НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития
Раздел 5. Опыт и уроки систематизации и модернизации законодательной базы Российской Федерации в 1994 – 2014 гг.
1. Опыт систематизации и модернизации законодательства Российской Федерации за двадцатилетний период (с 1994 по 2014 гг.) преподносит множество уроков, являющихся первоочередной задачей, стоящей перед законодателем.
Сохраняет остроту проблема учета границ и пределов конкретизации законодательства Российской Федерации: иерархических, компетенционных, пространственных, содержательных. Нормотворческая деятельность требует учета соподчиненности нормативных правовых актов по их юридической силе, что отражается в особенностях их издания и условиях, которые должны быть при этом соблюдены. Принятие новых юридических норм не должно идти вразрез с принципом системности нормативных правовых актов.
В доктрине констатируется современная тенденция тиражирования закона», что «девальвирует его значение и роль». «Неприемлема, – с точки зрения Н.А, Власенко, – и ситуация, когда закон заменяет подзаконные или даже ведомственные акты, особенно в случае содержания в нем чрезмерно детализированного регулирования общественных отношений. Однако известно, что закон по своей юридической природе должен регламентировать принципиально важные и устойчивые отношения в обществе и государстве. Аксиомой является и то, что закон представляет собой документ высшей юридической силы и имеет прямое действие. Однако его излишняя декларативность также умаляет роль и значение закона как фундаментального правового регулятора. В настоящее время ему необходимо вернуть высокую степень нормативности и юридическую обязательность»[1].
В ряде сфер правового регулирования действуют десятки разрозненных актов. Накопленный массив законодательных актов стал настолько широк, объемен, порой бессистемен, противоречив, зачастую хаотичен, что необходимость его комплексной систематизации, как подчеркивается в литературе, становится очевидной. Создать стройную, внутренне согласованную систему российского законодательства сегодня невозможно без проведения полной инвентаризации всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации. Эта задача является предельно актуальной, поскольку на выходе это существенно упростит российскую законодательную систему, позволит устранить раздробленность правовых актов, повысить уровень эффективности российского законодательства, обеспечить большую доступность текстов законодательных актов[2].
Так, в общем массиве действующего законодательства сохраняется множество так называемых «лоскутных» актов, в составе которых действующими остались лишь некоторые нормы. Одним из таких актов является, к примеру, Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» [3], из 39 статей которого были исключены или утратили силу 13 статей, а также отдельные пункты или абзацы еще 12-ти статей. Другой пример – Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» [4], из 38 статей которого в силе на сегодняшний день остаются лишь 12 статей. Очевидна необходимость модернизации подобных законов, что может быть решено посредством использования такой формы систематизации, как инкорпорация этих актов в более широкие отраслевые законы (в рассмотренных двух случаях – в ГК РФ и ТК РФ, соответственно), как это было сделано с нормами, содержащимися в Законе Российской Федерации от 29 мая 1992 г. № 2872-1 «О залоге»[5], которые с принятием Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 367-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» [6] были инкорпорированы непосредственно в текст § 3 главы 23 части первой ГК РФ.
Показательно непоследовательное развитие отдельных блоков законодательства, в частности, экономического. Отдельные сферы законодательства нуждаются в скорейшей систематизации с целью устранения множественности актов, дублирования и декларативности норм [7].
Имеют место нарушения целостной структуры законодательства: нередко отдельные институты одной отрасли не вполне согласуются со сходными институтами других, смежных отраслей. Очевидным такое положение является, например, в областях регулирования земельных и трудовых отношений, где конкурирующими выступают, соответственно, нормы гражданского и земельного законодательства и нормы гражданского и трудового законодательства. Проблема «юридического партнерства» разных отраслей законодательства требует дифференцированного подхода на основе поиска форм более четкого правового регламентирования, а в ряде случаев установления жесткого приоритета того или иного отраслевого правового режима.
После обновления законодательного наследия бывших СССР и РСФСР, принятия основных системообразующих отраслевых кодифицированных нормативных правовых актов, формирования в целом системы законодательства проблемы правового регулирования заключаются уже не столько в принятии и обновлении законодательного массива, но в обеспечении реализации уже принятых и действующих законодательных актов, повышении эффективности механизма правоприменения. Единство правотворчества и правоприменения является одним из основных векторов развития права.
В наибольшей степени требованию согласованности, полноты законодательства и комплексного подхода к его формированию отвечают базовые отраслевые законы как системообразующие акты. За базовыми законами внутри отраслей законодательства необходимо сохранить роль заглавных актов для той или иной сложившейся отрасли законодательства. Широко распространенной формой федерального закона, обеспечивающего необходимую согласованность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса, является кодекс. Практически во всех так называемых традиционных отраслях законодательства кодексы изданы с целью объединения значительной совокупности нормы и позиционирования ее в качестве отрасли законодательства либо его института. Поступательное развитие системы законодательства как устойчивой и уравновешенной системы ставит вопрос о дальнейшем совершенствовании кодификации законодательства путем согласования норм той или иной отраслевой принадлежности, включенных в кодекс, с базовыми законами других отраслей законодательства. Гармоничность в создании и обеспечении действия кодексов, согласованность их концептуальных положений в регулировании смежных сфер общественных отношений позволит избежать юридических коллизий.
Место кодексов как федеральных законов, регулирующих значительную сферу общественных отношений, их роль в системных связях с другими нормативными правовыми актами требует более четкого нормативного регламентирования. В связи с этим может быть рассмотрен вопрос о наделении кодексов более высокой юридической силой по отношению к обычным федеральным законом.
Опыт отраслевой кодификации обнаруживает ряд проблем, связанных с отсутствием концептуальной обоснованности кодификации отраслевого законодательства и пересмотра относительно новых кодифицированных нормативных правовых актов. Так, отсутствовало всестороннее экономико-правовое и научно-экспертное обсуждение обоснованности замены в 2004 г. Градостроительного кодекса РФ, а в 2006 г. – Водного и Лесного кодекса РФ, отменивших одноименные кодексы, принятые, соответственно, в 1998, 1995 и 1997 гг., не было обосновано отсутствие иных путей решения образовавшихся проблем, в частности, внесение изменений, совершенствование Водного кодекса 1995 г., Лесного кодекса 1997 г., Градостроительного кодекса 1998 г.
При формировании структуры законодательства следует иметь в виду, что кодификация является лишь одной из форм упорядочения правовых норм внутри отраслевой (межотраслевой) структуры законодательства, одной из форм систематизации. Недостаточность концептуальных предпосылок для создания кодексов должна служить аргументом в пользу решения вопроса о нормативном регулировании определенной сферы общественных отношений отдельными сводными, интегрирующими законодательными актами. В качестве примера можно привести сферу образования и здравоохранения и принятие 29 декабря 2012 г. Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[8], а также принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[9]. Тенденцию в расширению практики концептуального обоснования создания сводных законов, интегрирующих законодательство по конкретным крупным сферам, следует поддержать в интересах сохранения общей направленности к консолидации нормативного регулирования.
Одна из главных задач правового развития – формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства на основе Конституции Российской Федерации, строгая согласованность нормативных правовых актов, совершенствование качества законопроектной деятельности, организационная и ресурсная обеспеченность реализации законодательных норм. Это актуализирует целесообразность принятияфедерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» [10].
Как уже было отмечено, современную правотворческую практику характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения, также нуждаются в правовом нормировании новые сферы общественных отношений. Это обусловлено потребностями государственного развития, проведения преобразований в сфере административных, судебных и иных отношений. Поэтому законодательная база постоянно нуждается в дополнении, корректировке, исключении устаревающих норм и введении новых законодательных механизмов.
В этих условиях приобретает особенный смысл проблема нормативного урегулирования правотворчества в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности, а также нормативное оформление ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария.
Задача нормативного закрепления принципов и порядка правотворчества при этом не ставится в качестве самоцели. Российская правовая система в целом, система российского права как теоретико-правовой концепт и система российского законодательства [11] как его нормативное выражение объективно нуждаются в упорядочении. Главная практическая цель такого упорядочения – совершенствование юридического качества нормативных правовых актов, формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства, строгая согласованность нормативных правовых актов, высокое содержательное и юридико-техническое качество подготовки их текстов, организационная и ресурсная обеспеченность реализации правовых норм. Хотя очевидно, что даже будучи нормативно закрепленными, сами по себе эти правовые нормы не будут действовать: в механизме их реализации не последнюю роль играют исполнительность и дисциплина тех, кто нормы закона будет применять. Тем не менее, как видится, именно с нормативным утверждением правил о правотворчестве тесно связана проблема эффективности нормативного правового регулирования.
Именно плановость, системность, скоординированность в деле правотворчества в настоящее время наиболее нуждаются в практическом их нормативном разрешении.
В научном плане потребность в создании теоретической модели юридических операций, обеспечивающих подготовку нормативного правового акта и иные действия, с которыми связано приобретение им юридической силы, в значительной мере снята: доктринальные решения в обеспечение правотворческой деятельности вырабатываются, предлагаются практике в виде разного рода научных исследований, концепций, научно-методических рекомендаций, которые, заметим, с разной степенью успешности внедряются в правотворческой деятельности.
Однако доктринальная обеспеченность практической законопроектной деятельности не снимает проблемы законодательного урегулирования вопросов, связанных с определением предмета закона или иного нормативного правового акта, правилами подготовки и оформления проекта, видовой соотносимостью законов, подзаконных актов и их типологией, планированием правотворческой работы, экспертной оценкой подготовленных проектов нормативных правовых актов.
Предложения, обосновывающие необходимость подготовки «закона о законах», концепции закона и инициативные проекты активно начали появляться в конце 80-х гг. прошлого столетия. Законодательное регулирование правотворческой практики должен, как предполагается, обеспечить федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», проект которого был одобрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 ноября 1996 года. К настоящему времени его концептуальное значение в практическом законотворчестве не единожды пересматривалось. Но понимание необходимости урегулировать наиболее важные вопросы законотворческой деятельности в федеральном законе, всякий раз возвращает к этому законопроекту.
