Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Вопросы повышения продолжительности жизни и активного долголетия и их отражение в законодательстве. Сравнительный анализ

• Титульный лист
• Содержание

4. Социально-экономическое законодательство Российской Федерации на предмет отражения в нем повышения продолжительности жизни и активного долголетия

Как уже отмечалось в разделе 3.1.3., социально-экономическое законодательство РФ, связанное с ростом продолжительности жизни и продлением активного долголетия в Российской Федерации можно условно разделить на несколько блоков. Подробно рассмотрим содержание каждого из них.

1. Законодательное регулирование информационно-просветительской работы в сфере обеспечения повышения продолжительности жизни и активного долголетия.

На данный момент в законодательстве Российской Федерации отсутствует комплексный законодательный акт, посвящённый развитию здорового образа жизни населения страны и повышения её продолжительности, информационно-просветительской работы в сфере обеспечения повышения продолжительности жизни и активного долголетия. В связи с этим, отдельные нормы, регулирующие указанные вопросы, можно выделить в различных нормативно-правовых актах России. Прежде всего, необходимо отметить Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", [1]поскольку, в силу его ч.3 ст.3, в случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормам Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", применяются его нормы. Согласно ст.1 указанного акта, он регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, и определяет:

1) правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан;

2) права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав;

3) полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья;

4) права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья;

5) права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников.

При этом, под охраной здоровья граждан, в силу ст.2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", понимается система мер не только медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), но и политического, экономического, правового, социального научного характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. Интересно отметить, что в ст.27 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", посвящённой обязанностям граждан в данной сфере, впервые в истории российского законодательства об охране здоровья установлена обязанность граждан заботиться о своем здоровье. Вместе с тем законодательное закрепление данной обязанности порождает споры и противоречия, основанные, во-первых, на том, что обязанность граждан заботиться о своем здоровье не закреплена в Конституции РФ, и, во-вторых, что, как известно, нет обязанности без установления ответственности за её неисполнение. Представляется, что данные возражения небеспочвенны и установление «обязанности» сохранения здоровья в ст.27 ФЗ об охране здоровья носит морально-этический характер и закрепляет существующую ответственность каждого отдельно взятого человека за свое здоровье, прежде всего перед самим собой, как потребность каждого здравомыслящего человека. В ст.4 рассматриваемого акта перечисляется ряд принципов охраны здоровья граждан, среди которых, указываются, например, приоритет охраны здоровья детей, недопустимость отказа в оказании медицинской помощи. Однако, отдельного принципа, связанного с направленностью законодательства об охране здоровья граждан на повышение продолжительности их жизни и активного долголетия, в ст.4 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не содержит. В тоже время, такой принцип как, приоритет профилактики в сфере охраны здоровья, согласно ст.12 анализируемого акта, достигается путём разработки и реализации программ формирования здорового образа жизни, в том числе программ снижения потребления алкоголя и табака, предупреждения и борьбы с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ. К сожалению, на уровне Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", содержится лишь общая норма ч.3 ст.30, согласно которой формирование здорового образа жизни у граждан начиная с детского возраста обеспечивается путем проведения мероприятий, направленных на информирование граждан о факторах риска для их здоровья, формирование мотивации к ведению здорового образа жизни и создание условий для ведения здорового образа жизни, в том числе, для занятий физической культурой и спортом. При этом ни одной конкретной меры не перечисляется. В развитии указанного положения, было издано письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 февраля 2009 г. N 01/2209-9-32 "О мероприятиях по формированию здорового образа жизни у населения", [2]которым Роспотребнадзор обязал свои территориальные службы ежегодно направлять руководству службы информацию о плановых мероприятиях по формированию здорового образа жизни на каждый год, а также сведения о специалистах, обеспечивающих организацию гигиенического воспитания населения и их профессиональной подготовки (повышения квалификации) по специальности "гигиеническое воспитание". Однако, конкретных примеров подобных планов в открытом доступе не имеется.

Возможно, отсутствие упоминания о конкретных мерах по формированию здорового образа жизни и активного долголетия на уровне федерального закона можно объяснить тем, что, вопрос организации осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граждан, проживающих на территории конкретного субъекта Российской Федерации, в соответствии со ст.16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"[3], отнесён к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья. Данное полномочие может реализовываться путём разработки и принятия в регионах программ, направленных на оздоровление населения и пропаганду здорового образа жизни, на повышение физической активности и доступности занятий физической культурой, спортом и туризмом, на снижение потребления алкоголя и табака, на улучшение структуры и качества продуктов питания; на профилактику употребления наркотиков; на улучшение качества окружающей среды; создание в регионах эффективной инфраструктуры для осуществления мероприятий по укреплению здоровья и профилактики. Таким образом, Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" практически полностью отдаёт вопрос правового регулирования стимулирования здорового образа и долголетия жизни на уровень регионального законодательства.

