательной системы, так или иначе основанной на пропорциональном представительстве: «демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии не власть. Поэтому, если заградительный барьер будет преодолен лишь одной партией или избирательным блоком, даже при условии, что за них подано большинство голосов, этой партии или блоку не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии».

Весьма значимым вопросом с точки зрения обеспечения эффективного и полного представительства Федерального Собрания является оценка численного состава его палат, что также нашло отражение в практике Конституционного Суда РФ (особенно в Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П^[9]). В решении Суд отметил, что конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота его состава не должна быть значительной, иначе ставится под сомнение представительный характер данного органа. При этом обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации является целью установления в Конституции РФ числа мандатов как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации. Судом были даны пояснения относительно содержания конституционной категории «общее число депутатов». Прежде всего, интерпретация данного понятия как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов; такие законы и иные акты окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа – 450 депутатов Государственной Думы. Отождествление понятий «общее число депутатов» и «число фактически избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Прерогативой и первичной конституционной функцией Государственной Думы является осуществление законодательной деятельности, именно по результатам ее осуществления можно судить о качестве и эффективности реализации воли народа. Конституционный Суд РФ создал широкий массив позиций относительно еезаконодательной деятельности, в том числе, при взаимодействии с Советом Федерации и Президентом РФ, которое были определены многими его решениями ^[10].

Во-первых, законодательный процесс — стадийный и представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. При этом участие Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры. Окончание последней в Государственной Думе возможно только в единственном случае, когда отклоненный Советом Федерации федеральный закон повторно будет принят Государственной Думой не менее чем двумя третями от общего числа депутатов палаты.

Во-вторых, Конституцией для Совета Федерации предусмотрено два варианта поведения при одобрении принятого Государственной Думой – активное (путем голосования) либо пассивное (нерассмотрение федерального закона в течение 14 дней). Несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении 14-дневного срока, не является отклонением закона и не влечет предусмотренных отклонением закона юридических последствий.

В-третьих, указаны случаи, когда федеральный закон следует считать принятым: 1. При принятии Государственной Думой и одобрении (как в активной, так и в пассивной форме) Советом Федерации; 2. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона — закон, повторно принятый Государственной Думой не менее чем двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы; 3. В случае отклонения федерального закона Президентом РФ — закон, одобренный в ранее принятой редакции Государственной Думой и Советом Федерации не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В-четвертых, важны позиции Суда относительно возможных действий Президента РФ при принятии федерального закона. Принятый федеральный закон в течение пяти дней должен быть направлен главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой процедура принятия федерального закона завершена. Однако в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушении ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и принятия федерального закона, Президент вправе вернуть принятый закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения конституционных требований. Президент РФ может принять решение об отказе в подписании федерального закона (вето) в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона.

Некоторые позиции Конституционного Суда РФ посвящены развитию содержания такой статусной характеристики Государственной Думы, как постоянство ее деятельности, означающая, что на протяжении всего созыва или периода работы палата вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции. Исходя из Постановления от 11 ноября 1999 г. № 15-П ^[11], конституционный статус Государственной Думы как постоянно действующего органа гарантируется, в первую очередь, строгой регламентацией периода формирования Государственной Думы; отсутствием перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созывов. Важной гарантией также служит запрет на роспуск Государственной Думы в конституционно установленных случаях (в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ, с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации и т.д.).

Особое внимание в указанном Постановлении Конституционный Суд уделил проблеме досрочного роспуска Государственной Думы и тому, каким образом в подобных случаях гарантировать статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа, сформулировав следующие правила:

- досрочный роспуск Государственной Думы представляет собой конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ, а также между Государственной Думой и Правительством РФ при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии с целью обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой;

- обязательным последствием роспуска Государственной Думы является назначение новых выборов, при этом Президент РФ обязан назначить дату выборов так чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска;

- конституционно значимые правовые последствия досрочного прекращения полномочий Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы и осуществлять в заседаниях палат иные полномочия;

- в случае досрочного роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов с целью формирования нового состава Думы конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться никакими другими органами государственной власти: ни Президентом РФ, ни Советом Федерации, что служит полноценной реализации принципа разделения властей и предотвращению любые попытки присвоить любыми другими органами государственной власти не принадлежащие им полномочия.

Важно указать, что в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П^[12] Конституционный Суд рассмотрел вопрос о неопределенности в понимании части 4 статьи 111 Конституции РФ, предусматривающей роспуск Государственной Думы Президентом в результате трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ, отметив следующее. Правовая логика статьи 111 Конституции РФ, рассматриваемой во взаимосвязи с другими конституционными положениями, заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную помимо их согласованного функционирования и взаимодействия не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации. Указанными принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве, обусловлена также и необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства РФ, Конституция предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого – блокирования деятельности Правительства РФ как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации. Конституционным Судом было отмечено, что из конституционных положений, касающихся статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь, Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Исходя из толкования Судом процедуры назначения Председателя Правительства РФ, следует, что им будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Дума имеет право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ – независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, – Государственная Дума подлежит роспуску. Данный подход Конституционного Суда РФ вызвал неоднозначную оценку и, в целом, не получил одобрения среди многих правоведов, в том числе, среди некоторых судей Конституционного Суда. Так, в своем особом мнении Н.В. Витрук отметил, что «при представлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды ... Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей статьями 10 и 111 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы государства». На таких же позициях, как правило, основывается научное толкование положения части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: «более логичным было бы истолкование исследуемой нормы Конституции как трехкратное отклонение вносимых Президентом каждый раз новых кандидатур на должность Председателя Правительства, что, впрочем, не исключает возможности повторного внесения уже отклоненной кандидатуры, но не в качестве новой по смыслу статьи 111, а в качестве повторного обращения Президента по итогам согласительных процедур при условии отмены Государственной Думой предыдущего решения, отклоняющего представляемую кандидатуру» ^[13].

Таким образом, подводя итог рассмотрению практики Конституционного Суда РФ по вопросам статуса Государственной Думы можно, несомненно, констатировать большое влияние такой практики на повышение эффективности организации и функционирования Государственной Думы, усиление ее представительского характера и утверждение в качестве центрального законотворческого института в России. Многие не разрешенные законодательством сложные вопросы, имеющие политико-конфликтный характер, были разрешены в рамках процедуры конституционного судопроизводства. При этом спорность и дискуссионность некоторых из позиций Конституционного Суда РФ не влияют на их политико-правовую ценность при развитии правового обеспечения деятельности Государственной Думы.