Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 4. Направления модернизации российского законодательства за последние двадцать лет

Основные векторы модернизации российского законодательства за последние двадцать лет были определены с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Систематизация и модернизация российского законодательства за последние двадцать лет (с 1994 г. по 2014 г.) осуществлялись в три основных этапа:

1) 1994 – 1999 гг. – принятие основного массива законодательства, в том числе системообразующих отраслевых законов (кодексов);

2) 2000 – 2010 гг. – повышение не только количества, но и качества законов, обновление некоторых кодексов, принятых в предыдущий период;

3) 2011 – 2014 гг. – модернизация российского законодательства, связанная с использованием результатов всестороннего научного прогноза результатов законотворческой деятельности.

Среди общих закономерностей, присущих развитию российского законодательства за период с 1994 по 2014 гг., в литературе выделяются следующие: увеличение плотности правового регулирования, расширение сферы правового регулирования, специализация законодательства, динамизм законодательства ^[1].

На заре первого этапа модернизации (1994 – 1999 гг.) российскому законодательству была присуща хаотичность и бессистемность. Здесь наряду с новейшими нормативными правовыми актами действовало большое число нормативных правовых актов бывших СССР и РСФСР, причем актов разного уровня, в т.ч. и подзаконного. Активизация законотворческого процесса привела к резкому увеличению числа законов, регламентировавших, подчас, весьма мелкие, незначительные вопросы. Не обеспечивалось строгое соблюдение системы права, что вело к нарушению «внутренней логики» отраслей законодательства. Наличие большого числа противоречий в актах разных органов и уровней требовало создания эффективной нормативно-правовой базы, систематизации и модернизации законодательства, что нашло отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24 февраля 1994 г. «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)»^[2], в котором было указано, что правовая реформа должна базироваться на принципах:

– системности нового законодательства (принятие пакетов законодательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.);

– правовой экономии (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.);

– единства правовой системы (установление четкой иерархии правовых актов как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотношений с субъектами Федерации).

Всплеск законотворческой деятельности был связан с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Это объясняется тем, что большая часть ее норм, несмотря на принцип прямого действия Конституции, может быть реализована лишь при посредстве отраслевого законодательства, в том числе процессуального. В Конституции РФ указывается на необходимость принятия федеральных конституционных и отдельных федеральных законов, которые конкретизируют содержащиеся в ней юридические нормы^[3]. Кроме того, даже в отсутствие специального на то указания в Конституции РФ ее нормы становились предметом конкретизации^[4]. В рассматриваемый период законодателем были реализованы требования о конкретизации Конституции РФ, содержащиеся, в частности, в ч. 2 ст. 59 (принят Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»^[5]), ч. 2 ст. 67 (приняты Федеральные законы от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» ^[6] и от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»^[7]), ч. 3 и 4 ст. 75 (приняты часть первая Налогового кодекса Российской Федерации^[8] и Бюджетный кодекс Российской Федерации ^[9]), ч. 1 ст. 77 (принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[10]), п. «е» ч. 1 ст. 103 (принят Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[11]), ч. 2 ст. 114 (принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ^[12]), ч. 3 ст. 118 (принят Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»^[13]), ч. 3 ст. 128 (приняты Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[14], от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»^[15], от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» ^[16]).

Исходной позицией развития законодательства в 1994 – 1999 гг. стало переосмысление роли права в жизни государства и общества, признание принципа верховенства закона как акта, обладающего высшей юридической силой, на основе и во исполнение которого лишь и должны приниматься подзаконные акты. Развитие законодательства увязывалось с реализацией норм Конституции РФ, преодолением разрывов, приводящих к бездействию конституционных норм.

Повышенный интерес на тот период к статусу субъектов Российской Федерации нашел отражение в движении к созданию эффективного правового механизма по реализации полномочий и выравниванию статуса субъектов РФ исходя их основополагающих установок Конституции РФ. Значительное внимание было уделено преодолению бессистемности, неравномерности развития отраслей, подотраслей, институтов, разрешению юридических коллизий, обеспечению нормативной и функциональной связи актов внутри отрасли, а также выявлению правовых «вакуумов» в развитии отраслевого законодательства. Среди тенденций систематизации, развития и обновления российского законодательства в этот период:

поиск «меры закона»,

обеспечение общесистемных свойств законодательства,

опора на механизмы, обеспечивающие прямое и опосредованное действие Конституции РФ,

децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления,

более согласованное развитие российского законодательства с международным правом.