В соответствии с ч.2 ст.16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", не допускается розничная продажа алкогольной продукции:

- в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях;

- в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании ими услуг общественного питания;

- на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, на остановочных пунктах его движения (в том числе на станциях метрополитена), на автозаправочных станциях;

- на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях;

- на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях;

- в нестационарных торговых объектах;

- несовершеннолетним.

При этом, в случае возникновения у лица, непосредственно осуществляющего отпуск алкогольной продукции несовершеннолетним (продавца), сомнения в достижении этим покупателем совершеннолетия продавец вправе потребовать у этого покупателя документ, удостоверяющий личность (в том числе документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации) и позволяющий установить возраст этого покупателя. В тоже время, запрет на розничную продажу алкогольной продукции на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан не распространяется на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более чем 16,5 процента объема готовой продукции, осуществляемую организациями, и на розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемую индивидуальными предпринимателями, при оказании этими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую магазинами беспошлинной торговли. В ч.3 ст.16 рассматриваемого акта устанавливается запрет на потребление (распитие) алкогольной продукции в общественных местах, в том числе во дворах, в подъездах, на лестницах, лестничных площадках, в лифтах жилых домов, на детских площадках, в зонах рекреационного назначения. Устанавливается полный запрет на потребление (распитие) алкогольной продукции несовершеннолетними. В силу ч.5 ст.16 указанного акта, не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли. Безусловно, приведённые ограничения заслуживают одобрения с точки зрения заботу о здоровом образе жизни населения. Однако, польза от этих норм зависит от того, насколько реально они будут исполняться, а также осуществляться надзор соответствующего органа за их соблюдением.

Очень похожие меры для предотвращения воздействия окружающего табачного дыма на здоровье человека предусматривает Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака". Речь идёт об установленным ст.12 данного закона запрете курения табака:

- на территориях и в помещениях, предназначенных для оказания образовательных услуг, услуг учреждениями культуры и учреждениями органов по делам молодежи, услуг в области физической культуры и спорта;

- на территориях и в помещениях, предназначенных для оказания медицинских, реабилитационных и санаторно-курортных услуг;

- в поездах дальнего следования, на судах, находящихся в дальнем плавании, при оказании услуг по перевозкам пассажиров;

- на воздушных судах, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения (в том числе на судах при перевозках пассажиров по внутригородским и пригородным маршрутам), в местах на открытом воздухе на расстоянии менее чем пятнадцать метров от входов в помещения железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, станций метрополитенов, а также на станциях метрополитенов, в помещениях железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, предназначенных для оказания услуг по перевозкам пассажиров;

- в помещениях, предназначенных для предоставления жилищных услуг, гостиничных услуг, услуг по временному размещению;

- в помещениях, предназначенных для предоставления бытовых услуг, услуг торговли, общественного питания, помещениях рынков, в нестационарных торговых объектах;

- в помещениях социальных служб;

- в помещениях, занятых органами государственной власти, органами местного самоуправления;

- на рабочих местах и в рабочих зонах, организованных в помещениях;

- в лифтах и помещениях общего пользования многоквартирных домов;

- на детских площадках и в границах территорий, занятых пляжами;

- на пассажирских платформах, используемых исключительно для посадки в поезда, высадки из поездов пассажиров при их перевозках в пригородном сообщении;

- на автозаправочных станциях.

Названный закон в ст.13 провозглашает необходимость в целях сокращения спроса на табачные изделия осуществляются меры по увеличению акцизов на табачную продукцию в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Также как и в случае с ограничением свободной розничной торговли алкоголем, в установленных запретах на продажу табака и табачных изделий самое важное – не само содержание положений закона, а реальный контроль со стороны государства за их исполнением.

Важное значение для правового обеспечения здорового образа и продолжительности жизни имеет регулирование рекламы продукции, употребление которой может привести к негативным последствиям для здоровья, главным образом, табака и алкоголя. Рекламе указанных товаров посвящены отдельные ст.21 и 22 Федерального закона от 13.03.2006г «О рекламе». Так, в силу ч.1 ст.21 указанного акта, реклама алкогольной продукции не должна, в частности, содержать утверждение о том, что употребление алкогольной продукции имеет важное значение для достижения общественного признания, профессионального, спортивного или личного успеха либо способствует улучшению физического или эмоционального состояния; осуждать воздержание от употребления алкогольной продукции; содержать утверждение о том, что алкогольная продукция безвредна или полезна для здоровья человека и др. При этом реклама алкогольной продукции в каждом случае должна сопровождаться предупреждением о вреде ее чрезмерного потребления, причем такому предупреждению должно быть отведено не менее чем десять процентов рекламной площади (пространства). Аналогичные правила закреплены в ч.1 и ч.3 ст.23 рассматриваемого акта для случаев рекламы табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок и других подобных товаров. Более того, реклама алкогольной продукции с содержанием этилового спирта пять и более процентов объема готовой продукции разрешается только в стационарных торговых объектах, в которых осуществляется розничная продажа алкогольной продукции, в том числе в дегустационных залах таких торговых объектов.