Имеется позитивный опыт некоторых зарубежных государств, где наиболее значимые вопросы, связанные с нормативным закреплением основополагающих принципов и порядка отправления законотворческой функции государственными органами, урегулированы в основном законе государства.
В контексте темы настоящего исследования обратимся к наиболее остро стоящих и нуждающихся в нормативном разрешении проблем, связанных с правотворчеством..
Необходимым представляется законодательное закрепление градации нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам. Установленная в федеральном законе в виде иерархической «лестницы», она позволит безошибочно определять юридические характеристики соответствующего нормативного правового акта – его юридическую силу, приоритет в процессе правоприменения и др. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, кодекс как головной акт отрасли или текущий федеральный закон, общий или специальный закон – все это обусловливает особенности действия закона. Общий ход нормотворческой работы необходимо ориентировать в направлении единой системы координат. Развитие российской правовой системы (а также системы права и системы законодательства как ее составных частей) должно осуществляться строго в соответствии с установленной классификацией нормативных правовых актов.
Соотношение видов актов – важнейший вопрос нормотворческой деятельности. Однако на сегодня даже эта сфера правотворчества не является в необходимой мере юридически обеспеченной. Если в отношении федеральных конституционных законов, тематика которых определена в тексте Конституции Российской Федерации, законотворческая практика достаточно единообразна и стабильна, то о федеральных законах этого сказать нельзя. Причем речь идет не только об основах законодательства или кодексах как разновидностях федерального закона – их особенности еще как-то могут быть объяснены. В отдельные федеральные законы включаются нормы о том, что иные законы принимаются «в соответствии» с данным законом, либо о том, что определенные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному федеральному закону, допустимость которых вызывает серьезные сомнения.
Вопросы вызывает и другое. В силу определенной Конституцией Российской Федерации «структуры законодательства», формируемой на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также примыкающей к ней системы правовых актов, создаваемой органами местного самоуправления, и способа разграничения предметов ведения между первыми двумя уровнями законодательное регулирование находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предметов с точки зрения их законодательных полномочий можно признать не вполне удовлетворительным. Дело в том, что содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации. Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика «усиления» действия федерального закона законом субъекта Российской Федерации принижает роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже.
Такую практику, как видится, можно исправить изданием основ законодательства. Устанавливая общее для федерации и всех ее субъектов законодательное нормирование, основы законодательства оставляют возможность собственной законодательной регламентации в соответствии с внутренними потребностями для субъектов Российской Федерации. Поэтому, думается, целесообразно вернуться к возобновлению практики подготовки проектов федеральных законов в форме основ законодательства, что следует закрепить в предлагаемом к разработке законе о нормативных правовых актах.
Кодекс как правовой акт, как разновидность закона традиционен для российского законодательства. Значимость кодекса в системе законодательства определяется, главным образом, его содержанием и функциональными свойствами. Индивидуализация этого акта проводится по наиболее существенному признаку: кодекс полно и всесторонне, и при этом подробно и непосредственно, регулирует определенную область общественных отношений. Кодекс имеет широкую сферу применения в рамках отрасли права, поскольку объединяет нормы всех ее основных институтов. Кодекс отличает достаточно сложно структурированная система; нормативные понятия, принципы и предписания по отдельным правовым институтам объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов.
Практически во всех «традиционных» отраслях законодательства кодексы изданы в качестве основного, головного акта отрасли, базового или системообразующего закона, обеспечивающего необходимую системность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса. Но в последние годы появилась тенденция относить к отрасли законодательства любую из тем законодательного регулирования; предметом соответствующих кодексов становятся образование, выборы, градостроительная политика, на очереди – медицина, спорт. Целесообразность кодификации весьма небольшого по объему и скудного по нормативной содержательности правового материала вызывает большие сомнения.
Оформление юридических решений различных органов должно придерживаться определенных правил. Так, органам государственной власти следует принимать нормативные правовые акты с собственным обозначением, которое одновременно служило бы критерием индивидуализации органа, издавшего соответствующий акт.
Нуждается в упорядочении практика подзаконного правотворчества. Проблемы, возникающие в этой сфере, не могут быть обойдены при разработке закона о нормативных правовых актах.
Весьма существенным представляется законодательное закрепление правил, относящихся к юридической технике. Низкий уровень проработанности текстов отдельных нормативных правовых актов существенно затрудняет их реализацию, ведет к правоприменительным ошибкам. Ныне замечания по юридико-техническому оформлению вызывают многие акты. Они касаются способов структурирования текстов и нумерации их структурных единиц; порой неоправданные объемы и сложности лексического исполнения значительно затрудняют понимание и восприятие норм того или иного нормативного правового акта. В настоящее время какие-либо правила о юридической технике существуют лишь в виде методических материалов.
Одна из проблем, нуждающихся в законодательном разрешении в федеральном законе о нормативных правовых актах – это понятийно-терминологический аппарат законодательства. Это относительно стабильная, мало подверженная изменениям его часть, и правильное использование которой служит важным средством поддержания единства, согласованности и системности действующего законодательства.
С утилитарной точки зрения нормативный акт можно охарактеризовать как полезный, если оценка результатов будет положительной в отношении такого показателя, как достижение социально значимого результата, на который был рассчитан нормативный правовой акт, в области экономической, социальной, культурной, экологической и иных форм жизни общества, отдельных граждан.
В концептуальном плане содержание закона о нормативных правовых актах должно урегулировать проблемы совершенствования качества подготовки нормативных правовых актов, содействия повышению их эффективности, упорядочение их системы. Законодательное регулирование сферы правотворчества должно быть нацелено на постепенную модернизацию законодательства на основе тех задач, которые определены государственной правовой политикой, с опорой на системность в планировании законопроектной работы, стабильность в законодательном регулировании, обеспечение надлежащего качества законодательства и эффективность законотворчества в целом.
Принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» позволит преодолеть юридические коллизии между законом и иными нормативными правовыми актами, создаст прочную нормативную базу для процессов правотворчества и правоприменения, будет способствовать предотвращению нарушений законности в деятельности государственных органов, бизнес-структур и иных организаций, укреплению гарантий реализации прав и законных интересов граждан.
Задача закрепления принципов, порядка правотворчества, системы нормативных правовых актов не ставится в качестве самоцели. Нормативное регламентирование системы и структуры российского законодательства в настоящее время объективно нуждается в упорядочении. Конечно, большую роль в действенности этих правовых норм будет играть совершенствование механизма их реализации. Тем не менее, именно с нормативным утверждением правил о нормативных правовых актах и их создании тесно связана проблема эффективности правового регулирования.
Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в инициативном порядке разрабатывался Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации еще в 90-е гг. XX в., в 2013 г. он был опубликован в итоговом варианте [12]. В его основу заложены следующие концептуальные положения:
обоснована система нормативных правовых актов в федеративном аспекте как система связанных и взаимодействующих законов и иных нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке;
предпринята попытка связать воедино все фазы появления и действия нормативных правовых актов (как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения);
закреплены правила соотношения национальных и международных нормативных правовых актов;
разработаны нормативные характеристики системы понятий, имеющих отношение к правовой сфере государства, предложены определения правовых актов и нормативных правовых актов;
обосновано органическое соединение процессов правотворчества и правоприменения, что позволяет в развернутом виде показать все стадии движения нормативных правовых актов – от зарождения идеи (концепции) и принятия акта до его реализации;
даны юридические характеристики новейших способов определения эффективности нормативных правовых актов, включая прогнозирование, мониторинг и оценку регулирующего воздействия;
определены нормативные способы (каналы), способствующие активному и содержательному участию граждан и широкой общественности в процессах подготовки, обсуждения, принятия и реализации нормативных правовых актов;
отражены легальные основания для использования новейших информационных технологий в процессах правотворчества и правоприменения.
Глава 15 инициативного законопроекта ИЗиСП о нормативных правовых актах специально посвящена систематизации нормативных правовых актов (ст. 101 – 108). Систематизация нормативных правовых актов, как закреплено в ч. 1 ст. 101 законопроекта, представляет собой деятельность по учету, упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему. Формами систематизации нормативных правовых актов являются учет, инкорпорация, консолидация и кодификация. Предусматривается создание Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Отдельные положения посвящены Своду законов Российской Федерации, федеральной информационной системе нормативных правовых актов в Российской Федерации и классификатору нормативных правовых актов. Требование о создании официального свода законов Российской Федерации, отраженное в инициативном законопроекте ИЗиСП о нормативных правовых актах, будет иметь большую практическую ценность в свете упорядочения действующей системы законодательства, установления стабильных каналов распространения правовой информации. В настоящее время потребность практикующих юристов, студентов, аспирантов, ученых, даже государственных органов власти в получении правовой информации обеспечивается в основном негосударственными структурами – справочными правовыми системами Гарант, КонсультантПлюс, Кодекс, которые не являются официальными источниками законодательства. Однако подготовка, издание и поддержание в контрольном состоянии официального свода законов Российской Федерации, осуществляемая государственным органом власти, будет с положительной точки зрения характеризовать правовую зрелость государства[13].
2. Далее для иллюстрации изложенного обратимся к более подробному рассмотрению опыта систематизации и модернизации некоторых отраслей законодательства Российской Федерации.
Анализ гражданского законодательства Российской Федерации и накопленный опыт его практического применения позволяют считать, что существующая система этого законодательства, основанная на ГК РФ и названных в нем федеральных законах, отражает особенности и задачи гражданского права, является целесообразной и способна успешно обслуживать потребности складывающихся в России рыночных отношений . Эта система с рядом дополнений и упрощений может быть сохранена на достаточно длительную перспективу, что облегчит проведение текущих законопроектных работ и деятельность судебных органов по применению норм права.
