Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 2. Объективные предпосылки систематизации законодательства в России

Систематизация законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом.

Назначение систематизации - сделать законодательство более доступным особенно для граждан, чтобы они могли использовать конституционные права для защиты своих законных интересов. Систематизация - не одноразовое мероприятие. Действующее законодательство должно подвергаться периодической систематизации, в результате чего достигается улучшение организации законодательного массива, отдельных норм и правовых институтов.

Законодательство является важным средством обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды. В недавнем прошлом российское законодательство являлось инструментом командно-административного характера. После принятия Конституции 1993 года были определены новые пути развития законодательства, заключающиеся в преобразовании его в средство обеспечения политической, социальной, экономической свободы личности. Такое преобразование требует совместных усилий и граждан, и органов власти. Упорядоченное, ясное и эффективное законодательство является показателем верного направления развития государства в целом. В настоящее время проведение работы по систематизации нормативных правовых актов является объективной необходимостью, сформированной следующими предпосылками:

1. Количество нормативных правовых актов. С 1994 года по настоящее время было разработано и принято огромное количество нормативных правовых актов. Анализ действующего нормативного правового массива позволяет сделать вывод о непрекращающемся в течение последних лет росте количества законов и подзаконных актов. В 2003 году А.С. Пиголкин на основании информации о количестве принятых и действующих законов отмечал, что Россия переживает своеобразный правотворческий бум ^[1]. Данное утверждение является верным и по сей день.

Динамика принятия федеральных и федеральных конституционных законов с 2004 по 2014 год следующая: 2004 г. – 198 федеральных и федеральных конституционных законов, 2005 г. – 236, 2006 г. – 295, 2007 г. – 341, 2008 г. – 332, 2009 г. – 394, 2010 г. – 450, 2011 г. – 431, 2012 г. – 334, 2013 г. – 453, 2014 г. (с января по сентябрь) – 293. Приведенные данные свидетельствуют о возрастании законодательной активности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако, к сожалению, недостаточная концентрация внимания на содержательной стороне нормативных правовых актов негативно сказывается на их качестве, что, в свою очередь, ведет к возникновению пробелов и коллизий.

Кроме того, проблема заключается и в наличии большого количества регулирующих сходные общественные отношения, но принятых в разное время нормативных правовых актов. Также существуют акты, действующие в усеченном объёме или устаревшие, фактически утратившие силу. На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных правовых актов в Российской Федерации значительно выросло число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.

Рост числа актов подзаконного регулирования связан с принятием Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» ^[2], в соответствии с которым часть полномочий Правительства РФ в области нормативного регулирования возникающих отношений передавалась для реализации федеральным органами исполнительной власти. В результате количество издаваемых ведомственных нормативных правовых актов за последние десять лет увеличилось с 10000 документов, принятых в 2003 г., до 25000 – в 2013 г. К существенным недостаткам сложившейся системы следует также отнести отсутствие общедоступного официального реестра, в котором бы содержался весь массив действующих нормативных правовых актов.

Систематизация законодательства – длительный и трудоемкий процесс, и для того, чтобы возможно было хотя бы его начать, необходимо создать соответствующие условия.

Необходимо привести законодательство в состояние, когда станет возможно его упорядочение, т.е. нужна предварительная ревизия действующих нормативных актов. Ревизия законодательства является необходимым условием его систематизации. Это направление предполагает тщательный обзор нормативных актов всех видов:

а) в которые были внесены изменения и дополнения;

б) которые подлежат признанию утратившими силу;

в) которые должны быть укрупнены, консолидированы, и на основе которых будут созданы новые нормативные акты.

Таким образом, пока законодательство не будет очищено от фактически не действующих, но формально не отмененных актов, а разрозненные действующие нормы не будут укрупнены, консолидированы и на их базе не будут созданы новые нормативные акты, работа по систематизации законодательства не представляется возможной.