Ещё более жёсткие ограничения предусмотрены в ст.23 Федерального закона от 13.03.2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» для случаев распространения рекламы табака и табачных изделий. В силу ч. 1 ст. 14.13 КоАП РФ нарушение рекламодателем, реклам производителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 2 500 руб.; на должностных лиц - от 4 000 до 20 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 500 000 руб. При этом часто контролирующий орган – Федеральная антимонопольная служба - рассматривает рекламу алкогольной продукции очень внимательно и следит за любыми возможными нарушениями законодательства, иногда даже надуманными. Например, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.11.2011 N А19-8759/2011[4] предметом спора стал рекламный ролик на телевидении ресторана продолжительностью 20 секунд следующего содержания: видеоряд, состоящий из последовательно сменяющихся кадров офисного помещения и помещений ресторана. Видеоряд включал в себя образы людей (офисного работника, посетителей ресторана) и сопровождался закадровым аудиотекстом. При этом со 2-й по 5-ю секунду указанный ролик содержал изображение человека в футболке черного цвета, на которой была изображена текстовая информация, ставшая причиной претензии контролирующего органа. По мнению антимонопольного органа, данная надпись рекламировала виски марки "Х", соответственно, в ней объектом рекламирования являлся не только ресторан, но и алкогольная продукция - виски марки "Х". При этом реклама не соответствовала требованиям, предъявляемым к рекламе алкогольной продукции: она распространялась в эфире телеканала, и в ней отсутствовало предупреждение о вреде чрезмерного употребления алкоголя. Суд в данной ситуации встал на сторону ресторана, указав, что внимание потребителей в названной рекламе акцентировалось на объекте рекламирования - ресторане, а не на реализуемой обществом алкогольной продукции. Однако, пристальность надзора антимонопольной службы в данной сфере заслуживает внимание.

Таким образом, в отличие от вопросов пропаганды здорового образа жизни среди населения и стимулирования его к участию в массовом спорте, вопросы рекламы вредной для здоровья продукции подробно урегулирована на уровне федерального закона и за соблюдением этих положений осуществляется жёсткий государственный надзор.

Говоря о рекламе в контексте обеспечения здорового образа жизни, стоит упомянуть также о социальной рекламе. Необходимо отметить, что, в силу ст.10 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", Рекламодателями социальной рекламы могут выступать не только физические лица и юридические лица, но и органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления. В указанной статье также закрепляется важное правило, что заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для любого рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Хотя в социальной рекламе и не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их индивидуализации, о физических лицах и юридических лицах, данный запрет не касается упоминания о социально ориентированных некоммерческих организациях, в случаях, если содержание этой рекламы непосредственно связано с информацией о деятельности таких некоммерческих организаций, направленной на достижение благотворительных или иных общественно полезных целей. Данные нормы можно использовать для пропаганды здорового образа жизни.

2. Законодательное регулирование развития массового спорта и создания инфраструктуры для занятия массовым спортом.

Аналогичная ситуация складывается и в отношении законодательного регулирования развития массового спорта и создания инфраструктуры для занятия массовым спортом на федеральном уровне – в соответствии с Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" издание большинства конкретных положений отнесено к законодательству субъектов РФ. Так, в соответствии со ст.8 данного акта к полномочиям регионов России относятся следующие вопросы в области физической культуры и спорта относятся:

- определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации, принятие и реализация государственных региональных программ развития физической культуры и спорта и межмуниципальных программ в области физической культуры и спорта;

- организация и проведение региональных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а именно:

- присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном Положением о Единой всероссийской спортивной классификации и Положением о спортивных судьях;

- реализация мер по развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта в субъектах Российской Федерации;

- организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта.

Таким образом, уровень развития массового спорта сегодня, по сути, зависит от законодательства конкретного субъекта РФ, а именно от кадровых и финансовых ресурсов региона. Соответственно, в экономически обеспеченных субъектах РФ массовый спорт организован на более достойном уровне. Например, в Москве действует Закон города Москвы от 15 июля 2009 годаN27 «О физической культуре и спорте в городе Москве» [5] (далее – Закон), который дает определение и регулирует развитие спорта в городе Москве. Кроме того, в Законе определяются правовые основы физической культуры и спорта, обозначены задачи развития спорта, представлена структура организации управления в области спорта и физической культуры, определены меры поддержки, предоставление льгот и некоторые другие вопросы. Этот Закон задает основные направления для развития и функционирования мероприятий, связанных со спортом и физической культурой. Каждая из задач, представленных в Законе, подтверждается на практике.

1) Обеспечение свободного доступа всех категорий и групп жителей города Москвы к занятиям физической культурой и спортом, в том числе массовым спортом, а также обеспечение иных прав граждан в области физической культуры и спорта в городе Москве. Например, на сайте Департамента по физической культуре и спорту [6] в Москве можно найти список секций по округам, что упрощает доступ жителей Москвы к занятию спортом, позволяет им заранее планировать свой активный план спортивных мероприятий.