Российская Федерация унаследовала опыт Союза ССР и РСФСР в области кодификации законодательства. Осуществление программы перехода Российской Федерации к рыночной экономике требовало опоры на основополагающий закон, определяющий общие хозяйственные и правовые начала, содержащий систему целенаправленных норм о статусе, правах и обязанностях, ответственности участников рыночных отношений, об осуществлении и защите права собственности и иных вещных прав. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.^[17] уже не мог полноценно выполнять функцию такого закона, поскольку был предназначен преимущественно для обслуживания административно-командной системы управления централизованно планируемым нерыночным хозяйством, исходил из неравенства форм собственности, не обеспечивал в необходимой степени реализации принципа свободы договора как основополагающего принципа частного права. В связи с этим в период с 1994 по 1999 гг. была начата одна из самых успешных кодификаций современного российского законодательства, направленная на стабилизацию правового режима имущественных отношений: 30 ноября 1994 г. была принята часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации^[18], а 26 января 1996 г. – часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации^[19]. В основу правового регулирования ГК РФ были заложены принципы равенства участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, и свобода их в отношении распоряжения принадлежащими им правами ^[20], а сам ГК РФ получил в доктрине название «экономической конституции».

Систематизация гражданского законодательства требовала не только принятия фундаментального закона, но и разработки крупных законов, развивающих принципы и нормы ГК РФ, рационального распределения нормативного материала между базовым законом (ГК РФ) и другими федеральными законами, принятыми на его основе. Среди таких законов, принятых в рассматриваемый период: Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»^[21], Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»^[22], Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[23], Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»^[24], Федеральный закон от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах» ^[25], Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»^[26], Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»^[27], Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)»^[28] и др.

5 мая 1995 г. был принят Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (ныне не действующий)^[29], 16 ноября 1995 г. – Водный кодекс Российской Федерации (ныне не действующий)^[30], 29 декабря 1995 г. – Семейный кодекс Российской Федерации^[31], 13 июня 1996 г. – Уголовный кодекс Российской Федерации^[32], 8 января 1997 г. – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации^[33], 29 января 1997 г. – Лесной кодекс Российской Федерации (ныне не действующий)^[34], 19 марта 1997 г. – Воздушный кодекс Российской Федерации ^[35], 7 мая 1998 г. – Градостроительный кодекс Российской Федерации (ныне не действующий)^[36], 31 июля 1998 г. – Бюджетный кодекс Российской Федерации и часть первая Налогового кодекса Российской Федерации. 30 апреля 1999 г. был принят Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации ^[37], воспринявший в своих статьях положения множества международных конвенций в сфере морского права, морской перевозки пассажиров и грузов, даже тех, в которых Российская Федерация не участвует. Продолжалась работа над частью третьей Гражданского кодекса РФ, Земельным, Трудовым, Гражданским процессуальным, Уголовно-процессуальным кодексами Российской Федерации, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

«Вариантная картина» развития законодательства в конце рассматриваемого периода (1998 – 1999 гг.) содержала, как пишет Ю.А. Тихомиров, пять основных сценариев с оценкой их предполагаемых результатов: 1) ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов (не дает необходимых результатов, поскольку придает им самодовлеющий характер); 2) параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации (укрепляет законодательную базу субъектов РФ, но излишняя стремительность темпов регионального законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов); 3) сохранение прежних соотношений закона с иными нормативными правовыми актами (может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране); 4) игнорирование объема саморегуляции, увеличивающегося по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии (может ослабить социальный эффект действия законов); 5) недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи (будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране)^[38].

Во второй период (2000 – 2010 гг.) перед законодателем уже не ставилась задача увеличения числа законов, речь шла о «расчистке» законодательного массива, предвидении динамики развития российского законодательства, соотношении его отраслей и подотраслей, создании эффективного механизма правоприменения.

В этот период получили дальнейшее развитие и конкретизацию конституционные нормы, содержащиеся, в частности, в ч. 1 и 2 ст. 56 и ст. 88 (принят Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[39]), ч. 3 ст. 59 (принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» ^[40]), ст. 62 (принят Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»^[41]), ч. 1 ст. 70 (приняты Федеральные конституционные законы от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации»^[42], от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации»^[43], от 25 декабря 2000 г. № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации»^[44]), ч. 4 ст. 81 (принят Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» ^[45]), п. «ж» ст. 83 (принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»^[46]), п. «а» и «в» ст. 84 (приняты Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^[47], Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ^[48]), ч. 3 ст. 87 (принят Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»^[49]) и др.

