Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 3. Цели, задачи и научно обоснованные принципы систематизации нормативных правовых актов

1. Цели и задачи систематизации нормативных правовых актов.

Представляется, что основными целями систематизации нормативных правовых актов являются следующие:

1) совершенствование действующих нормативных актов, придание им свойств системности, непротиворечивости;

2) обеспечение дальнейшего динамичного развития и законодательства, и общественных отношений.

Такая постановка целей обеспечивает одновременно: возможность получения положительного эффекта немедленно после окончания работы по систематизации (речь идет, например, об устранении пробелов); направленность в будущее (укреплении состояния законности и правопорядка в целом).

Цель систематизации, заключающаяся в совершенствовании действующих нормативных правовых актов, придании им свойств системности, непротиворечивости, делает возможной постановку следующих задач:

– всестороннее упорядочение правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, то есть классификация, которая позволит обеспечить быстрый и легкий доступ к ним;

– достижение внутреннего единства юридических норм, выражающегося в появлении стройной системы законодательства, комплексно и всесторонне регулирующей общественные отношения;

– обновление законодательства (обнаружение и устранение пробелов в нормативном материале и их преодоление);

– обеспечение возможности граждан хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно понимать все нужные нормы права;

– устранение устаревших и неэффективных норм права;

– разрешение (устранение) юридических коллизий.

В свою очередь, цель систематизации российского законодательства, заключающаяся в обеспечении дальнейшего динамичного развития законодательства и общественных отношений, позволяет сформулировать следующие задачи:

– улучшение правового воспитания граждан, повышение их правовой культуры;

– обеспечение правовой информацией большинство населения страны;

– объяснение гражданам задач государства в области правотворчества;

– совершенствование базы для дальнейшего развития юридической науки.

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для его дальнейшего развития. Анализ и обработка действующих нормативных правовых актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренней единой системы актов является необходимым условием эффективности правотворческой деятельности, способствует ликвидации пробелов, устарелости и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, она обеспечивает удобство при реализации права, даёт возможность оперативно находить и правильно толковать все действующие нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов ^[1].

2. Научно обоснованные принципы систематизации нормативных правовых актов . Принципы систематизации – это обязательные требования, реализация которых позволит субъектам систематизации достичь желаемого результата по приведению нормативных правовых актов в состояние системности.

Принципы систематизации нормативных правовых актов позволяют наиболее полно уяснить многообразие составляющих ее сторон и закономерностей. Характеристика принципов заключается в рассмотрении обусловленности их содержания объективными социальными закономерностями. Согласно материалистическому пониманию отправных начал они являются отражением важнейших сторон практической деятельности субъектов общественных отношений. «Не природа и общество сообразуются с принципами, а наоборот, принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории» ^[2]. Основополагающие идеи выступают не произвольными конструкциями, а особой формой выражения объективных социальных закономерностей. Фиксируя в своем содержании необходимые и существенные связи, имеющиеся в обществе и в праве, они позволяют установить такой порядок осуществления систематизации нормативных правовых актов, который в наибольшей степени способствует их упрочению и развитию.

В принципах систематизации российского законодательства отображаются социальные закономерности двух видов: распространяющие свое действие на правовую систему в целом и свойственные только систематизации нормативных правовых актов как особой деятельности субъектов систематизации. Первые отражаются в содержании руководящих положений, получивших название общеправовых принципов, которыми выступают принципы свободы, справедливости, юридического равенства, ответственности за вину, единства юридических прав и обязанностей, законности, единства объективного и субъективного права, государственной гарантированности и др. В них выражаются основные начала существующей системы права.

Гносеологический аспект исследования принципов обусловлен их идеологичностью, детерминированностью не только объективными социальными закономерностями, но и абстрагирующей деятельностью сознания человека, творческой активностью его разума. Содержание руководящих положений напрямую зависит от способности юридического мышления проникнуть в сущность общественных процессов, выявить здесь главное, необходимое, основное. Полученные результаты формулируются в виде фундаментальных правовых понятий, которыми и становятся в гносеологическом плане юридические принципы.

Принципы деятельности по систематизации нормативных правовых актов характеризуются смешанной социально-юридической природой. Они выступают особыми юридическими понятиями, адекватно выражающими сущность указанной деятельности. В функциональном аспекте принципы выступают, с одной стороны, исходными началами осуществления систематизации, обеспечивающими согласованность и эффективность ее проведения, а с другой – непосредственными регуляторами при выполнении работы по систематизации.