2) Повышение престижа города Москвы как спортивной столицы Российской Федерации. Так, особое внимание Правительство Москвы уделяет поддержке массового спорта. Для дальнейшего развития в 2012 году была принята Государственная программа «Спорт Москвы» на 2012-2018 годы [7]. Основными задачами программы были поставлены – обеспечение жителей Москвы возможностями для участия в массовом спортивном движении, популяризация физической культуры и спорта среди населения столицы, совершенствование системы физического воспитания детей и молодежи, а также модернизация системы подготовки специалистов в области физической культуры и спорта. По итогам реализации программы за 2013 год, обсужденных на заседании Московской городской Думы, в 2013 году количество москвичей, систематически занимающихся физической культурой и спортом, составило 2 млн. 877 тыс. Человек, или 24 процента от общего числа жителей город, почти на 6 процентов больше по сравнению с 2010 годом. В текущем же году предполагается, что число любителей активного образа жизни возрастет до 3 млн. человек. В 2013 году Москомспортом было проведено более 3 тыс. Спортивных мероприятий городского уровня, Центрами физической культуры и спорта административных округов города Москвы – 2194 окружных мероприятий, и на территориях муниципальных округов районов столицы состоялось 25303 спортивных мероприятий.

3) Создание благоприятных условий для деятельности в городе Москве всех субъектов физической культуры и спорта. Для этого происходит увеличение количества парков, стадионов, велосипедных дорожек.

4) Пропаганда здорового образа жизни. В целях реализации данной задачи помимо баннеров на щитах с призывом заниматься физической культурой и спортом, существует огромное количество акций, марафонов, стимулирующих жителей Москвы вести здоровый образ жизни.

Основная цель деятельности органов местного самоуправления по созданию условий для развития физической культуры и спорта – ориентация деятельности физкультурно-спортивных учреждений и общественных организаций преимущественно на развитие массовой физической культуры и спорта. Важнейшее направление политики органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта составляют физическое воспитание детей дошкольного возраста, а также обучающихся в образовательных учреждениях. Органы местного самоуправления совместно с общественными объединениями инвалидов способствует интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитании и спорта преимущественно в рамках проведения официальных физкультурных и спортивных мероприятий.

В продолжение развития темы охраны здоровья жителей Москвы в столице проводится и активная социальная политика, в том числе в отношении пожилых людей как социально уязвленной группы. Правительством Москвы принята Государственная программа «Социальная поддержка жителей города Москвы» на 2012-2016гг[8]. Эта программа входит в перечень столичного правительства о первоочередных государственных программ города Москвы на среднесрочный период 2012–2016 гг. Основные цели программы — смягчение социального неравенства в Москве, сокращение бедности, повышение уровня социальной поддержки и переход к более адресной помощи.

В последние годы в столице растет рождаемость, 13% москвичей сегодня — моложе 18 лет. При этом, как и во всем мире, становится все больше незарегистрированных союзов и неполных семей. Одновременно — увеличивается доля граждан пенсионного возраста, и особенно быстро — престарелых москвичей (старше 80 лет), которые нуждаются в наиболее интенсивном уходе и лечении [9]. И хотя смертность москвичей пока слегка обгоняет рождаемость, население Москвы растет каждый год из-за масштабной миграции. В то же время, повышается общий уровень жизни москвичей, который «тянет вверх» и социальные стандарты. Перемены, конечно, позитивные, но есть и обратная сторона — социальные расходы бюджета постоянно приходится увеличивать.

Программа «Социальная поддержка жителей города Москвы» состоит из 5 подпрограмм:

· Социальная поддержка семей с детьми.

· Социальная поддержка старшего поколения, ветеранов ВОВ, ветеранов боевых действий и членов их семей».

· Социальная интеграция инвалидов и формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения

· Профилактика социальной исключенности.

· Модернизация и развитие системы социальной защиты населения города Москвы.

Также в программе предусмотрена социальная поддержка старшего поколения, ветеранов ВОВ, ветеранов боевых действий и членов их семей . Основная задача этого направления программы — повышение благосостояния пенсионеров и увеличение охвата граждан старшего поколения социальными услугами. В программе отмечается, что все существующие денежные выплаты пенсионерам сохранятся и будут индексироваться каждый год. А именно: ежемесячные городские доплаты к пенсиям, компенсационные выплаты ветеранам и единовременные выплаты, приуроченные к знаменательным датам, а также адресная материальная и натуральная помощь.