Разработка наряду с ГК РФ также Хозяйственного (Торгового) кодекса, что по-прежнему рекомендуется отдельными юристами и экономистами [14], способна лишь сломать и усложнить существующую в России систему законодательства и будет связана с очень крупными затратами. Принятие Торгового кодекса, как отмечают В.Н. Литовкин, В.А. Рахмилович и О.Н. Садиков, предполагает «наличие Общей части, которая неизбежно должна будет воспроизводить нормы ГК, что противоречит здравому смыслу. Создание же в Торговом кодексе иной Общей части, отличающейся по содержанию от Общей части ГК, противоречило бы существу регулируемых отношений и вытекающей из природы этих отношений общей концепции ГК, трактующей гражданское право и гражданское законодательство как единую систему норм и актов частного права, регулирующих и коммерческие отношения с участием предпринимателей, а ГК – как центр этой системы»[15]. Кроме того, правовые основы и специфика предпринимательской деятельности достаточно полно отражены и урегулированы в ГК РФ и развиваются в дополняющих его законах, которые периодически обновляются с учетом накопленного практического опыта.
Становлению нового, стабильного гражданского законодательства, совершенствованию законодательных основ рыночной экономики, правовому обеспечению международных экономических и гуманитарных связей Российской Федерации способствовала масштабная реформа ГК РФ, осуществляемая в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» [16] и подготовленной во исполнение этого Указа Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.[17].
Проведенная в 1994 – 2006 г. кодификация гражданского законодательства «возродила частное право в качестве правовой основы современной экономики России и создала единую систему гражданского законодательства»[18]. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации должна была обеспечить приведение гражданского законодательства в соответствие с приобретенным опытом регулирования рыночной экономики, в том числе с учетом уроков финансово-экономического кризиса 2008 – 2099 гг., а также потребностей обеспечения национальных интересов в условиях растущей глобализации.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации получила воплощение в поэтапно принимаемых на ее основе законах о внесении изменений в ГК РФ[19].
Дальнейшее развитие получили основные принципы гражданского законодательства, соответствующие новому уровню развития рыночных отношений, в частности, принцип добросовестности[20]. Произошло сближение положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза, в частности, Регламентом № 593/2008 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам («Рим I»)»[21], Регламентом № 864/2007 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О праве, подлежащем применению к внедоговорным обязательствам («Рим II»)» [22]. Был использовав новейший положительный опыт модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран, например, Германии, Нидерландов, Франции.
Дальнейшее совершенствование отечественного гражданского законодательства предполагает подготовку и проведение законопроектных работ в трех основных направлениях : во-первых, некоторое расширение, изменение и дополнение норм ГК РФ; во-вторых, обновление уже имеющихся законодательных актов; в-третьих, принятие ряда новых законов в сфере гражданского права с учетом накопленного опыта. Кроме того, необходимо повышать уровень правоприменительной деятельности судов всех инстанций, поскольку от нее в первую очередь зависят авторитет и эффективность норм действующего права.
Структура ГК РФ, построенная по так называемой пандектной системе, включающей общие положения, а затем разделы об основных подотраслях и институтах гражданского права, позволяет избегать нормативных повторений, является для отечественного права традиционной и привычной. Для ее изменений нет ни теоретических, ни практических оснований, однако некоторые вопросы в этой области возникают. В первую очередь это касается выделения в специальный федеральный закон норм о международном частном праве, составляющих сейчас содержание раздела VI части третьей ГК РФ (подробнее об этом будет сказано далее).
Кроме того, возникают некоторые более частные вопросы, связанные с улучшением внутренней структуры ГК РФ. В ходе масштабного реформирования Гражданского кодекса РФ, начавшегося в 2008 г., Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[23] в п. 1 ст. 2 ГК РФ было внесено принципиальное и системное изменение: в определение предмета гражданского законодательства были включены корпоративные отношения (отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими). Такое законодательное решение, отражающее реалии современного имущественного оборота, вкупе с вступлением в силу изменений, внесенных в ГК РФ Федеральным закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», требует, по нашему мнению, включения в часть первую ГК РФ вместо гл. 4 «Юридические лица» более широкого по своему содержанию подраздела «Корпоративное право», определяющего основы правового статуса коммерческих и некоммерческих юридических лиц всех видов, что соответствовало бы важному значению этой подотрасли современного гражданского права и унификации правовых норм в данной сфере.
В рассматриваемой области необходимо в ближайшие годы е подготовить законы, издание которых прямо предусмотрено в ГК РФ. В числе таких актов ГК РФ называет: Закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), важный для развития внешнеэкономических связей, обеспечивающий равенство участников гражданско-правовых отношений, защиту прав и законных интересов российских граждан и юридических лиц, вступающих в частноправовые отношения с иностранным государством[24]; Закон о подрядах для государственных нужд (ст. 768) [25], Закон о прямых смешанных (комбинированных) перевозках (ст. 788), Закон об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070).
Желательно принятие специальных законов о национализации и реквизиции имущества. Нормы о реквизиции, содержащиеся в ГК РФ и Земельном кодексе РФ, недостаточно согласованы и не предусматривают компенсацию имущественных потерь граждан. По этому вопросу остается формально не отмененным Сводный закон РСФСР о реквизиции и конфискации имущества от 1927 г.[26].
Кроме того, на перспективу можно прогнозировать более широкое использование в сфере многих институтов гражданского права новых средств компьютерной техники (информационно-коммуникационной технологии), в особенности при осуществлении прав на ценные бумаги, заключении и исполнении некоторых массовых договоров (поставки, перевозки), а также проведении расчетов. Постепенное внедрение такой современной технологии неизбежно и потребует принятия специального закона о бездокументарных операциях и внесения дополнений в ГК РФ и другие действующие нормативные акты .
Законодательство о международном частном праве. С 1960-х гг. регулирование в сфере международного частного права осуществлялось по пути совместной кодификации с нормами гражданского права в Основах гражданского законодательства СССР 1961 и 1991 гг., Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. Кроме того, отдельные коллизионные нормы традиционно содержались в семейном и гражданско-процессуальном законодательстве. При осуществлении кодификации современного гражданского законодательства нормы о международном частном праве были включены в часть третью ГК РФ (раздел VI). Вместе с тем в доктрине достаточно подробно обосновываются необходимость и преимущества кодификации международного частного права путем принятия специального федерального закона о международном частном праве и международном гражданском процессе (в отличие от следования отраслевому методу кодификации, ориентированному на кодексы) [27] . Что касается международного гражданского процесса, то его совместная с международным частным правом кодификация в едином законе обосновывается тем, что материальные и процессуальные последствия, порождаемые иностранным элементом в гражданском деле, должны быть совместимы и взаимосвязаны [28]. Еще в 1990 г. сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (тогда – ВНИИСГСЗ) был разработан законопроект о международном частном праве и международном гражданском процессе[29].
В России нормы международного гражданского процесса включены в отраслевые кодексы – ГПК РФ и АПК РФ, исходя из специфики российской судебной системы, разделяющей компетенцию по гражданским делам с иностранным элементом исходя из характера спора: экономические споры с участием иностранных лиц рассматривают арбитражные суды, другие – суды общей юрисдикции. Практически же в АПК РФ содержатся не только те нормы международного гражданского процесса, которые отражают специфику рассмотрения арбитражных дел, но и те, которые имеют общий характер. В результате круг регулирования отношений в сфере международного гражданского процесса в ГПК РФ и АПК РФ во многом совпадает. Исходя из выработанных в науке общих подходов к проблемам международного гражданского процесса, надо признать, что обе группы норм в равной мере отражают взаимодействие в процессуальной сфере российской судебной системы с иностранными системами. Но все же они не могут рассматриваться как абсолютно самостоятельные группы. Общие вопросы международного гражданского процесса не должны решаться в них по-разному, независимо от того, как это регулируется в другом кодексе. Сейчас такие различия существуют. Это касается вопросов иммунитета иностранного государства, признания процессуальной право- и дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства, процессуальной правоспособности иностранных организаций, оснований отказа в признании и приведении в исполнение решения иностранного суда и иностранного арбитражного решения и др. Различия в решении в ГПК РФ и АПК РФ основных вопросов международного гражданского процесса, имеющих общее значение для всех российских судов (если такое различие нельзя объяснить спецификой рассмотрения, с одной стороны, экономических, с другой стороны, всех других споров с иностранным элементом), можно было бы устранить путем согласования позиций, выработки по конкретным вопросам единого оптимального решения и внесения соответствующих изменений в кодексы. Но более плодотворной представляется идея совместной кодификации норм международного гражданского процесса и тесно связанных с ними норм международного частного права.
Преимущества кодификации международного частного права и международного гражданского процесса путем принятия специального закона о международном частном праве и международном гражданском процессе (в отличие от следования отраслевому методу кодификации, ориентированному на кодексы) заключаются в следующем. Издание федерального закона о международном частном праве и международном гражданском процессе позволит, во-первых, наиболее полно и последовательно определить и разграничить общие и специальные институты в этой сфере и, во-вторых, достичь целей, которые в суммированном виде могут быть обозначены как: 1) восполнение пробелов (один из наиболее существенных в коллизионном праве пробелов связан с отсутствием в Трудовом кодексе РФ коллизионных норм, применимых к трудовым отношениям, регулируемым с использованием категорий частного права); 2) устранение дублирования (ср., например: общие положения разд. VI ГК РФ и разд. VII СК РФ; ст. 1191 ГК РФ и ст. 14 АПК РФ); 3) исключение противоречий (см.: ст. 1193 ГК РФ и ст. 167 СК РФ; противоречивые подходы к решению в ГПК и АПК РФ однородных вопросов по делам с участием иностранных лиц).
Законодательство в сфере трудовых отношений. Исследование направлений модернизации трудового законодательства за последние двадцать лет демонстрирует, что основными тенденциями его развития являются: повышение роли коллективных договоров (соглашений) в правовом регулировании трудовых отношений; расширение круга субъектов трудового права и общественных отношений, относимых к его предмету; усиление дифференциации правового регулирования трудовых отношений; углубление и расширение диапазона межотраслевых связей, в том числе в сфере занятости населения; интернационализация трудового законодательства.