2. Принятие множества непервоочередных законов , зачастую отражающих отраслевые или корпоративные интересы. Существенным недостатком является включение в сферу законодательного регулирования отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне управления. В последние годы предпринимаются попытки урегулировать законом все виды деятельности во многих областях жизни общества (библиотечное дело, безопасность дорожного движения, племенное животноводство и т.д.). Все это не только оказывает отрицательное влияние на систему государственного управления, возводя ведомственный и групповой интерес на уровень всеобщего, но и чрезвычайно усложняет, утяжеляет правовую систему.

3. Низкое качество принимаемых законов . Положение закона как акта высшей нормативной силы, устанавливающего общие правила жизни общества, предъявляет строгие требования к его качеству. И самое главное – в законе должны быть нормы права во всей полноте их структуры: гипотеза, диспозиция, санкция (ситуация, правило поведения, последствия несоблюдения правила). Между тем получила распространение практика, когда в качестве санкции а статьях законов содержится указание: «ответственность в соответствии с действующим законодательством». Это свидетельствует о том, что данное общественное отношение уже обеспечено механизмом реализации, в связи с чем необходимость создавать новую норму права является сомнительной.

4. В работе по систематизации законодательства имеются определенные трудности, в частности, связанные с оценкой нормативности актов. Этот вопрос возникает в правоприменительной практике и многократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Важное значение он имеет и при систематизации законодательства, его инкорпорации, отборе актов для помещения в собрания законодательства. В принципе, и теоретически, и практически он решен, и сложность заключается в том, что имеются правовые акты, находящиеся как бы на стыке между нормативными и индивидуальными актами, регулирующими конкретные отношения. Для выяснения нормативности необходим тщательный анализ таких правовых актов.

При систематизации законодательства возникают и другие трудности. Многочисленность органов и организаций, участвующих в систематизации законодательства, многообразие и сложность взаимосвязей между ними требуют высокой организованности, четкости и слаженности на этом участке работы. Такая деятельность нуждается в совершенствовании, она должна быть более рациональной, основанной на современных технологиях. Имеющийся в этой сфере положительный опыт следует проанализировать и разработать на его основе оптимальные формы и методы систематизации законодательства.

5. Следует отметить необходимость надлежащего методического обеспечения этой деятельности. В настоящее время она осуществляется по неписанным правилам, на основе обычаев, не имеющих нормативных истоков и толкуемых произвольным образом, а также на основе содержащихся в юридической литературе научных рекомендаций, выражающих мнение их авторов. Систематизация без правил существенно затрудняет работу, является одной из основных причин низкого уровня технико-юридической проработки проектов предлагаемых решений о признании утратившими силу, изменении и дополнении нормативно-правовых актов.

Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своих составных частях законодательство будет адекватно отражать реалии общественной жизни, происходящие в ней экономические и социальные процессы, отвечать потребностям общественного развития. Эти цели могут быть достигнуты при повышении качественного уровня систематизации законодательства, применении совершенных приемов и методов ее осуществления ^[3].

6. Отсутствие удобной, доступной информационной системы в области права в итоге оказывает огромное негативное влияние на общественное правосознание и правопорядок в России, поскольку законы являются одним из действенных рычагов связи государства и личности.

Компьютерные технологии прочно входят в нашу жизнь, в том числе и в сфере сбора, хранения и поддержания законодательства в контрольном состоянии. Особый интерес в этой связи представляет создание и использование автоматизированных информационно-поисковых систем, под которыми следует понимать специальные системы, предназначенные для сбора, систематизации, хранения и поиска правовой информации по запросам пользователей. Автоматизированные информационно-поисковые системы позволяют хранить и обрабатывать огромные информационные фонды, состоящие из десятков тысяч нормативных актов, а высокая производительность современной техники позволяет свести поиск необходимой правовой информации к нескольким минутам.