С 1 января 2012 года минимальная пенсия москвича составила 12 тыс. рублей, такую сумму будут получать 1млн. 800 тыс. человек. Сохраняются и все существующие льготы для пенсионеров: бесплатный проезд на городском пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, бесплатный и льготный отпуск лекарств по рецептам врачей, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и проч. По мнению составителей программы «Социальная поддержка жителей города Москвы», система льгот и пособий для пожилых людей развита в столице хорошо, но существует дефицит социальных услуг для граждан пожилого возраста. И эту пробел власти будут особенно активно восполнять. В частности, для одиноких престарелых людей внедряется система «тревожная кнопка» — организация неотложной помощи через учреждения соцзащиты, здравоохранения и др. Развивается медико-социальный патронаж, система социальных сиделок и другие медицинский услуги для пожилых людей. Для более «молодых» пенсионеров предусмотрены образовательные программы, помощь в трудоустройстве, социальный туризм. Вырастет количество бесплатных санаторных путевок для льготников. В настоящее время 75% граждан, имеющих право на льготное санаторно-курортное обслуживание, получают его. К 2016 году этот показатель увеличится до 85%.Особое внимание в программе уделено ветеранам ВОВ, которых сейчас в Москве менее 200 тыс. человек. По программе необходимо вести систематическую, индивидуальную работу с каждым ветераном, оказывая всестороннюю помощь и социальную поддержку. По плану подпрограммы «Социальная поддержка старшего поколения, ветеранов ВОВ, ветеранов боевых действий и членов их семей» к 2016 году потребности ветеранов в социальных услугах и помощи будут удовлетворены на 100%.

3. Законодательное регулирование системы санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны здоровья граждан.

Согласно ст.16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в том числе проведение мероприятий по предупреждению распространения возбудителей заразных болезней и инфекций в окружающей человека среде (дезинфекция), мероприятий по уничтожению насекомых (дезинсекция), мероприятий по уничтожению и истреблению грызунов, являющихся источниками или переносчиками инфекционных заболеваний (дератизация).

В Москве территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Федеральная служба) является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве (далее - Управление), осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. В число полномочий управления входит проведение проверок, выдача заключений, проводит ежегодный анализ и оценку эффективности федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территории г. Москвы и многие другие. Управление Роспотребнадзора по г. Москве осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Правовые основы деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по городу Москве установлены положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по городу Москве и регламентированы Федеральными законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О защите прав потребителей», другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для Москвы особенно актуальная проблема контроля за санитарно-эпидемиологическим состоянием, что обусловлено градостроительными, социально-экономическими, миграционными, демографическими, транспортными и другими особенностями мегаполиса, интенсивным строительством и приближением жилых и производственных секторов к районам природных очагов зооантропонозов, ростом антропогенной нагрузки на территорию региона, в т.ч. количества и размеров свалок, мест временного хранения мусора, привлекающих грызунов и насекомых, высокой степенью пораженности организованных коллективов (Домов ребенка, интернатов, профтехучилищ, приемников для лиц без определенного места жительства и мигрантов) туберкулезом, микроспорией, педикулезом и чесоткой, активизацией природно-очаговых инфекций, ухудшением санитарно-эпидемиологической обстановки на поднадзорных учреждениям Роспотребнадзора хозяйственных и иных объектах и, как следствие, ростом с 1999 года в 5 —6 раз количества санэпидзаключений об их несоответствии санитарно-эпидемиологическим требованиям.

Кроме Российской Федерации и ее субъектов, определенные финансовые расходы в области соблюдения законодательства по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагаются и на организации всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей, а также граждан. Так, например, в соответствии со ст. 223 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ обеспечение санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников в соответствии с требованиями охраны труда возлагается на работодателя. В этих целях работодателем по установленным нормам оборудуются санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки; создаются санитарные посты с аптечками, укомплектованными набором лекарственных средств и препаратов для оказания первой помощи; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной соленой водой и другое.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проведение санитарно-гигиенического просвещения на территории РФ заключается в проведении совокупности образовательных, воспитательных, агитационных и пропагандистских мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний, сохранение и укрепление здоровья, повышение трудоспособности людей, продление их активной жизни. Так, например, в п. 1 ст. 36 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" провозглашается, что гигиеническое воспитание и обучение граждан обязательны, направлены на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни. Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются:

- в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных учреждениях;

- при подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников посредством включения в программы обучения разделов о гигиенических знаниях;

- при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения гигиеническое воспитание и обучение имеет большое значение, поскольку от уровня санитарной культуры населения, а зачастую и от соблюдения элементарных требований гигиены в значительной мере зависит уровень заболеваемости. Санитарно-просветительская работа ставит целью выработать у населения убеждение в необходимости соблюдения правил здорового образа жизни на основе знаний о причинах заболевания, методах их предупреждения и поддержания организма в здоровом состоянии. Основы гигиенического воспитания закладываются еще в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных учреждениях. В дальнейшем, гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляется во время службы граждан в вооруженных силах, работы на предприятиях, в организациях и учреждениях. Основные обязанности по осуществлению гигиенического воспитания и обучения возлагаются на должностных лиц, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения. Так, например, в образовательных учреждениях начального профессионального образования работу по гигиеническому воспитанию и образованию учащихся, формированию навыков здорового образа жизни организуют и проводят администрация и педагогический персонал с участием медицинских работников лечебно-профилактических учреждений (п. 2.8.6 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.3.1186-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к организации учебно-производственного процесса в образовательных учреждениях начального профессионального образования", утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 26.01.2003 (далее - СанПиН 2.4.3.1186-03).Следует иметь в виду, что обязанность пройти гигиеническое обучение может быть возложена на отдельных субъектов предписаниями уполномоченных должностных лиц, которые обязательны для исполнения. Так, например, ФАС Восточно-Сибирского округа рассматривалось дело N А78-5145/08 [10] о признании недействительным предписания об обязании сотрудников туристической фирмы пройти профессиональное гигиеническое обучение по вопросам профилактики инфекционных и паразитарных заболеваний. Суд, исследовав материалы дела, пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявления о признании недействительным указанного предписания, поскольку оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и сотрудники фирмы были обязаны его исполнить