Анализ действующего трудового законодательства приводит к выводу о повышении значимости нормативных соглашений, заключаемых в системе социального партнерства. Многие нормы ТК РФ напрямую отсылают к коллективному договору или соглашению как основному регулятору в той или иной сфере. Усиление договорных начал в трудовом праве проявилось наиболее отчетливо в отказе государства от регулирования некоторых элементов трудового правоотношения. Вместе с тем надо признать, что повышение роли коллективных договоров (соглашений) в правовом регулировании трудовых отношений влечет за собой и некоторые негативные явления, в частности увеличение так называемых абстрактных, т.е. не обеспеченных государством, гарантий трудовых прав. Это имеет место тогда, когда гарантия сформулирована законодателем в общем виде, а количественное ее значение передается на усмотрение коллективно-договорного регулирования (ст. 151, 325 ТК РФ и др.). Другим негативным элементом расширения коллективно-договорного регулирования трудовых отношений является возможность злоупотребления сторонами трудового отношения своими правами. В качестве такого примера можно привести практику включения в трудовые договоры с руководящими работниками организаций дополнительных гарантий при увольнении (независимо от основания увольнения) в виде выходного пособия внушительных размеров (т.н. «золотые парашюты»). В целях устранения названных и других негативных явлений представляется необходимым закрепить в ТК РФ как минимальный уровень гарантий для всех работников, так и максимальный уровень гарантий для отдельных категорий работников .
Сфера действия трудового права на протяжении десятилетий характеризовалась стабильностью. Однако в последнее время в связи с радикальными социально-экономическими преобразованиями появилась потребность в регламентации тех общественных отношений, которые ранее не являлись предметом правового регулирования. Федеральными законами от 7 мая 2013 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Трудового кодекса Российской Федерации» [30], от 18 июля 2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [31], от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[32] к числу отношений, регулируемых трудовым законодательством, были отнесены отношения, связанные с созданием и деятельностью производственных советов, с государственным контролем (надзором), профсоюзным контролем за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также отношения по подготовке и дополнительному профессиональному образованию работников непосредственно у данного работодателя. Предпринимаются попытки в рамках ТК РФ урегулировать отношения, возникающие между работодателями и негосударственными организациями, по содействию в трудоустройстве и (или) подбору работников (персонала), в т.ч. временными агентствами занятости по предоставлению персонала (заемных работников), хотя данные отношения по существу являются отношениями по предоставлению услуг, т.е. не входят в предмет трудового права.
Таким образом, трудовое законодательство существенно расширяет область своего «влияния» за счет отношений, которые складываются не столько в сфере труда, сколько по поводу труда и связанных с ним институтов .
Углубление дифференциации правового регулирования как тенденция развития трудового законодательства наиболее ярко проявляется в отношениях, связанных с установлением особого правового статуса отдельных категорий работников. Дифференциация правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников направлена на создание условий, обеспечивающих равенство возможностей различных категорий работников в реализации ими предусмотренных законодательством трудовых прав .
На законодательном уровне (раздел XII ТК РФ) установлены особенности организации труда и правового положения женщин; лиц с семейными обязанностями; работников в возрасте до восемнадцати лет; руководителей организаций; членов коллегиального исполнительного органа организации; лиц, работающих по совместительству; работников, заключивших трудовой договор на срок до двух месяцев; работников, занятых на сезонных работах; лиц, работающих вахтовым методом; работников, работающих у работодателей – физических лиц; надомников; дистанционных работников; лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; работников транспорта; работников, занятых на подземных работах; педагогических работников; работников, направляемых на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений РФ за границей; работников религиозных организаций; спортсменов и тренеров; лиц, работающих в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, а также работников, проходящих заменяющую военную службу альтернативную службу; работников государственных корпораций, государственных компаний; работников Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; медицинских работников; творческих работников средств массовой информации, организаций кинематографии, теле- и видеосъемочных коллективов, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений; лиц, трудовая деятельность которых связана с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года; работников в сфере проведения специальной оценки условий труда.
Дифференциация правового регулирования трудовых отношений нередко осуществляется под влиянием прагматических соображений. В решении этой проблемы отсутствует концептуальное начало: категории работников разграничены по различным основаниям (профессиональная принадлежность, возраст, условия труда, природно-климатические условия), не совпадает и «набор» особенностей: это может быть особенный порядок заключения и расторжения трудового договора – для одних категорий работников, специальная дисциплинарная ответственность – для других, особый режим рабочего времени – для третьих и т.д.
Негативные аспекты осуществляемой таким образом дифференциации (при всей ее необходимости и актуальности) заключаются в перенесении акцента на особенности выполнения той или иной профессиональной деятельности вопреки единой основе ее осуществления – трудовому отношению. Соответственно, трудовые отношения некоторых субъектов выделяются в самостоятельный предмет правового регулирования, что в отдельных случаях не оправдано ни с теоретической, ни с практической точки зрения . Примером может служить правовое регулирование отношений на государственной гражданской службе, при котором трудовое законодательство к названным отношениям применяется субсидиарно, т.е. в части, не урегулированной законодательством о труде. Так, согласно ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[33] федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом. Вместе с тем, как свидетельствует практика последних лет, многие положения законодательства о государственной службе переносятся в ТК РФ (например, некоторые ограничения и запреты, установленные для государственных служащих, распространены на отдельные категории работников государственных корпораций, государственных компаний, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). И напротив, целый ряд положений ТК РФ включен в законодательство о государственной службе (практически дословно переписаны положения ТК РФ о содержании служебного контракта, сроке его действия и порядке заключения, правила установления испытания при приеме на службу, о переводе на другую должность и изменении существенных условий контракта, основаниях прекращения контракта, служебном времени и времени отдыха, рассмотрении служебных споров).
В качестве следующей тенденции развития трудового законодательства следует назвать углубление и расширение диапазона межотраслевых связей. Наиболее тесные взаимосвязи существуют между трудовым и гражданским законодательством. Так, в трудовом законодательстве используются такие гражданско-правовые понятия, как «моральный вред», «ущерб», «убытки». Наблюдается и стремление применять нормы гражданского права как имеющие универсальное значение при рассмотрении трудовых споров, с чем нельзя согласиться в силу определенности предметов как гражданского, так и трудового права [34]. В современных условиях межотраслевые связи, безусловно, будут только углубляться, поэтому для решения возможных проблем и преодоления коллизий целесообразно выработать общий подход к заимствованиям из других отраслей права, в основе которого должны лежать, прежде всего, использование отсылочных норм и унификация понятий, используемых смежными отраслями законодательства.
Интернационализация трудового законодательства заключается в его ориентации на международные и европейские трудовые стандарты, закрепленные, в частности, в конвенциях Международной организации труда и конвенциях Совета Европы. При этом модернизация трудового законодательства в этом направлении сводится не только к ратификации этих конвенций, но и в активном использовании в правотворчестве и правоприменении идей и принципов международного трудового права, а самое главное – в создании конкретных правовых механизмов, позволяющих реализовать международные нормы и принципы .
Законодательство о социальном обеспечении. На заре формирования законодательства РФ для обеспечения социальной защиты граждан требовался комплекс законов в соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации (о гарантированном минимальном размере оплаты труда, о защите интересов детей, о системе социальных служб и др.).
В начале 1990-ых годов социальная политика России, и в частности социальное обеспечение, подвергались обоснованной критике. Это было вызвано, наряду с другими причинами, отсутствием какого бы то ни было стержневого правового акта в этой области, определяющего ее структуру, стратегию и тактику развития.
Было очевидно, что развитие законодательства о социальном обеспечении как единой отрасли российского законодательства невозможно без выработки концептуальных положений, отражающих согласованные позиции исполнительной и законодательной ветвей власти, учитывающих интересы и потребности социально уязвимых групп населения и адекватных состоянию экономики и финансовым возможностям страны.
Пенсионное обеспечение регулировалось несколькими законами, а также нормативными актами иного уровня, что не только усложняло правоприменительную практику, но и приводило к дробной и не всегда оправданной дифференциации в условиях и уровне пенсионного обеспечения различных социальных групп.
Необходимо было и принятие федерального закона о социальных пособиях. Принятым 10 декабря 1993 г. Указом Президента Российской Федерации «О совершенствовании системы государственных социальных компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров» [35] (п. 8) Правительству РФ было поручено до 1 июля 1994 г. разработать проект законодательного акта Российской Федерации, определяющего систему государственных пособий таким семьям.
Систематизация законодательства о социальном обеспечении происходила по двум основным направлениям:
1) регулирование предоставления отдельных видов обеспечения – пенсий, пособий, услуг (см., например, Федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[36], «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[37], «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [38]);
2) установление правового статуса отдельных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите (см., например, Федеральные законы «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[39], «О ветеранах» [40]).
Кроме того, нередко вопросы социального обеспечения включались в федеральные законы, содержащие нормы нескольких отраслей законодательства либо нормы межотраслевого характера (см., например, такие Законы как «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[41], «О статусе военнослужащих» [42], «О государственных гарантиях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»[43], «О реабилитации жертв политических репрессий»[44], «О беженцах»[45], «О вынужденных переселенцах» [46], «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»[47], «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»[48], «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[49], «О погребении и похоронном деле») [50].
Гибкий подход законодателя к распределению правовых норм о социальном обеспечении в разноплановых нормативных правовых актах представляется оправданным. Он позволяет более полно учесть интересы и потребности граждан, нуждающихся в социальной защите, установить необходимую дифференциацию их прав в данной сфере в соответствии с социально значимыми критериями.
Гармонизации, систематизации и развитию законодательства в сфере обязательного социального страхования был призван способствовать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[51]. Согласно этому Закону обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – и иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Каждому виду социального страхового риска соответствует определенный вид страхового обеспечения. Это оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; соответствующие пенсии и пособия; оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.