Создание автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с традиционными видами учета нормативных актов. Во-первых, есть возможность заложить в компьютерные системы неограниченный объем правовой информации. Во-вторых, всю информацию о законодательстве и практике его применения можно получить по любому интересующему вопросу, в то время как другие формы учета законодательства выдают сведения в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Но картотека может не охватить максимально весь спектр законодательства. В-третьих, не менее важное преимущество автоматизированной системы учёта заключается в том, что юридическая информация сразу печатается и тиражируется в необходимом количестве, то есть выходит очень быстро.

Использование информационно-поисковых и справочных систем правовой информации в различных областях деятельности имеет свои особенности и соответственно определяет специфические задачи и требования, которые позволяют говорить о них не только как о поисковом инструменте.

Считаем, что можно выделить четыре основные сферы применения этих систем:

а) систематизация и исследование проблем законодательства;

б) законотворчество;

в) правоприменительная практика;

г) правовое образование.

Для успешного решения проблем систематизации законодательства необходима предварительная классификация правового материала. Особую роль при этом играет предметная классификация нормативных актов. Работа эта осуществляется на основе специальных тематических классификаторов (например, общеправовой классификатор отраслей законодательства).

Следует отметить неоспоримое преимущество автоматизированных информационно-поисковых систем при анализе связей между различными нормативными правовыми актами. Эта работа, достаточно кропотливая, если ее проводить вручную, становится простой и быстрой благодаря наличию во многих современных системах гипертекстовых ссылок между документами.

Велико значение автоматизированных информационно-поисковых систем при приведении основных видов систематизации правового материала: инкорпорации, кодификации и консолидации. Хронологическая и предметная инкорпорации существенно упрощаются с помощью автоматизированных информационно-поисковых систем, имеющих специальные хронологические и предметные классификаторы. Облегчается работа по внесению официальных изменений в текст нормативных правовых актов.

В законотворческой деятельности использование автоматизированных информационно-поисковых систем также имеет большое значение. Эти системы играют роль незаменимого помощника для учета предшествующего законодательства на этапе разработки новых нормативных актов. Необходимость увязки всех вновь создаваемых нормативных актов с уже действующими, недопущение повторений одних и тех же норм в различных правовых актах, признание определенных нормативных актов утратившими силу – работа очень трудоемкая. Ручной отбор необходимых нормативных правовых актов может не только занять достаточно длительное время, но и привести к тому, что многие НПА останутся вне поля зрения специалистов. Машинный поиск существенно повышает оперативность подготовки новых нормативных актов и перечней нормативных актов, утративших силу.

Представляется, что в перспективе при помощи компьютерной техники можно будет решать более сложные задачи законодательства: обнаружение ошибок, дублирований, противоречий, его более строгую систематизацию и достижение целостной структуры законодательства.

Не меньшее применение автоматизированные информационно-поисковые системы находят в правоприменительной деятельности. Получение необходимых нормативных правовых актов из средств массовой информации требует больших временных затрат. Эта задача становится еще более сложной, если речь идет о различных ведомственных нормативных правовых актах, которые далеко не всегда издаются в периодической печати. С использованием информационно-поисковых систем задача быстрого подбора необходимых документов существенно упрощается. Более того, среди людей, работающих с правовой информацией, в последнее время сильно выросло число специалистов, не имеющих специального юридического образования. Столкнувшись с необходимостью решения конкретного правового вопроса, многие из них не знают, какие конкретно нормативные правовые акты регулирует этот вопрос. Такие проблемы нередко возникают и перед юристами, не являющимися специалистами в рассматриваемой правовой области. Этих трудностей можно избежать, воспользовавшись различными поисковыми возможностями, предоставляемыми современными автоматизированными системами правовой информации. Системы классификации (хронологические, тематические, по реквизитам документов и т.п.) таких компьютерных баз позволяют на хорошем уровне решать многие задачи. Широко известен успешный опыт применения упомянутых выше систем, в том числе: КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс, АРМ-Юрист.