В рамках проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на работодателей возлагается обязанность принимать меры в отношении больных инфекционными болезнями. Данные меры связаны с обязанностью работодателя обеспечить временный перевод на другую работу, не связанную с риском распространения инфекционных заболеваний, работников, являющихся носителями и источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями производства, в котором они заняты, или выполняемой ими работой. При невозможности такого перевода на другую работу работодатель, на основании постановлений главных государственных санитарных врачей и их заместителей, должен временно отстранить таких работников от работы с выплатой пособий по социальному страхованию. В случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вводить в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности ограничительные мероприятия (карантин).

Обязанность проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий включает в себя и обязанность работодателя - индивидуального предпринимателя или юридического лица, предусмотренную п. 9 ст.11 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", по осуществлению гигиенического воспитания работников. В обязательном порядке гигиеническое воспитание и обучение проводится при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (п. 2 ст. 36Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Согласно п.4 ст.11 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возлагается обязанность обеспечивать:

1) безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. Осуществляемая юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельность по выполнению определенных видов работ и оказанию услуг должна соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям. Строгое и неуклонное соблюдение санитарно-эпидемиологических требований гарантирует безопасность выполняемых работ и оказываемых услуг. Неисполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями этой обязанности влечет применение к ним мер административной ответственности, вплоть до запрещения деятельности, создающей опасность для здоровья человека. Последствия неисполнения данной обязанности можно проиллюстрировать примером из судебной практики. Так, Четвертый арбитражный апелляционный суд, пришел к выводу о правомерности позиции арбитражного суда первой инстанции о привлечении к административной ответственности организации в соответствии с ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ. Как следует из материалов дела, общество изготавливало продукцию - хлеб пшеничный из муки 1 сорта, хлеб "Кишиневский", батон нарезной из пшеничной муки высшего сорта, не соответствующую гигиеническим требованиям безопасности пищевых продуктов по органолептическим показателям. Из материалов дела следует, что согласно экспертным заключениям, протоколам лабораторных исследований исследуемые образцы хлеба и батона не соответствуют требованиям п. 23 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 N 299, п. 3.3 СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов". Объективная сторона названного правонарушения состоит в нарушении обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства. Вина общества в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, подтверждается протоколом об административном правонарушении, а также иными доказательствами, собранными по делу. Доказательства того, что общество предприняло все зависящие от него и достаточные меры по соблюдению требований законодательства, регулирующего правоотношения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, и предотвращения правонарушения в деле отсутствуют, что свидетельствует о пренебрежительном отношении общества к формальным требованиям публичного порядка. При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно нашел доказанным и подтвержденным материалами дела факт вмененного обществу правонарушения, квалификацию деяния по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ - правильной;

2) безопасность продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению. Продукция производственно-технического назначения, при производстве, транспортировке, хранении, применении (использовании) и утилизации которой требуется непосредственное участие человека, а также товары для личных и бытовых нужд граждан не должны оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания и по своим свойствам и показателям должна соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие разработку, производство, транспортировку, закупку, хранение и реализацию продукции, в случае установления ее несоответствия санитарно-эпидемиологическими требованиям обязаны приостановить такую деятельность, изъять продукцию из оборота и принять меры по применению (использованию) продукции в целях, исключающих причинение вреда человеку, или ее уничтожить. Согласно ст. 1, 4 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" безопасность пищевых продуктов предполагает состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. Качество и безопасность пищевых продуктов, материалов и изделий обеспечиваются посредством:

- проведения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, материалов и изделий, организационных, агрохимических, ветеринарных, технологических, инженерно-технических, санитарно-противоэпидемических и фитосанитарных мероприятий по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам, материалам и изделиям, условиям их изготовления, хранения, перевозок и реализации;

- проведения производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, условиями их изготовления, хранения, перевозок и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов, материалов и изделий.

По своему качеству и требованиям безопасности пищевые продукты, вышеперечисленные их составляющие, а также контактирующие с ними материалы и изделия должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям (п. 2 ст.14 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Такие требования содержатся в ряде утверждаемых Главным государственным санитарным врачом РФ СанПиН. В частности, санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2001 (далее - СанПиН 2.3.2.1078-01),

В процессе осуществления хозяйственной и иных видов деятельности могут возникать различные форс-мажорные ситуации: аварии, остановка производства, нарушение технологических процессов и другие. Такие ситуации могут создавать угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и, в частности, угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений в виде вредного воздействия биологических, химических, физических, социальных и иных факторов среды обитания. Ввиду указанного на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц возлагается обязанность своевременно информировать о таких ситуациях население, органы местного самоуправления, органы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (п. 7 ст.11 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Законодатель в данной норме делает акцент на своевременность информирования о произошедших событиях, поскольку это позволит принять неотложные меры по защите от воздействия вредных факторов и их предотвращению.