Закон содержит определения целого ряда понятий и терминов, являющихся базовыми для законодательства об обязательном социальном страховании: страховой взнос, тариф страхового взноса, социальный страховой риск, страховой случай, обеспечение по обязательному социальному страхованию (страховое обеспечение), страховой стаж, средства обязательного социального страхования. В Законе прямо предусматривается необходимость принятия федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования.
Важным шагом стало принятие Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ [52] и в целях реализации его отдельных положений были приняты Федеральные законы «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» [53] и «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений»[54].
В настоящее время пенсионное законодательство находится в стадии реформирования, основные направления и этапы законодательного оформления которой утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации»[55]. Представляется, что в перспективе после завершения программы модернизации основных правовых институтов пенсионной системы целесообразно осуществить кодификацию пенсионного законодательства посредством разработки Пенсионного кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что права в области социального обеспечения оцениваются прежде всего в зависимости от уровня последнего, чрезвычайно важным для его развития явилось принятие Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» [56]. Он является правовой основой определения прожиточного минимума и его учета при установлении гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты. Закон предусматривает определение прожиточного минимума в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации
С Законом о прожиточном минимуме связан также Федеральный закон «О государственной социальной помощи» [57]. Под государственной социальной помощью понимается предоставление малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров.
Вместе с тем, следует отметить нарастание противоречий внутри отраслевого законодательства, негативное влияние на него норм законодательства финансового и бюджетного, приватизация средств обязательного социального страхования, что ставит под сомнение дальнейшее существование законодательства о социальном обеспечении как единого целого . При разрозненном регулировании отдельных институтов социального обеспечения затушевывается его общая цель – максимально возможное удовлетворение интересов и потребностей граждан, в нем нуждающихся.
Негативное влияние на развитие законодательства о социальном обеспечении оказывает и отсутствие стержневого федерального закона [58] о социальном обеспечении, что тормозит гармоничное развитие подсистем и институтов социального обеспечения, приводит к принятию разнородных, противоречивых нормативных актов, неэкономному и нерациональному расходованию государственных средств. Очевидно, что проведение единой государственной политики в области социального обеспечения, как этого требует п. «в» ст. 114 Конституции Российской Федерации, невозможно без выработки концептуальных положений, отражающих согласованные позиции исполнительной и законодательной ветвей власти Российской Федерации и ее субъектов, учитывающих интересы и потребности социально уязвимых групп населения и адекватных состоянию экономики и финансовым возможностям страны.
Создание гарантий для реализации прав граждан, установленных Конституцией и международно-правовыми актами, актуализирует необходимость разработки и принятия сквозного (базового) отраслевого федерального закона – об основах законодательства о социальном обеспечении (возможно, об основах федеральной политики социального обеспечения), что согласуется с п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития. Пунктом «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Как предписывается ч. 2 ст. 76, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, а в соответствии с ними принимаются законы и иные правовые акты субъектов Федерации). При разработке предлагаемого федерального закона необходимо учитывать, что согласно Конституции в Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства. Соответственно стратегия развития социального обеспечения и регулирующего его законодательства предопределена конституционным требованием создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А это, в частности, предполагает сохранение и последовательное повышение уже имеющихся у граждан социальных гарантий.
С учетом изложенного выше в федеральном законе можно было бы решить, в частности, следующие вопросы:
– определить понятие социального обеспечения и обозначить его систему, включая систему отношений, регулируемых соответствующей отраслью законодательства, систему органов управления и источники финансирования;
– сформулировать права граждан в области социального обеспечения, конкретизировав как конституционные положения, так и нормы международного права;
– определить (с необходимой долей конкретизации, например с установлением пенсионного возраста) категории граждан, нуждающихся в социальном обеспечении, выделив при необходимости социальные группы, приоритетные по тем или иным критериям (в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации, других нормативных правовых актов, а также реальным положением дел в социальной сфере);
– обозначить ближайшие и перспективные цели и задачи развития системы социального обеспечения, пути и механизм их реализации, перечень необходимых законов, обеспечивающих функционирование системы;
– определить подходы к уровню социального обеспечения как всех нетрудоспособных, так и отдельных социальных групп, предусмотрев критерии их достойной жизни, как записано в ст. 7 Конституции, а при необходимости (например, для детей) и распределения бремени по содержанию нетрудоспособных между семьей и обществом;
– закрепить разграничение компетенции между федеральными о региональными органами в сфере социального обеспечения, увязав это с формированием соответствующих источников финансирования и распоряжением ими.
Конечно, в современных условиях это предложение не согласуется с реальным развитием законодательства и не может быть осуществлено с сегодня на завтра. Однако представляются абсолютно необходимыми теоретическая разработка данной проблемы, научное ее обоснование и аргументированная поддержка. При сохранении существующих тенденций законодательной практики рассматриваемая отрасль законодательства как единое целое просто перестанет существовать, а принимаемые нормативные акты все в меньшей степени будут обеспечивать конституционные права граждан.
Законодательство о здравоохранении. Законодательство, регламентирующее отношения в сфере здравоохранения, включает в себя: конституционные нормы, направленные на охрану здоровья граждан, закрепляющие их права в этой сфере; федеральное законодательство, включающее как отраслевые законы, так и нормы гражданского, административного, трудового, финансового права; законы субъектов РФ.
С отменой Основ законодательства об охране здоровья граждан [59] возросли шансы полного отказа от такой особой формы акта, как основы законодательства (в настоящее время действующими остались лишь Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-I)[60] и Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 9 октября 1992 г. № 3612-I)[61]). При этом в условиях отсутствия на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах критерием безусловной связи и подчиненности одного акта другому является ссылка на то, что он принят в соответствии с тем или иным актом. Однако многие законы, относимые к законодательству об охране здоровья граждан, такой связи не закрепляют. Проблема отсутствия надлежащего правового оформления связей координации и управления между нормами проявляется и в том, что в настоящее время в «общем» законодательстве об охране здоровья граждан сложилось множество «автономных законодательств»: об обращении лекарственных средств[62]; о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах[63]; об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения[64] (санитарное законодательство); об иммунопрофилактике [65] и другие. При этом из предписаний соответствующих законов вывод о наличии связей координации и подчинения с предписаниями системообразующего акта (Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации») никоим образом не вытекает.
Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» содержит значительное количество новелл [66], реализация которых связана не только с правоприменительной, но и с нормотворческой деятельностью субъектов Российской Федерации. Соотнесение предписаний ч. 1 ст. 16 рассматриваемого Закона с имевшимися ранее полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системной связи с п. «в» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяют сделать вывод о тенденции «сдерживания» законодательной активности субъектов Российской Федерации по принятию законов в сфере здравоохранения.
Указанное не означает, что субъекты Российской Федерации не могут принимать акты, содержащие нормы об охране здоровья (это прямо закреплено в ст. 3 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»), однако с учетом исполнения требований о непротиворечивости актов субъектов Федерации актам Российской Федерации и об отсутствии в них дублирования норм, возможности субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию отношений по охране здоровья граждан представляются весьма скромными. Предметом таких актов все чаще становится механизм реализации прав и обязанностей различных субъектов, а не сами права, обязанности и правовой статус.
При определении направлений деятельности субъектов Российской Федерации по гармонизации своих законодательств об охране здоровья с нормами федерального законодательства необходимо учитывать, что за последние 5 лет в правовом регулировании отношений по охране здоровья граждан на уровне субъектов Российской Федерации произошли крупные изменения. После 2004 г. в значительном количестве субъектов Российской Федерации приняты самостоятельные законы о здравоохранении (об охране здоровья). В отличие от федерального уровня на региональном уровне можно выделить явственные признаки процесса систематизации законодательства.
Анализ практики разработки и принятия федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан приводит к выводу о том, что проблема потребности законодательства об охране здоровья граждан во внутренней систематизации стоит более широко: необходимость системного и научного подхода к организации работ по законотворчеству. Речь идет не об организационно-технической стороне вопроса (есть планы соответствующих работ в палатах Федерального Собрания, Правительстве Российской Федерации, федеральных министерствах). Необходимо руководствоваться научным подходом при определении последовательности в разработке и принятии актов: вначале – принятие общего акта, а потом принятие новых, тесно связанных с ним актов и корректировка остальных. Даже параллельная работа над несколькими проектами в рамках одного федерального органа исполнительной власти, как демонстрирует опыт последних лет, не обеспечивает необходимого уровня согласованности норм, а, следовательно, приводит к внесению изменений как в подчиненные федеральные законы, так и в сам системообразующий акт.
В последнее время как на уровне федерального законодательства, так и в актах субъектов Федерации наметилась негативная тенденция соединения в одном нормативном правовом акте двух ранее самостоятельных и различных по назначению массивов норм. Первый – это новый тематический акт, а второй – акт о внесении изменений в иные акты в связи с принятием первого .
Отсутствие закона о нормативных правовых актах на федеральном уровне приводит к множеству недопустимых примеров, когда нормами подзаконного акта устанавливаются требования к нормативности актов субъектов Федерации, что само по себе сомнительно, поскольку систему актов в ситуации неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне субъекты устанавливают сами. Более того, имеются примеры того, что сами эти установки юридически не безупречны.
Законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую законодательные акты, направленные на регламентацию отношений в сфере образования. Являясь по своему характеру межотраслевым, законодательство в области образования включает как нормы собственно образовательного законодательства, так и нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, налогового, бюджетного и других отраслей законодательства.
Долгое время системообразующим актом был Закон Российской Федерации «Об образовании» [67]. За период с 1993 по 2004 г. были заложены основы законодательного регулирования образования, как одного из основных социальных институтов общества, установлены права граждан на образование, сформулированы принципы государственной образовательной политики, намечены основные направления развития российского образования в ближайшие годы и на перспективу, определены актуальные проблемы образования, требующие безотлагательного решения.
Вместе с тем процесс развития образовательного законодательства отличался неравномерностью, несбалансированностью и противоречивостью.