Таким образом, внедрение компьютерных технологий в целях упорядочения и совершенствования законодательства, укрепления законности и правопорядка в стране не только целесообразно, но и необходимо. Как справедливо замечает Д.А. Керимов, «использование компьютерной техники необходимо, если мы не хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. И нам в ближайшем будущем предстоит полнее использовать эту технику в законодательстве» ^[4].

7. Отсутствие общей системы классификации законодательства . Под классификацией понимается распределение объектов по классам (разрядам, группам и так далее) согласно определенным признакам, присущим одним из них и отсутствующим у других. Роль классификации двуедина. С одной стороны, она предусматривает расчленение целого на части по определенным признакам, с другой – синтез, воссоединение целого из частей на основе познания связей элементов целого.

В настоящее время отсутствует необходимый подход к организации и систематизации нормативных правовых актов, отвечающий современному состоянию законодательства. Официальным классификатором сейчас служит утвержденный Указом Президента РФ общеправовой классификатор отраслей законодательства ^[5]. Он внес существенный вклад в улучшение положения с классификацией нормативных актов. Но с развитием законодательства данный классификатор устарел, и отдельные государственные ведомства и многие организации уже используют собственные классификаторы законодательства.

Отсутствие общепринятой системы классификации нормативных правовых актов негативным образом сказывается на развитии правовой системы. Затрудняется анализ НПА, осложняется их поиск, возникают сложности в их распределении по отраслям законодательства, вследствие чего появляются противоречия, многие акты просто дублируют друг друга. Создание научно обоснованной системы классификации практически важно для всех специалистов, работающих с правовой информацией, и связано с необходимостью систематизации российского законодательства. Ведь для такой работы нужно не только иметь совершенные поисковые инструменты, но и предварительно провести качественную классификацию нормативного массива. Сегодня постоянными потребителями больших массивов правовой информации становятся не только профессиональные юристы, но и сотни тысяч специалистов, не имеющих юридического образования, но активно работающих с правовой информацией (бухгалтеры, специалисты фондового рынка и так далее).

Система классификации НПА — это поисковый инструмент для работы с массивом правовой информации. Именно обеспечение поисковых возможностей определяет основные требования к системе классификации нормативных правовых актов. Такая система должна быть рассчитана на широкий круг правовых документов, включающий в себя нормативные акты как Российской Федерации, так и СССР и РСФСР, действующие до сих пор, индивидуально-правовые акты, акты судебной практики, а в перспективе – и научной доктрины.

Для современного этапа развития систем классификации характерны два важнейших фактора:

1) изменения в политической и экономической жизни России, послужившие причиной резкого возрастания потоков правовой информации;

2) реальное массовое использование компьютерной техники компаниями и специалистами.

Сама система классификации правовых актов должна соответствовать современному состоянию законодательства и быть более стабильной.

Общий массив нормативных правовых актов требует создания единого предметного классификатора, учитывающего как федеральные акты, так и акты субъектов РФ и местного самоуправления. В классификатор должны быть введены дополнительные рубрики, отражающие содержание самостоятельных актов субъектов РФ и местного самоуправления.

Необходимо постоянно держать в поле зрения динамику развития законодательства. Поскольку оно находится в стадии обновления и совершенствования, важно при создании классификатора учитывать эти тенденции. Учет динамики законодательства реализуется по следующим направлениям:

учет ведущихся в наше время законопроектных работ;

введение понятий, отражающих перспективные направления законодательства;

учет созданных научных концепций развития отрасли законодательства;

учет международного опыта.

Наиболее эффективная и перспективная форма учета, хранения и распространения правовых документов – специальные компьютерные системы.

Представляются неизбежными некоторые изменения в организации работы и использовании систем классификации в архивах и картотеках. Эффективно сочетать хранение бумажных копий актов с электронной поисковой картотекой. В таком варианте фактически одновременно с архивом ведется специальная компьютерная база, где реализованы все возможности системы классификации. Это не означает, что традиционные технологии картотек на бумаге немедленно отомрут или должны быть запрещены: они используются там, где есть специалисты по их ведению. Но сегодня никто не сомневается, что эффективность поиска на основе компьютерных технологий и с помощью указателей на бумажных карточках просто несопоставимы.