Санитарная охрана территории Российской Федерации является, согласно ч.1 ст.30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", одной из важнейших санитарно-профилактических мер, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на всей территории государства. Мероприятия по санитарной охране территории Российской Федерации носят межведомственный характер, разрабатываются органами и учреждениями Роспотребнадзора, органами управления здравоохранением административных территорий, включаются в комплексные планы мероприятий по санитарной охране территории и утверждаются 1 раз в 5 лет органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Санитарная охрана территории РФ, согласно ст.30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", включает проведение санитарно-профилактических мероприятий:

- в благополучный период и в период угрозы;

- по локализации и ликвидации возникших эпидемических очагов болезней.

Санитарную охрану территории Российской Федерации осуществляют в рамках единой системы готовности к чрезвычайным ситуациям, диагностики, мониторинга и контроля возбудителей особо опасных, зоонозных, природно-очаговых инфекционных болезней, массовых неинфекционных болезней (отравлений) при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиенического мониторинга, контроля контаминаций окружающей среды (пп. 7.2-7.4 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08 "Санитарная охрана территории Российской Федерации", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.01.2008. N 3, далее - СП 3.4.2318-08).

В силу ч.5 ст.30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" непосредственно порядок и условия осуществления санитарной охраны территории Российской Федерации, конкретные мероприятия по санитарной охране территории Российской Федерации федеральным законодательством. Анализ положений ч. 5 ст.30 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» позволяет сделать вывод, что указанные полномочия по правовому регулированию осуществления санитарной охраны территории являются исключительной прерогативой государственных органов власти Российской Федерации, органы власти субъектов РФ такими полномочиями не обладают. Большое значение среди норм федерального законодательства, безусловно, принадлежит СНиПам, иным нормативным актам, издаваемым Роспотребнадзором, которыми устанавливаются общие принципы, порядок организации и проведения противоэпидемических мероприятий, осуществляемых при санитарной охране территории Российской Федерации.

Одной из действенных профилактических мер, направленных на предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и профессиональных заболеваний, являются обязательные медицинские осмотры работников отдельных профессий, производств и организаций. Положения ч. 1 ст.34 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» возлагают на работников обязанность при выполнении своих трудовых обязанностей проходить медицинские осмотры. Медицинским осмотрам подлежат граждане, деятельность которых связана с повышенным риском заражения инфекционными болезнями, а также лица, представляющие опасность для населения в случае возникновения у них инфекционной болезни.

Как следует из положений ст.34Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", медицинские осмотры обязательны не для всех категорий работников, а только для тех, перечень которых установлен действующим законодательством. В настоящее время действует утвержденный приказом Минздравсоцразвития РФ от 12.04.2011 N 302н "Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда" перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), который включает несколько десятков категорий работ в различных сферах деятельности. Данный перечень не является исчерпывающим, он дополняется рядом санитарных правил, которыми также предусмотрены иные категории работ, помимо указанных в утвержденном перечне, при выполнении которых работники проходят предварительные и периодические медицинские осмотры. К ним, например, относятся санитарные правила, утвержденные постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ, в частности: от 11.06.2003 N 142 СанПиН 2.2.3.1385-03 "Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций"; от 11.06.2003 N 141 СанПиН 2.2.3.1384-03 "Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ" и многие другие. В силу ст.35Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", профилактические прививки проводятся гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации для предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Рассматриваемый закон в данном вопросе ограничивается указанной фразой. Большое значение для реализации законодательных положений в сфере иммунопрофилактики имеют подзаконные нормативные акты: постановления Правительства РФ, акты Роспотребнадзора, Минздрава России. Так, постановлением Правительства РФ от 15.07.1999 N 825 [11] утвержден Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок, постановлением Правительства РФ от 25.12.2001 N 892 "О реализации Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" [12]урегулированы вопросы механизма применения указанного нормативного акта и т.д.

Таким образом, отношения по обеспечению санитарно-гигиенического благополучия населения регулируются, главным образом, подзаконными актами разных ведомств и разного уровня. На уровне федерального закона, по большей части, содержатся бланкетные нормы.

4. Законодательное регулирование охраны окружающей среды и экологического благополучия граждан.

Согласно ст.11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей. ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды" дает определение "благоприятной окружающей среды" в узком смысле, понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов (ст.1 указанного закона).

Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п. 2 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды» обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ; обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические требования в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования территорий; проводить государственный экологический контроль; государственную экологическую и иные экспертизы и т.д.