Совершенствование образовательного законодательства диктовалось двумя главными причинами: социальными потребностями общества и требованиями правового характера. Речь шла о решении двух взаимосвязанных задач:
– законодательном обеспечении процесса модернизации образования в соответствии с потребностями рыночной экономики и социального, демократического государства;
– совершенствовании системы образовательного законодательства в направлении ее сбалансированности, целостности, структурной упорядоченности в соответствии с требованиями теории права.
Одной из причин несбалансированности состояния законодательства в области образования было нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны составлять разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 году после принятия Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[68]. Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов в сфере образования приводила к тому, что многие правоотношения продолжали регулироваться лишь подзаконными актами. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемых Правительством РФ.
Стремление модифицировать образовательное законодательство реализовалось преимущественно в подготовке изменений и дополнений к закону РФ «Об образовании». Количество таких проектов измерялось десятками. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводило к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Для сферы образования такой метод модернизации законодательства должен выступать лишь как вспомогательный вариант и применяться только при явной необходимости проведения корректировки действующего закона.
Решением указанных проблем явилось принятие нового Федерального закона «Об образовании» [69]. До его принятия законодательство Российской Федерации в области образования включало в себя Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принимаемые в соответствии с ним иные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»[70] внес существенную коррективу в структуру федерального законодательства об образовании. Если ранее было как минимум два сугубо «образовательных» закона (Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), то в настоящее время мы можем говорить о едином и единственном федеральном законе в сфере образования. Из текста этого акта не следует вывод о том, что в его развитие будут приниматься иные законы, однако система законодательства Российской Федерации об образовании включает в себя и иные федеральные законы, поэтому принятие последних отнюдь не исключено.
Отмена Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» может быть оценена лишь положительно. Во-первых, структура двух законов была настолько несовершенна, что при внесении изменений, касающихся высшего и послевузовского образования, было необходимо вносить идентичные изменения и в Закон Российской Федерации «Об образовании» (что есть прямое дублирование). Во-вторых, в момент принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» предполагалось, что впоследствии его общие нормы будут конкретизированы в иных актах образовательного законодательства. Но этот замысел не был реализован, хотя попытки такой конкретизации предпринимались неоднократно. Появлявшиеся в основном в конце 90-х – начале 2000-х годов проекты отличались, как правило, низкой юридической техникой и отсутствием самостоятельного предмета регулирования, что не позволило им пройти трансформацию в форму закона.
Принятие Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» повлекло за собой значительные изменения в системе законодательства Российской Федерации об образовании. Они не сводятся лишь к количеству отмененных актов (более 100 актов и отдельных норм), хотя и это чрезвычайно важно. В последние годы в практике зарубежного законотворчества все чаще критерием эффективности деятельности органов с нормотворческими полномочиями считается не количество принятых актов, а количество отмененных или укрупненных актов (вместо нескольких – один). Данный процесс в зависимости от особенностей работы с нормативным материалом (с изменением содержания первоначальных норм или без него) и от правового статуса получившегося в результате акта, может быть как консолидацией, так и кодификацией права. В любом случае его последствия весьма позитивны и состоят как в оптимизации нормативного массива, так и в решении проблем неполноты, противоречивости, дублируемости норм.
Таким образом, не только содержание норм об образовании федерального уровня претерпело значительные изменения, но и произошли изменения в самой структуре федерального законодательства об образовании.
Подобные изменения на федеральном уровне усложняют задачи, стоящие перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку параметры структуры российского законодательства об образовании в целом, заданные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», не могут быть проигнорированы на региональном уровне. Особенно, если в законах субъектов Российской Федерации имеются нормы, определяющие структуру системы законодательства об образовании того или иного субъекта.
Законодательство о науке , которое в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права, поскольку рассматривалось, главным образом, как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом и отношениями в сфере науки, в частности) в настоящий период представляет собой межотраслевой законодательный комплекс, развивающийся на стыке административного, гражданского, налогового, бюджетного, трудового права и других отраслей законодательства.
В рамках этого законодательного комплекса можно выделить самостоятельный законодательный институт, включающий в себя на федеральном уровне нормы Конституции РФ, в которых заложены правовые основы как организации и осуществления научной деятельности, так и использования ее результатов, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[71], Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации»[72], Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике»[73], а также некоторые иные законодательные акты в части их положений, касающихся отношений в сфере науки, в том числе Федеральные законы «О космической деятельности»[74], «Об использовании атомной энергии»[75], «О временном запрете на клонирование человека»[76], «О континентальном шельфе Российской Федерации» [77] (в части морских ресурсных исследований и морских научных исследований) и др.
На региональном уровне этот законодательный институт включает в себя весьма обширное законодательство о науке. Наряду со специализированным законодательством о науке к рассматриваемому законодательному комплексу относится целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т.д.) законодательства, регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности. Долгое время правовая практика складывалась таким образом, что именно это законодательство несло на себе основную нагрузку по регулированию отношений в научной сфере.
Рассматриваемый законодательный комплекс, развивавшийся без достаточно четких общих ориентиров, характеризовался отсутствием общей логики и внутреннего единства. Надежды на то, что роль координатора правового регулирования в данной области возьмет на себя Закон о науке и научно-технической политике не оправдывались. По первоначальному замыслу законодателя данный Федеральный закон должен был стать системообразующим нормативным актом, в соответствии с которым принималось бы все остальное законодательство о науке. Такая позиция была отражена в ст. 1 Закона, где было сказано, что «законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Подобного рода формулировки, согласно которым правовое регулирование в определенной сфере отношений должно развиваться в соответствии с тем или иным законом, характерны для кодификационных актов, составляющих ядро самостоятельной отрасли законодательства. Но при этом обычно добавляется, что нормы, содержащиеся в иных нормативных актах и относящиеся к этой сфере правовой регуляции, должны соответствовать данному закону, который таким образом приобретает статус кодификационного акта, задающего основные параметры правового регулирования в рамках самостоятельной законодательной отрасли. Отсутствие столь важного уточнения в Законе о науке лишает рассматриваемое положение регулятивного смысла.
На момент принятия Закона о науке его претензия на статус кодификационного акта и не могла быть реализована, поскольку правовое регулирование отношений в сфере науки не сложилось в самостоятельную отрасль. Однако и после введения в действие закона о науке развитие законодательства в данной сфере, к сожалению, не пошло в сторону формирования самостоятельной законодательной отрасли, поскольку данный Закон не создал для этого необходимых предпосылок в силу своего низкого регулятивного потенциала. Несмотря на вносимые изменения, например, в части расширения объекта правового регулирования и включение в сферу регламентации Закона предоставление государственной поддержки инновационной деятельности, отдельные положения Закона нуждаются в доработке, а разрозненные акты в сфере законодательного регулирования науки - в систематизации.
Кодификация законодательства как способ систематизации требует отдельного исследования. В ближайшее время результатом систематизации вряд ли будет сводный акт, который заменит действовавшие до его принятия акты. Необходимо завершить работу по систематизации по классическому образцу, т. е. с обновлением главных сегментов этого законодательного массива, в частности провести своеобразную ревизию устаревших норм, упорядочить применяемую терминологию и т. д.
Надо иметь в виду, что наряду с множественностью правового инструментария в этой сфере сохраняются известные проблемы правового регулирования науки, обусловленные рядом причин, в том числе находящихся за пределами самого законодательства: формирование законодательства о науке не было подчинено единой цели, осуществлялось фрагментарно и прерывно; акты иной отраслевой принадлежности, будучи важным регулятором науки, не учитывают специфики отношений в области.
Границы законодательства о науке продолжают сохранять черты размытости и включают большое число актов разноотраслевой принадлежности, поэтому его изучение предполагает усложненную схему, при которой не избежать анализа законодательства по отдельным институтам и субинститутам (субъекты научной деятельности, формы организации научной деятельности, результаты научной деятельности, интеллектуальная собственность и т. д.), а в целом выхода на комплексный уровень его исследования.
Законодательство о культуре принадлежит к комплексным отраслям законодательства и представляет собой систему законодательных актов, направленных на регламентацию культурной деятельности. В нем можно обнаружить нормы, относящиеся к конституционному, административному, гражданскому и к иным отраслям права. Предметным признаком, позволяющим объединять разнородные по своему характеру нормы в единое отраслевое образование, имеющее комплексный статус, является культурная деятельность. В соответствии с Основами законодательства о культуре 1992 г. культурная деятельность понимается как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей (ст. 3).
Долгое время правовое регулирование тех или иных вопросов, связанных с культурной деятельностью, осуществлялось на подзаконном уровне. Большая часть законов, имеющих отношение к данной отрасли законодательства, была принята после вступление в силу Конституции Российской Федерации. Первый же опыт законодательной регламентации в области культуры связан с принятием Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[78]. Кроме того, в Российской Федерации к 1993 г. действовали упоминавшиеся выше Основы законодательства о культуре.
Реформирование законодательства в области культурной деятельности в 1990-е годы сопровождалось не только структурными преобразованиями в соответствующей отрасли законодательства, но и существенным содержательным обновлением. Это было связано и с изменением роли государства в культурной жизни, и развитием рыночных отношений, которые не обошли стороной культурную область.
Федеральное законодательство о культуре в структурном плане выглядит следующим образом. Центральное место в нем занимает общий законодательный акт, имеющий отношение ко всей культурной деятельности – Основы законодательства о культуре. На базе Конституции и Основ было принято множество законодательных актов, регулирующих отношения в этой сфере, в том числе: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[79], Федеральный закон от 6 января 1999 г. «О народных художественных промыслах»[80], Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»[81], Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»[82], Федеральный закон от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[83], Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»[84], Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле» [85].