Принципы систематизации имеют прикладное значение, это идеи, на которых основываются законодательное выражение и построение в определенную систему норм права. Они влияют на содержание норм определенной отрасли права, предопределяя их законодательную форму, и обусловливают организационные нормы правоподготовительной и правоустановительной стадий законотворческого процесса. Это нормы планирования, прогнозирования, использования разных приемов законодательной техники, экспертизы законопроектов и т.д. Соблюдение принципов систематизации обеспечивает беспробельность закона, взаимосогласованность его предписаний, ясность текста.

В отличие от объективно обусловленных принципов законности, равенства граждан перед законом и др., принципы систематизации в большей степени испытывают влияние субъективных моментов. Они формируются в результате накопления и обобщения законотворческой практики органов государственной власти. Принципы систематизации могут быть и сугубо научного происхождения. В них синтезируются рекомендации ученых об основных направлениях совершенствования законодательных выражения правовых норм.

В общей теории права принципы систематизации законодательства перечисляются без разделения на подгруппы с учетом отраслевого развития законодательства. Чаще всего описываются принципы демократизма, социальной обусловленности, системного законодательствования и научной обоснованности процесса правотворчества.

По мнению А.С. Пиголкина, правотворческая деятельность современных государств осуществляется на базе семи принципов: демократизма, законности, гуманизма, научного характера, профессионализма, тщательности и скурпулезности подготовки проектов, технического совершенства принимаемых актов ^[3].

К примеру, в науке уголовного права есть вариант более подробной классификации, с делением на общеправовые и специальные принципы систематизации законодательства. Так, Н.А. Лопашенко среди принципов кодификации (как одного из видов систематизации законодательства) выделяет общеправовые, действующие «в отношении всего процесса кодификации уголовно-правовых норм и в отношении кодифицированного уголовно-правового акта», и специальные, присущие кодификации только уголовного права^[4]. В целом, анализ принципов кодификации применительно к конкретным сферам права имеет теоретический и практический смысла, поскольку развитие теоретических основ кодификации отраслевых норм может оказать только положительное влияние на качество законодательного выражения правовых норм. На основе обобщения отраслевой законотворческой практики возможна законодательная регламентация общеправовых принципов процесса правотворчества ^[5].

Итак, рассмотрим общие принципы систематизации законодательства:

1) Демократизм . Под этим принципом понимается выявление общественного мнения по вопросам, возникающим в процессе проведения работы по систематизации нормативных правовых актов. Строительство правового государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных актов должны участвовать разные слои общества. Так, принцип демократизма в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за «круглыми столами», в научно-исследовательских, высших учебных заведениях^[6].

2) Гласность. Данный принцип является одним из признаков правового государства и гражданского общества и предполагает проведение политики максимальной открытости как в процессе работы по систематизации нормативных правовых актов, так и после окончания проведения работы в отношении ее результатов. Исключение составляют нормативные правовые акты или отдельные их положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну. Остальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Так, законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ публикуются в «Российской газете» и инкорпоративном сборнике нормативных актов под названием «Собрание законодательства Российской Федерации», НПА Федерального Собрания Российской Федерации публикуются в «Парламентской газете», НПА федеральных органов исполнительной власти публикуются в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Причем в законодательстве установлены четкие сроки, в течение которых нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, обозначенного в ст. 29 Конституции Российской Федерации, получать информацию законным путем.

3) Федерализм . Систематизация в Российской Федерации должна проводиться с учетом двухуровневого строения системы законодательства. Федеративный характер российского государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы федеративного государства. Федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе федерации. Если место законодательства субъектов федерации окажется слишком ограниченным, это может ослабить у них необходимую инициативу в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства. С другой стороны, учитывая законодательную активность регионов, это место может оказаться слишком большим, и тогда система законодательства станет настолько громоздкой, что нарушит единство правового пространства федерации. Поэтому исходным для законотворческой деятельности в федерации являются установленные, как правило, конституцией сферы ведения самой федерации и ее субъектов ^[7].

4) Непрерывность . Соблюдение этого принципа предполагает осуществляемую на постоянной основе деятельность по систематизации законодательства, потребность в которой обусловлена динамичностью и постоянным обновлением нормативного правового массива. Учитывая, что достижение гармонии нормативных правовых актов является временным явлением, непрерывность работы по систематизации законодательства позволяет поддерживать нормативную систему в относительно устойчивом и упорядоченном состоянии. Непрерывность систематизации законодательства выражается не только в постоянной работе по использованию различных форм систематизации законодательных актов, но также в постоянстве научного поиска в сфере действия механизмов систематизации и вовлеченности доктринального знания в процесс совершенствования законодательной базы.