Из Конституции России и Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды" вытекает ряд конкретных правомочий граждан в области охраны окружающей среды. По логике законодателя, их использование гражданами России позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду. Все нижеприведенные правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты: самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу войдут правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую группу - обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д. В их числе следует особо выделить право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческие организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ГК РФ и иных федеральных законах. Так, порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях". Граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, референдумах и иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды. Данное право вытекает из ст. 31 Конституции России, предоставляющей гражданам возможность собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В России действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей. Вопросы организации данных мероприятий регулируются Федеральным законом от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". [13]

Граждане вправе требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации, что является конкретизацией одного из основных принципов охраны окружающей среды. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" [14]понимает под информацией "сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления" (ст. 2). Под экологической информацией Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды» понимается любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды.

Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством, например, мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического объединения такую информацию обязан предоставить его руководитель.

Но несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации в Конституции РФ и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством Российской Федерации положений о специально уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими проблемами. Одной из них являлось отсутствие механизма реализации данного права, то есть подзаконными актами не был установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки должны ее предоставлять. С другой стороны возникает вопрос – почему такое важное положение, как предоставление экологической информации не регулируется на уровне Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Возникают сложности и с привлечением к ответственности должностных лиц за не предоставление экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию. На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только категории "своевременная" и "достоверная" информация. Законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (1 месяц), пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим опозданием. До этого должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, предоставляя не достоверную экологическую информацию. Категория же "полная" информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями. В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформулировать вопрос к соответствующим должностным лицам. Следовательно, "полнота" или "не полнота" ответа соответствующих должностных лиц на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма, поскольку законом критерии "полноты" экологической информации не определены. Следует подчеркнуть, что информация о состоянии окружающей среды не относится к сведениям, составляющим государственную тайну (ст. 7 Закона РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" [15]).

Граждане вправе обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы. Данное право является важным средством защиты экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государства. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленных порядке и сроке обращения граждан и уведомить их о результатах.

В ст.16Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды" определяет виды такого негативного воздействия в зависимости от объекта воздействия:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади.

- загрязнение недр, почв.

- размещение отходов производства и потребления.

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Постановление Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" [16]дублирует закон и устанавливает виды негативного воздействия (исключая загрязнение недр, почв): выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Ранее п.3 ст.16Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды» было закреплено, что порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации. С 30 декабря 2008 года порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации, а именно уже упомянутым Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Постановлением фактически устанавливается виды платы:

а) плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов. Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

б) плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

в) плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения. Такие нормативы установлены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления"[17] за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками; сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов производства и потребления.

Постановление Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" устанавливает возможность понижения платы за негативное воздействие. Органы исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований с участием территориальных органов Министерства природных ресурсов и экологии устанавливают дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей среды на основании утвержденных базовых нормативов платы и коэффициентов, а также осуществляют корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей.

В соответствии с п. 4 подпунктом "б" Постановления "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека могут понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Верховный суд Республики Татарстан оспорил в Конституционном Суде РФ конституционность указанного выше подпункта "б" пункта 4 Постановления в части, возлагающей на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочие освобождать конкретные организации от платы за загрязнение окружающей природной среды. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"[18] в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" установил, что Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды", регулирующий отношения в сфере взаимодействия общества и природы, в числе принципов называет платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, что предполагает взимание так называемых экологических платежей, устанавливаемых в зависимости от вида, объема и интенсивности вредного воздействия на окружающую среду. Внесение экологических платежей - в силу того, что оно связано с необходимостью возмещения вреда окружающей среде, - обязательно, по общему правилу, для всех лиц, деятельность которых оказывает на окружающую среду негативное воздействие. Конституционно-правовую основу таких платежей составляет, прежде всего, ст. 58 Конституции РФ в ее взаимосвязи со ст. 57 Конституции Российской Федерации, поскольку целью их установления как одного из способов экономико-правового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности. Исходя из этого, Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды «допускает в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации, а Закон об отходах предусматривает экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами, в том числе посредством понижения размера платы за размещение отходов при внедрении технологий, обеспечивающих уменьшение их количества (ст. 24Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ" Об охране окружающей среды"). Правительство Российской Федерации может посредством нормативных правовых актов участвовать в регулировании обязательных публично-правовых платежей путем определения порядка их исчисления, если эти платежи не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство Российской Федерации. Такого рода нормативное правовое регулирование признано Конституционным Судом Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации (см. Определение от 10 декабря 2002 года N 284-О [19], Постановление от 28 февраля 2006 года N 2-П[20]). Внесение платы за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением окружающей среды, в соответствии с действующим законодательством.

Рассмотренный выше механизм установления правовых последствий за загрязнение хозяйствующими субъектами окружающей среды может быть эффективным только при установлении существенного размера платы и иных последствий для соответствующих хозяйствующих субъектов. В противном случае в России принцип "загрязнитель платит" на практике может превратиться в принцип "платить за право загрязнять", поскольку многим субъектам может с экономической точки зрения оказаться выгоднее и проще заплатить штраф (или вообще ничего не платить), чем выполнять определенную практическую природоохранную деятельность.