8. Нечетко отработанным является институт совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов . К совместному ведению РФ и субъектов относятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.п. По этим вопросам федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти на местах осуществляют собственное правовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положения, уставы и иные правовые акты. Однако достаточно четких пропорций совместного правотворчества закон не обозначил, а, значит, сохранились потенциальные возможности дальнейших споров, недоразумений и противоречий в этом важнейшем направлении государственно-правовых отношений^[6].

Многообразие нормативных правовых актов, обилие юридической информации требуют определенного порядка и организованности в системе распределения правовой материи для удобства пользования ею на практике. Такая потребность вызвана еще и тем, что только посредством систематизации можно преодолеть стихийность и хаос в огромном массиве правовых актов, обеспечить их сбалансированность, взаимоувязанность и компактность, избавиться от чрезмерной множественности по одним и тем же вопросам. Исследование проблем систематизации и кодификации сегодня актуально не только на федеральном уровне, но и на уровне собственного правового регулирования субъектов федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 76) право издавать законы, действующие на данной территории, теперь имеют не только республики в составе Федерации, но и края, области и другие субъекты Федерации. Субъекты Федерации, как показывает практика, весьма активно формируют свое законодательство. Широко используются традиционные виды кодификационных актов: кодексы, уставы, положения и т.д.

Тем не менее, активное развитие регионального законотворчества тормозится такой проблемой, как отсутствие федеральных законодательных актов по отдельным вопросам предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Накопление в субъектах федерации массива законодательных актов требует их анализа, четкой и по возможности полной информации населения о них. Это диктует необходимость создания информационного банка данных о нормативных правовых актах региона. Такой банк позволит координировать процесс подготовки и издания нормативных правовых актов в регионе и наладить работу по их систематизации и учету. Формирование региональных информационных банков нормативных правовых актов целесообразно проводить с учетом принципов организации и ведения аналогичных банков данных по федеральному законодательству. Актуальна в связи с этим проблема обновления и согласования классификаторов, используемых государственными органами Федерации и ее субъектов, что поможет в дальнейшем наладить обмен правовой информацией как между Федерацией и ее субъектами, так и между регионами.

9. Отсутствие законодательно закрепленной обязанности соответствующих субъектов разрабатывать концепции проектов нормативных правовых актов . В практике зарубежного законотворчества разработке концепции нормативного акта придается большое, если не первоочередное значение. Концепция закона – обоснование необходимости его принятия и совокупность положений, отражающих его основное содержание.

Концепция закона представляет собой документ, в котором определяется следующее:

основная идея, цели и предмет правового регулирования;

круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования;

общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Данные требования, предъявляемые к концепциям законопроектов, закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» ^[7] и распространяются, главным образом, на разработку проектов федеральных законов федеральными органами исполнительной власти в случае необходимости или существования специального установления в законодательстве. При этом тщательная разработка концепции законопроекта, соответствующей требованиям указанного постановления Правительства РФ, особенно, в части указания пробелов и противоречий в действующем законодательстве, наличия устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональных и наиболее эффективных способов устранения имеющихся недостатков правового регулирования могла бы сыграть существенную роль в постепенном выявлении и устранении пробелов, минимизации случаев принятия неэффективных законопроектов и оптимизации законодательства в целом. В связи с этим, вероятно, следует расширить количество нормативных правовых актов, которые обязательно должны сопровождаться концепцией.

Итак, систематизация современного российского законодательства сталкивается с целым рядом трудностей, наличие которых еще больше подчеркивает необходимость ее проведения. Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем будущем они встанут со всей остротой. Поэтому уже сейчас нужно постепенно, шаг за шагом, идти в направлении последовательного упорядочивания законодательства. Иначе мы очень скоро перестанем ориентироваться в сложном нормативном массиве, запутаемся даже в хороших новых законах» ^[8].