Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 1. Понятие и содержание принципов систематизации и модернизации законодательной базы Российской Федерации в 1994 – 2014 гг.

Новый этап в развитии отечественного законодательства большинством современных ученых связывается с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1989 г.)^[1], учреждением поста Президента РСФСР (с декабря 1991 г. – Президент Российской Федерации)^[2], Федеративным договором (1992 г.) ^[3] и принятием на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Начало этого этапа связано с глубокими преобразованиями политико-государственной системы власти на основе принципов демократии, рыночных отношений и процесса интеграции обновленной России в мировое сообщество. Российская Федерация в этот сложный период не отказалась от преемственности правовой науки и положительного опыта правового регулирования, многие законодательные акты СССР и РСФСР продолжали действовать в период реформ, постепенно уступая место обновленному законодательству.

Темпы законотворчества в Российской Федерации росли стремительно: на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. приобретали нормативную форму новые принципы правоотношений, формировались новые органы власти и управления, развивалось федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. В организации законотворческой деятельности изначально не было заложено должной системности, в результате за относительно короткий период после денонсации Договора об образовании СССР (декабрь 1991 г.)^[4] вновь встал вопрос о систематизации законодательства Российской Федерации. Сохраняя исторические традиции, к новым общественно-правовым отношениям и к новой системе законодательства власть предложила применить ту же форму систематизации в виде Свода законов Российской Федерации, которая разрабатывалась в ХІХ в., но с учетом отраслевого построения системы законодательства, разработанного к 80-м годам XX в.

Нормативной основой работы по систематизации законодательства являлся Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»^[5]. Согласно указу целями систематизации являлось упорядочение законодательства, обеспечение его стабильности, укрепление конституционной законности. По указу Президента РФ к работе были привлечены Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, юридический факультет Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Московская государственная юридическая академия, иные научные центры юридического профиля. Была образована Временная комиссия по подготовке и изданию Свода законов, организационные мероприятия по разработке Свода осуществляли Министерство юстиции РФ и Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. По существу был создан, как и в 80-е годы, мощный научный центр разработки и подготовки к, изданию Свода, не обладавший статусом государственного законодательного органа.

С 1998 г. были предложены дополнительные организационные меры, в т.ч. рекомендовано принять участие в работе Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду и Генеральной Прокуратуре Российской Федерации^[6]. Фактически проводилась инвентаризация федеральных законов, нормативных указов Президента, нормативных постановлений Правительства, иных нормативных правовых актов в целях создания хронологического собрания действующих нормативных актов. Низкая эффективность работы была обусловлена состоянием законодательного массива Российской Федерации. Попытки привести его в систему наталкивались на значительные трудности, среди них – отсутствие просматриваемой концепции российского законодательства, как в целом, так и применительно к отдельным его отраслям и институтам.

К концу 90-х годов преждевременность разработки Свода законов Российской Федерации стала очевидной: отсутствие последовательности нормативного регулирования, его целенаправленности приводило к преувеличению роли законотворчества, противоречию законов, необеспеченности средствами реализации и в некоторой части даже к игнорированию интересов граждан Российской Федерации. Работы практически были приостановлены, основным результатом стала объемная работа по инвентаризации актов нормативного характера, вошедших в «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также начало активной работы по приведению законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

До настоящего времени не предпринималось новых инициатив по возобновлению работы по изданию Свода законов Российской Федерации, по нашему мнению, причиной этого является уход в историю этой формы систематизации в связи с широким распространением электронных средств коммуникации и компьютерных технологий. К концу XX века печатное издание закона стало нести только главную функцию – вступление в юридическую силу после опубликования в официальных изданиях. Но для ознакомления с законом, для его широкого распространения, быстрого доведения до сведения всех заинтересованных лиц, организаций, учреждений стали применяться автоматизированные электронные средства связи и доступные информационно-правовые банки данных. Преимущества информационно-компьютерных технологий фактически изменили задачу государственной власти по доведению действующего законодательства до сведения граждан: вместо переиздания Свода законов более доступными становятся официальные информационно-правовые банки данных.

Осуществляя активную правотворческую политику в период с 1994 по 2014 гг., российское государство принимает и вводит в правовую среду тысячи нормативных актов по самому широкому кругу вопросов, касающихся самых различных сфер жизни.

На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Государственной Думой, Президентом и Правительством России, значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ежегодно увеличивается объем законодательства субъектов РФ и муниципальных образований.

Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях – федерального, регионального и муниципального, законодательного и подзаконного. Прежде всего, следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150-200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период развития нашей страны.

Когда дело сводится к «линейному» масштабному развитию законодательства, где увеличение нормативно-правового массива считается главным показателем, ради чего «дробятся» законы, возрастает риск потери связи права с реальными процессами, оно развивается как бы в отрыве от реальности.