В рассматриваемый период была закончена кодификация законодательства Российской Федерации: 5 августа 2000 г. была принята часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации^[50], 7 марта 2001 г. – Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации^[51], 25 октября 2001 г. – Земельный кодекс Российской Федерации^[52], 26 ноября 2001 г. – часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации^[53], 18 декабря 2001 г. – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации^[54], 30 декабря 2001 г. – Трудовой кодекс Российской Федерации^[55] и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях^[56], 14 ноября 2002 г. – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации^[57], 29 декабря 2004 г. – Жилищный кодекс Российской Федерации^[58], 18 декабря 2006 г. – часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации^[59]. Принятый 24 июля 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации ^[60] заменил АПК РФ 1995 г. 29 декабря 2004 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации^[61], вследствие чего утратил силу Градостроительный кодекс 1998 г. 3 июня 2006 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации^[62], заменивший Водный кодекс 1995 г. 4 декабря 2006 г. на смену Лесному кодексу 1997 г. пришел новый Лесной кодекс Российской Федерации ^[63].

Особое развитие в период с 2000 по 2010 гг. получили такие направления, как:

разработка механизма обеспечения действия закона, его мониторинга,

введение и совершенствование процедур рассмотрения разногласий и разрешения споров ^[64],

преодоление «вызовов» глобализации, имеющих негативный характер,

оценка влияния международного права на подготовку, принятие и применение российских законов в условиях интеграции (в рамках СНГ и формирующегося Единого экономического пространства, ЕврАзЭС),

разработка научных основ законодательства с опорой на прогнозные оценки.

В современный период (2011 – 2014 гг.) одной из объективных тенденций развития законодательства является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни общества и государства и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права Российской Федерации. Фаза формирования отраслей законодательства в России в основном уже закончена, приняты фундаментальные системообразующие законы, и право включается в систему решения стратегических задач.

Продолжается конкретизация норм Конституции в федеральных конституционных и федеральных законах, принятие которых предусмотрено, в частности, ч. 2 ст. 96 (принят Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ^[65], Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[66]), ч. 5 ст. 101 (принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» ^[67]), ст. 126 (принят Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»^[68]) и др.

С точки зрения отраслевой составляющей развитие современного российского законодательства идет по следующим основным направлениям:

модернизация традиционных отраслей законодательства и сложившихся в законодательстве правовых массивов;

появление и юридическое оформление новых правовых образований, новых правовых общностей, выходящих за рамки традиционных отраслей;

развитие внутрисистемных связей, взаимопроникновение нормативных предписаний разных отраслей законодательства, преодоление внутрисистемных диспропорций, повышение качества правового регулирования;

отражение баланса социальных и личных интересов и обоснованное соотношение «запретительно-наказательных» и стимулирующих методов;

правовое обеспечение эффективного функционирования государственных и общественных институтов;

преодоление отчуждения граждан от права, обеспечение правовой активности граждан и консолидации гражданского общества;

создание благоприятных правовых условий для развития предпринимательства и высокой конкурентоспособности бизнеса;

усиление влияния на развитие законодательства международного права и нормативных систем отдельных государств;

формирование правовых систем в интеграционных объединениях государств.

При этом одна из главных тенденций – интенсивное развитие наряду с устойчивыми, базовыми отраслями и институтами российского законодательства (гражданским, трудовым, жилищным, уголовным, административным и др.) новых, комплексных, отраслей и институтов, обеспечивающих инновационное развитие экономики, связанное с повышением использования потенциала интеллектуальных ресурсов. Доминирующее значение начинают приобретать экономически и социально ориентированные отрасли и институты законодательства.

Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве способствуют образованию новой отрасли законодательства – административному процессу. Инициируется выделение и других процессуальных отраслей законодательства: парламентского и конституционного процесса.

Интенсивное развитие получают межотраслевые правовые институты в области энергетики, образования, информации. В связи с этим, имеет место проблема отступления от принципа дифференциации отраслей законодательства по предмету и методу правового регулирования, так как новые отрасли российского законодательства формируются зачастую без учета предмета и метода правового регулирования. Кроме того, процесс развития комплексных образований в структуре российского законодательства ставит вопрос об использовании наряду с публично-правовыми частноправовых начал в регулировании общественных отношений.