Вопросы культуры нашли отражение в ряде базисных законодательных актов, таких как Гражданский кодекс Российской Федерации (в части регулирования интеллектуальной собственности, общих принципов деятельности учреждений и организаций), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления ответственности за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий, зон охраны и т.д.), Уголовный кодекс Российской Федерации (в части ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушение авторских и смежных прав, контрабанды культурных ценностей), Налоговый кодекс Российской Федерации (в части налоговых льгот для учреждений и организаций культуры, осуществляющих определенные виды работ). Различные аспекты деятельности в сфере культуры нашли отражение также в Земельном, Градостроительном кодексах Российской Федерации, Федеральных законах «О некоммерческих организациях»[86], «О свободе совести и религиозных объединениях»[87], «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» [88]. Кроме того, в сфере культуры действует большое количество подзаконных актов: указов Президента РФ, актов министерств и ведомств[89].
Вместе с тем формирование согласованной системы законодательства о культуре затруднено в связи с недостаточно определенным местом в ней Основ законодательства о культуре. Данный акт во многом не соответствует конституционным требованиям и законодательству, принятому после 1993 г.
Кроме того, законодательная практика ставит под сомнение приоритетность Основ в регулировании культурной деятельности, как это провозглашено в ст. 2 данного закона. Но, например, Федеральный закон от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» провозглашает собственное верховенство в части регулирования отношений в области музейного дела (ст. 2). Подобная конкуренция законов в рамках одной отрасти представляется недопустимой.
Таким образом, необходимо дальнейшее согласование Основ с действующим законодательством, с тем, чтобы занять место активного центра в системе законодательных норм о культуре. Законодательный акт, распространяющий свое действие на все отношения в сфере культурной деятельности, безусловно, необходим. Кодификация как одно из направлений развития законодательства в социально-культурной сфере была обозначена и в Концепциях развития российского законодательства ИЗиСП [90].
Если Основы законодательства отражают тенденцию к кодификации, то законы об отдельных видах и направлениях культурной деятельности свидетельствуют о дифференциации культурного законодательства. При этом существенное значение имеет четкое определение предмета законодательного регулирования, и, в конечном счете, выбор адекватных правовых средств решения тех или иных вопросов. Так, высказано мнение о необходимости принятия отдельного закона, направленного на регламентацию деятельности концертных организаций[91]. Но не все аспекты культурной жизни требуют обязательно законодательного оформления. Следует помнить, что само по себе принятие закона не решит всех проблем, а их устранение возможно и рамках существующей правовой системы.
В целом, законодательную базу культурной деятельности можно считать в основном сформированной. Дальнейшее развитие законодательства о культуре связано с приданием уже сложившейся совокупности нормативно-правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области культуры, дополнительных качеств, а именно: системности, комплексного характера, внутренней согласованности и непротиворечивости с иными отраслями законодательства.
Информационное и телекоммуникационное законодательство. С 1995 г. активно происходило формирование и развитие законодательства в сфере информации и информатизации, в том числе законодательства, регулирующего применение информационных и коммуникационных технологий. Уже к 2004 году правовая база отношений в сфере информации и информатизации представляла собой огромный массив нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, включавший законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.
В целом система нормативных правовых актов в сфере информации в соответствии с Конституцией РФ складывается из нескольких уровней:
– конституционные нормы;
– базовый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [92];
– федеральные законы, регулирующие отдельные виды отношений в сфере информации (например, Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485 – 1 «О государственной тайне»[93], от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»[94], от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» [95] и др.);
– акты субъектов РФ.
В настоящее время развитие федерального законодательства в информационной сфере происходит по двум основным направлениям:
– разработка и принятие законодательных актов в тех случаях, когда до сих пор имеют место пробелы в законодательстве;
– ревизия действующего федерального законодательства.
Несмотря на достаточно большой массив действующего федерального законодательства, до сих пор существуют пробелы в правовом регулировании информационной сферы. Вместе с тем было бы неверным считать, что устранение существующих пробелов в законодательном регулировании «закроет» первое из указанных направлений развития федерального законодательства в информационной сфере и постоянным останется только второе — ревизия (модернизация) действующего законодательства. Развитие общественных отношений, появление новых объектов этих отношений будут сопровождаться и появлением пробелов в праве, которые на данный момент не существуют.
Однако акцент уже сейчас смещается в сторону модернизации существующего законодательства, его качественного изменения [96]. Время, прошедшее с момента принятия первых законодательных актов в информационной сфере, опыт правоприменительной практики позволили выявить и сильные, и слабые их стороны.
В этой связи показательным является принятие Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» взамен ранее действовавшего Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Принятие нового Закона позволило устранить очевидные ошибки законодателя, учесть новые направления развития общественных отношений в сфере информации, скорректировать используемую терминологию.
Необходимость изменения принятых в 1990-х гг. законов не вызывает сомнений. Однако встает другой вопрос: в какой степени эти акты должны подвергнуться ревизии? И здесь существует два подхода – минимизация изменений, предполагающая устранение лишь самых очевидных промахов, не затрагивая иных положений, и подготовка новых редакций, предполагающая существенную переработку всего текста законов. Первый подход, безусловно, проще и легче по реализации, однако следует отчетливо представлять и его негативные последствия — необходимость в дальнейшем постоянно решать оставленные сегодня без ответа вопросы. Второй подход сложнее по реализации, по согласованию со всеми заинтересованными сторонами, в том числе и с субъектами РФ, которые уже «продублировали» ошибки федерального законодательства, однако он позволит иметь современное законодательство, адекватно регулирующее соответствующие общественные отношения.
«Косметические» изменения уже вносились в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», однако было очевидно, что это лишь временная мера. И все же пришлось решать проблему не по частям, а в целом, в результате чего был принят упомянутый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». За незначительными изменениями в названии стоит практически полностью переработанное содержание, и в первую очередь — отказ от ошибочного подхода к такому нематериальному объекту, как информация с позиций вещного права. Отказ от указанного подхода привел также к необходимости отмены Федерального закона от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «О международном информационном обмене» [97], который не учитывал возможности современных информационных технологий, сводился к регулированию перемещения через границу материальных носителей информации и реально тормозил международный информационный обмен.
Огромным достижением стало принятие сразу двух федеральных законов, регламентирующих доступ к информации: от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [98] и от 22 декабря 2008 г. № 262 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[99].
По-прежнему не завершено законодательное регулирование блока отношений, возникающих по поводу информации ограниченного доступа.
На уровне федеральных законов существует большое количество установленных специальных режимов информации. Анализ регулирующих эти отношения нормативных правовых актов показывает, что в отношении многих из обозначенных законодателем тайн четко не установлен правовой режим, зачастую имеет место по сути дублирование, пересечение требований. Такая ситуация не лучшим образом сказывается как на соблюдении установленных ограничений в отношении отдельных видов информации, так и на реализации прав на доступ к информации.
В этой связи необходимо отметить, что при указании в законе на установление специального правового режима конкретного вида информации было бы желательно, чтобы законодатель более подробно регламентировал основные вопросы, в частности субъектный состав, содержание режима, основания его возникновения и прекращения.
При таком большом количестве различных видов тайн и информации ограниченного доступа актуальной задачей является анализ и систематизация законодательства о видах и режимах информации ограниченного доступа, а именно разного рода тайн, предусмотренных действующим законодательством и иными нормативными правовыми актами, а также законодательная регламентация тех видов тайн, которые только обозначены законодателем. Как один из вариантов решения указанной задачи представляется возможной разработка законопроекта «Об информации ограниченного доступа».
Кроме того, в связи с существенным изменением сферы применения Федерального закона «О коммерческой тайне» после вступления в силу четвертой части ГК РФ еще более актуальным становится принятие федерального закона «О служебной тайне».
Поскольку права и свободы человека и гражданина, включая и право на информацию, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, то главенствующая, системообразующая роль в регулировании отношений, связанных с режимом государственной тайны, должна принадлежать закону о государственной тайне.
Основной законодательный акт в данной сфере – Закон РФ «О государственной тайне» – был принят более двадцати лет назад (1993 г.), в него внесены многочисленные дополнения и изменения, которые, однако, не решают проблемы в комплексе и в основном не имеют принципиального значения (так, основная часть изменений связана с корректировкой наименований федеральных органов исполнительной власти, указанных в Законе). Более важны для правильного применения норм Закона решения Конституционного Суда РФ, принятые по отдельным положениям Закона.
Большое количество подзаконных актов, принятых во исполнение Закона РФ «О государственной тайне», содержат противоречия и затрудняют правоприменительную практику. В связи с этим одна из основных проблем — устранение недостаточной системности правового регулирования режима сведений, составляющих государственную тайну.
Сегодня в России нет единой законодательной базы, в целом регулирующей использование электронных документов, в том числе и в государственном управлении. До сих пор сохраняется неразвитость и фрагментарность правовых норм, затрагивающих данную сферу, что является юридическим барьером для дальнейшего расширения сферы применения электронных документов.
В области телекоммуникационной связи действующее законодательство существенно обновилось. Принят Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» [100], который готовился с учетом практики применения ранее действовавшего закона, произошедших преобразований в экономике страны, нового федерального законодательства, международных обязательств Российской Федерации и международной практики.
Только на законодательном уровне может быть решен вопрос об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации на получение социально значимой информации. Для этого необходимо, в частности, чтобы лицензионные условия осуществления деятельности операторов по трансляции включали в себя требование об обязательном распространении обязательных общедоступных телевизионных каналов и радиоканалов, сигналов оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах и другой социально значимой информации на всей территории, указанной в лицензии оператора.
Определение порядка формирования и утверждение пакета телевизионных каналов и радиоканалов, предоставляющих совокупность социально значимой информации, обязательного к трансляции на всей территории Российской Федерации, также требует правового регулирования.
Приняты программные документы, определяющие приоритеты и направления развития страны в целом, ее экономики, а также концепции и стратегии развития отдельных отраслей экономики позволяют определить необходимое правовое обеспечение реализации намеченных задач, выявить пробелы в законодательстве, нормативные правовые акты, сдерживающие развитие в определенных сферах, а также нормативные правовые акты, создающие барьеры в развитии общественных отношений, предусмотренных программными документами, и тем самым формировать направления совершенствования законодательства.