Вместе с тем современное состояние российского законодательства можно охарактеризовать следующим образом. В основном ему свойственны техническая отработанность принимаемых нормативных актов, определенная упорядоченность их системы, активное использование выработанных юридической наукой и практикой правотворчества правил законодательной техники. Нормативные акты стали более четкими, доступными и компактными. Законодатель использует неплохо зарекомендовавшие себя на практике виды актов, в том числе и новые (стандарты, методики и др.). Более четкими и единообразными стали их структура, язык и стиль изложения, что помогает толкованию и применению норм, их учету и обработке. Вошло в практику издание нормативных правовых актов в новой редакции с внесением всех официальных изменений и модернизацией их содержания и формы. Даются четкие определения используемых в законодательстве юридических терминов. Повышены требования к единообразию оформления проектов, унификации терминологии, использованию однотипных формулировок и конструкций и т.д.

Развитие российского законодательства, его изменение и совершенствование, принятие новых и отмена устаревших нормативных правовых актов объективно связывается с необходимостью дальнейшего упорядочения всего комплекса действующих нормативных правовых актов, их укрупнения, приведения в определенную научно обоснованную систему, издания собраний и сводов законодательства. Специальная деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему называется систематизацией законодательства.

При этом следует подчеркнуть важность связи между систематизацией и модернизацией законодательной базы. На это в свое время обращалось внимание при проведении систематизации законодательства СССР. Показательным в этом отношении является пример, когда в период подготовки Собрания действующего законодательства СССР работа по консолидации законодательства в бывшем Союзе ССР проводилась без учтены современных условий, что отразилось на неэффективности данной деятельности. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение противоречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности. Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Поэтому эта работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. И связано это было, в первую очередь, с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с необходимым, отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией, что в современный век, характеризующийся интенсивными темпами социальных преобразований, приобретает первостепенное значение.

В этой связи в настоящее время при создании укрупненных актов следует не только объединять нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и в случае необходимости производить значительные новеллы правового регулирования, сочетая различные виды деятельности: систематизацию и модернизацию законодательства. Последняя осуществляется в том числе путем признания отдельных частей подлежащего систематизации законодательного акта утратившими силу, внесения в него изменения и дополнения в связи с позднейшим законодательством и т.п.

Цель систематизации состоит в достижении стабильности правового регулирования, что требует решения ряда задач: устранения юридических коллизий и восполнения пробелов и достижения тем самым внутреннего единства юридических норм; всестороннего упорядочения правового материала, расположения его по определенным разделам и рубрикам; создания стройной системы нормативных правовых актов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования; устранения устаревших, неэффективных, фактически утративших силу юридических норм^[7].

Проще говоря, цель обычной систематизации – приведение действующего законодательства в систему (объединение законодательных норм и нормативных правил в разного рода законодательные акты); цель же модернизации – обновление законодательства через введение в законодательство норм, отвечающих перспективным задачам общественного развития. Можно сказать, что кодификация законодательства в России выступала в конечном счете формой осуществления деятельности по систематизации и модернизации законодательной базы.

Как известно, согласованное развитие правотворчества в союзных республиках обеспечивалось принципиальным ориентиром на то, чтобы акты республик единой тематики имели одинаковую юридическую силу. Кроме того, была установка на создание кодифицированных актов для последующего их включения в Свод законов с целью преодоления несистемности нормативного регулирования по определенному вопросу государственной или общественной жизни; кодификация обеспечивала совершенствование, модернизацию правовой регламентации. В некоторых случаях системной обработки требовал нормативный материал, не нуждающийся в осовременивании. Это были случаи, когда для урегулирования разных сторон одного и того же вопроса было издано значительное количество актов. При издании республиканских сводов законов было признано целесообразным (и это нашло подтверждение в схемах соответствующих сводов) множественные раздробленные акты союзных республик, действующих по одним и тем же вопросам, заменять укрупненными, объединенными по принципу простого сложения – консолидированными – актами ^[8]. Консолидация актов также позволяла выявлять пробелы в законодательстве, а также несогласованности и повторения.

В числе принципов систематизации и модернизации законодательства следует назвать следующие: законность, справедливость, объективность, системность, согласованность, комплексный подход к формированию законодательства, достоверность, техническое совершенство, демократизм, гласность, профессионализм, научность, принцип обратной связи, нацеленный на сочетание законотворческой и правоприменительной деятельности, и др.

К тому же, в результате систематизации законодательства формируется последовательно построенная, взаимосогласованная и четкая система нормативных актов, которой свойственны качества стабильности, полноты, доступности и удобства пользования. Данные качества системы, по нашему мнению, должны лежать в основе анализа принципов построения законодательства Российской Федерации в период с 1994 по 2014 гг. и приниматься во внимание при осуществлении деятельности по систематизации и модернизации законодательства. Остановимся на некоторых принципах.

Во-первых, результаты различных форм систематизации и модернизации должны строго соответствовать нормативно-правовым актам большей юридической силы (Конституции Российской Федерации, законам и подзаконным нормативно-правовым актам и т.д.). Во-вторых, акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. Каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения (принципы законности и системности)^[9].