5) Доступность систематизации законодательства . Данный принцип требует обеспечения права граждан беспрепятственно пользоваться законодательными актами, оперативно находить и получать информацию обо всех изменениях законодательства. В целях обеспечения недвусмысленного и ясного понимания смысла нормативных правовых актов их текст должен быть написан простым, понятным языком. Следует избегать использования излишне сложных юридических конструкций, узкоспециальных терминов, иностранных слов при формулировании текста законов. Усложнение законодательного текста ведет к непониманию правового предписания и, следовательно, затрудняет его применение или делает его невозможным. Доступность систематизации законодательства предполагает ее осуществление в интересах участников правоотношений, которые имеют право пользоваться актуальными, удобными в применении, согласованными нормативными правовыми актами.

6) Достоверность систематизации законодательства как принцип заключается в том, что она должна быть осуществлена на основании данных о законодательстве, полученных из официальных источников. В данном случае имеются в виду официальные источники опубликования нормативных правовых актов (Собрание законодательства Российской Федерации, Российская газета, официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, официальные информационные порталы соответствующих федеральных органов власти). В этой связи возникает вопрос об обеспечении проверки достоверности информации, размещаемой в информационных справочно-правовых базах и сети Интернет.

7) Системность . Этот принцип обусловлен системностью права, правосознания, юридической практики и правовой системы общества в целом. Он нацеливает субъектов и участников систематизации законодательства на устранение коллизий и пробелов, противоречий и иных дефектов права, на создание цельных, внешне и внутренне согласованных нормативных правовых актов. Посредством кодификации как одного из видов систематизации законодательства в значительной степени обеспечивается внесение элементов системности в законотворчество, что делает ее, по сути дела, важнейшим системообразующим фактором развития правовой материи ^[8]. Системный подход в законотворчестве предполагает необходимость обеспечения внутрисистемных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, уже задействованными правовыми механизмами. Тем самым создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболезненнее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами^[9]. Системный подход также предполагает учет иерархической соподчиненности нормативных правовых актов, а также порядка их действия в пространстве, во времени, по кругу лиц.

8) Профессионализм означает такую степень овладения человеком структурой профессиональной деятельности, которая соответствует существующим стандартам и объективным требованиям в области систематизации нормативных правовых актов. Профессионализм рассматривается в качестве обязательной характеристики субъекта систематизации, проявляющейся в его деятельности. Профессионализм — это не только достижение высоких производственных показателей, но и особенности профессиональной мотивации, система его устремлений, ценностных ориентаций.

9) Научность . Субъект систематизации, руководствуясь этим принципом, обязан учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правильном регулировании общественных отношений. Здесь важно отметить, что нельзя отдавать предпочтение одной какой-либо теории или направлению, напрочь отметая другие. Необходимо учитывать различные мнения и взгляды. Необходимо рассматривать проблему в комплексе, со всех сторон, только так можно будет принять правильное решение. Принцип научности заключается также в том, чтобы субъект систематизации не только брал на вооружение разные теории и взгляды, но и умело использовал практику применения права, делая из нее правильные выводы и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных актов необходимо осуществить сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу.

Научность тесно связана с принципом профессионализма. В совокупности данные принципы предполагают активное вовлечение отдельных ученых и научных коллективов на всех этапах и стадиях процесса кодификации, широкое использование результатов научных исследований в ходе отбора, учета, конкретизации, детализации правовых актов^[10]. Использование разработок ученых в области систематизации позволяет ориентироваться не только на отечественный, но и на зарубежный опыт, а также новые прогрессивные идеи.

10) Полнота , что означает максимально полный учет, ревизию и упорядочение правового материала, включаемого в кодекс или другой кодификационный акт. Полнота систематизации непосредственно связана с необходимостью обеспечения эффективности правоприменительного процесса. Проведение частичной систематизации может привести к применению устаревших, недействующих нормативных правовых актов, что является недопустимым.

11) Регулярность систематизации вызвана непрерывностью процесса редактирования самого законодательства, что связано с постоянными преобразованиями различных сфер жизнедеятельности общества

12) Оперативность . Поскольку право – это динамичная система, приведение ее в рабочее состояние должно быть быстрым. Все работы по сбору правовых актов, внесению в них изменений и дополнений, приведению в определенный порядок должны проводиться своевременно и продуктивно.

Строгое соблюдение обозначенных принципов, по нашему мнению, позволит обеспечить высокое качество и эффективность дальнейшей систематизации и совершенствования российского законодательства.