Налоговое законодательство 1990-х гг. предусматривало огромное количество льгот по большинству существовавших видов налогов. Кроме того, сохранялось множество индивидуальных льгот. Это способствовало уклонению от налогообложения, в то время как честные налогоплательщики подвергались дискриминации. Частые изменения в налоговом законодательстве затрудняли планирование хозяйственной деятельности, ставили малые и средние предприятия на грань банкротства, создавали серьезные трудности крупным предприятиям. Неполнота и противоречивость налогового законодательства расширяли возможности для произвола власти, и налогоплательщик от этого никак не был защищен. Сравнительно-правовой анализ с налоговым законодательством СССР показал, что принятый в декабре 1991 г. пакет налоговых законов России в значительной мере основывался на той же нормативной базе ^[10]. Поэтому важно проводить систематизацию и модернизацию на принципах справедливости, полноты и непротиворечивости.

Принцип полноты предполагает необходимость учета всего нормативного правового массива. Применение этого принципа способствует отсутствию пробелов в информационном массиве. Поэтому использование данного принципа поможет устранить данные и иные пробелы, возникшие в правовом регулировании исследованных отношений, достичь соответствия содержательной части реально складывающимся отношениям в той или иной сфере деятельности.

Формирование современной и взаимосогласованной системы законодательства предполагает внутреннюю согласованность и непротиворечивость правовых норм и самих нормативных правовых актов как результатов систематизации и модернизации. Системность – принцип, относящийся к результатам систематизации и модернизации, сформированному правовому фонду. Данный принцип необходим для исключения возможных системных противоречий. Реализация же данного принципа позволит привести систему нормативных правовых актов в определенной сфере правового регулирования отношений к внутреннему единству. Кроме того, этот принцип предполагает, что при совершенствовании базового нормативного правового акта, с приданием ему иной юридической силы, все остальные нормативные правовые акты, принимаемые в развитие базового, должны не противоречить ему, а дополнять и находиться в системной взаимосвязи.

Как показывает практика, зачастую действует много нормативных правовых актов разной юридической силы, которые не всегда согласуются друг с другом по цели и содержанию. Это является объективной предпосылкой необходимости систематизации и модернизации данных нормативных актов в целях их упорядочения и приведения в соответствие с инновационными процессами, проходящими в сфере экономики и в жизни общества.

Вид систематизации и модернизации законодательства, их объем, критерии обусловливаются объектом (принцип объективности), реальными итогами правотворчества, потребностями развития и реализации права, необходимостью регулирования определенной группы общественных отношений, внесения существенных изменений в его содержание. Принцип объективности также должен свести к минимуму возможность усмотрения того или иного субъекта систематизации и модернизации путем учета объективных предпосылок осуществления данных видов деятельности и привлечения к работе как можно большего числа представителей общественности, охватывая как можно больше экспертов и заинтересованных лиц, специалистов в предметных областях.

При совершенствовании содержательной части нормативных правовых актов в целях их актуализации к современным условиям (модернизации) путем внесения изменений и принятия новых правовых предписаний необходимо ориентироваться на полученные результаты научных исследований, апробированные в формах научного обсуждения и оценки полученных результатов (принцип достоверности). Данный принцип предполагает проверку содержания объектов систематизации и модернизации на предмет соответствия собранной информации официальным источникам опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений включенных в информационный фонд актов.

Следует также отметить, что результат систематизации и модернизации должны способствовать оперативному и качественному поиску нужных сведений о рассматриваемом правоотношении (принцип удобства пользования). Поэтому желательно, чтобы итогом проведенной систематизации и модернизации стал один нормативный правовой акт или сборник таких актов. Это создает удобство для субъектов, вступающих в правоотношения, и для правоприменителей норм.

Техническое совершенство – данный принцип предусматривает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных практикой способов и приемов подготовки текстов нормативных правовых актов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными для законодателя.

В этой связи отметим, что юридико-техническом средством совершенствования и упорядочения законодательства, направленным на изменение содержания правового регулирования, придание ему комплексного системного характера является кодификация законодательства. Кодификация необходима для: а) объединения и систематизации апробированных в течение достаточно длительного времени действующих норм, б) уточнения (переработки) их содержание и в) изложения с соблюдением требований законодательной стилистики и законодательной техники. Тем самым обеспечивается максимально возможная полнота регулирования данным кодифицированным актом соответствующих общественных отношений.

В юридической литературе показано влияние кодификации на свойства кодификационного акта и с точки зрения сущности кодификационного процесса. «Кодифицированные акты – это не просто результат систематизации юридических норм, - подчеркивает С.С. Алексеев, - но прежде всего результат одного из важнейших видов правотворчества, существенной отличительной чертой которого являются нормативные обобщения, формулирование общих норм. Общие нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли, подотрасли, правового института. А это и придает особую юридическую силу кодификационным актам». Таким образом, кодификация - это не только переработка (внутренняя и внешняя) и объединение нормативного материала, но и процесс формирования нормативных обобщений. Включение названных обобщений в кодификационный акт сообщает ему такой уровень регулирующего воздействия, который позволяет этому акту возглавить ту или иную отрасль законодательства^[11].