В сфере информационного законодательства к таким программным документам следует отнести прежде всего Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [101] Поставленная Концепцией задача формирования новой экономики — экономики знаний и высоких технологий — предполагает формирование отвечающего потребностям развития информационного законодательства. Реализация масштабных проектов по трансформации экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития невозможна без построения информационного общества, модернизации информационных процессов и качественного развития средств массовых коммуникаций. Экономике знаний и высоких технологий в наибольшей степени соответствует информационное общество.
Стратегия развития информационного общества в России, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. [102], наряду с Концепцией 2020 также определяет направления модернизации информационного законодательства.
Без соответствующих изменений законодательства невозможно обеспечить модернизацию инфраструктуры федеральной почтовой связи и завершить структурную реформу отрасли. Должен быть определен перечень услуг, законодательно закрепляемых за национальным оператором федеральной почтовой связи, расширен перечень универсальных услуг связи.
Направления модернизации информационного законодательства не ограничиваются рамками непосредственно информационной области. Поскольку информация, информационная составляющая присутствует практически в любой сфере, то решение ряда задач, поставленных в сфере науки, образования, здравоохранения и др., предполагает модернизацию и информационного законодательства.
Подводя итоги, следует отметить следующее:
– формирование отрасли информационного и телекоммуникационного законодательства еще не завершено, вместе с тем основные базовые законодательные акты уже приняты;
– в информационном законодательстве имеют место несогласованность, противоречивость норм разных законодательных актов;
– информационное законодательство образует большой массив законодательных актов и отдельных норм, который нуждается в систематизации;
– требуется принятие ряда новых законодательных актов;
– необходима модернизация действующих законодательных актов;
– целесообразно осуществлять мониторинг основных законодательных актов информационного и телекоммуникационного законодательства с тем, чтобы своевременно при необходимости производить их корректировку.
К моменту принятия в 1993 г. Конституции РФ семейное законодательство представляло собой кодифицированную отрасль[103] и отличалось стабильностью. Семейные отношения регулировались Кодексом о браке и семье РСФСР 1969 г.[104], отдельными подзаконными актами РСФСР, а также актами Союза ССР в части, не противоречащей российскому законодательству. Одновременное действие союзных и республиканских актов объясняется тем, что в период существования СССР брачно-семейное законодательство находилось в совместной компетенции Союза и союзных республик.
Коренные изменения социально-экономических отношений и сопровождавшее их обновление всей системы законодательства, прежде всего принятие Конституции РФ и введение в действие с 1 января 1995 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, а также необходимость посредством семейно-правовых норм обеспечить реализацию прав ребенка, предусмотренных Конвенцией ООН о правах ребенка 1989 г. [105], обусловили новую кодификацию российского семейного законодательства. Семейный кодекс Российской Федерации был принят в 1995 г. и действует с 1 марта 1996 г. В нем нашла воплощение разработанная в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ концепция развития законодательства о браке и семье, опубликованная в 1995 г. [106] СК РФ стал главным элементом системы семейного законодательства России.
На федеральном уровне к настоящему времени изданы все предусмотренные СК РФ нормативные правовые акты как в форме федерального закона (например, Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»[107], Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» [108] и др.), так и постановлений Правительства РФ.
Для обеспечения правильного и единообразного применения судами законодательства по делам, вытекающим из семейных отношений, были оперативно приняты постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся разъяснения по судебному рассмотрению дел четырех категорий: об установлении отцовства и о взыскании алиментов (от 25 октября 1996 г. № 9[109]), об установлении усыновления (от 20 апреля 2006 г. № 8[110]), о расторжении брака (от 5 ноября 1998 г. № 15[111]) и споров, связанных с воспитанием детей (от 27 мая 1998 г. № 10 [112]).
Во взаимодействии с гражданским и гражданско-процессуальным законодательством в ежедневном практическом применении семейное законодательство в целом доказало свою эффективность.
Постсоветское жилищное законодательство в течение первых десяти лет исследуемого периода (1994 – 2004 гг.) не было сформировано, так как не был издан его головной, системообразующий федеральный закон – Жилищный кодекс РФ, призванный заново установить концептуально пропорции разнохарактерных норм: продолжали действовать нормы советского жилищного законодательства в той мере, в какой они не противоречили принципиальным переменам, связанным с образованием постсоветского общества, государства и права, Конституции РФ 1993 г. И только в 2004 г. был принят Жилищный кодекс РФ, ориентированный на рыночные отношения в жилищной сфере.
Жилищный кодекс РФ мог оказаться одним из первых принятых законов того периода, его проект был уже опубликован в печати в октябре 1994 г., но принят был лишь через 10 лет, в 2004 г. Его вступление в силу в 2005 г. поделило начало постсоветского развития жилищного законодательства на два этапа, на «до» и «после». В основу первого этапа (1991 – 2005 гг.) был положен переходный закон – Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218 – 1 «Об основах федеральной жилищной политики»[113], адаптировавший институты советского жилищного законодательства к принципиально новым политическим и социально-экономическим условиям до принятия нового системообразующего ЖК РФ.
К сожалению, его подготовка заняла длительное время, и в числе первоочередных мер адаптации советского жилищного законодательства к рыночным условиям появилась необходимость заимствования из зарубежных правовых систем соответствующих институтов. Первым из них явилась приватизация публичного жилья (1991 г.), аренда жилого помещения гражданами, не обладающая прежними гуманитарными свойствами найма (1991 г.), затем кондоминиум (1993 г.), товарищество собственников жилья (1996 г.), потом – ипотека (1998 г.), которая увеличила основания выселения.
Жилищный кодекс РФ в качестве головного системообразующего законодательного акта образует отрасль законодательства, стабильно наращивая свои позиции в структуре законодательства, демонстрируя свою жизнеспособность на протяжении более 70 лет. Вместе с тем, это не отменяет того факта, что отдельные положения ЖК РФ нуждаются в совершенствовании[114].
Начало формированию современного земельного законодательства было положено в 1990-е гг. В основе этого процесса были как неотложные нужды создания новых институтов и правовых механизмов для реализации земельной реформы, так и необходимость обеспечения преемственности правового регулирования земельных отношений и сохранения прежних конструкций, оправдавших себя в решении проблем государственного управления земельными ресурсами. К первым следует отнести институты вещных прав на землю (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды земельных участков), нормы о приватизации земель и разграничении государственной собственности на землю, а также положения о плате за землю. К институтам, «унаследованным» от прежнего периода, относятся прежде всего положения о землеустройстве и кадастровом учете земель, делении земель на категории, государственном земельном контроле. Они составили основу государственного управления и перераспределения земельных ресурсов в масштабе всей страны.
Закон РСФСР 1990 г. «О земельной реформе»[115] и первый реформенный Земельный кодекс РСФСР 1991 г.[116] легли в основу формирования земельного законодательства Российской Федерации и впитали в себя как политические взгляды на земельные преобразования, так и представления о содержании и соотношении норм и институтов земельного права в этот период. Последовавший за их принятием десятилетний период регулирования земельных отношений признан важным, но противоречивым и сложным периодом развития законодательства. Если в отношении ключевых направлений земельной реформы разногласий практически не было, то система земельного законодательства вызывала много дискуссий.
Вслед за утверждением Конституции РФ в 1993 г. прекратила действие большая часть статей ЗК РСФСР. Длительное непринятие нового основного закона о земле сказалось не лучшим образом и на систематизации земельного законодательства, и, что важнее, на стабильности земельных отношений. С принятием в 1994 г. Гражданского кодекса РФ, в состав которого была введена гл. 17 «Право собственности и иные права на землю», ситуация не улучшилась, поскольку введение данной главы в действие было отложено до утверждения нового Земельного кодекса РФ. В результате на федеральном уровне основной груз регулирования использования земли и реализации реформы лег на указы Президента РФ и федеральные подзаконные нормативные правовые акты. В этой ситуации активизировалось законотворчество субъектов РФ, иногда в ущерб требованиям Конституции РФ о непротиворечии законов субъекта РФ федеральным законам.
Как результат к началу XXI в. и принятию в 2001 г. действующего Земельного кодекса РФ земельное законодательство отличали низкий уровень системности, большое количество пробелов и противоречий.
Однако общие направления и идеи земельных преобразований остались сохраненными. Они легли в основу содержания разделов ЗК РФ 2001 г., основными из которых являются: принципы земельного законодательства; право собственности и иные права на землю; охрана земель; возникновение и прекращение прав на землю; землеустройство; мониторинг земель; кадастровый учет земель; государственный и муниципальный земельный контроль; правовой режим отдельных категорий земель.
Вслед за ЗК РФ к действующим федеральным законам земельного законодательства относятся федеральные законы: от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[117], от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»[118], от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [119] и др.
В развитие указанных нормативных правовых актов уровня федерального закона принят большой перечень подзаконных нормативных правовых актов. Наиболее важными из них являются постановления Правительства РФ: от 15 ноября 2006 г. «О государственном земельном надзоре» [120], от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»[121] и др.
Основная роль земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, которое достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений[122]. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства. Земельный кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой – ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Оснований к изменению сформированного подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране пока нет.
Современное экологическое законодательство является комплексной отраслью законодательства, состоящей из природоохранного и природоресурсного законодательства (земельного, горного, водного, лесного, о животном мире и атмосферном воздухе), а также включающей экологизированные (экологические) нормы иных отраслей законодательства [123].
Сердцевиной экологического законодательства является природоохранное законодательство, которое представляет собой уникальное и своеобразное сочетание многоуровневого законодательства (федерального и регионального), регламентирующего общественные отношения, складывающиеся в области охраны окружающей среды.
В число системообразующих природоохранное законодательство нормативных правовых актов входят федеральные законы: от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[124], от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[125], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[126], от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»[127], от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[128], от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [129]. Указанные федеральные законы определяют правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, устанавливают права и обязанности физических и юридических лиц в области охраны окружающей среды, закрепляют методы экономического регулирования и основы нормирования в указанной сфере, устанавливают основы организации и проведения экологического контроля, регламентируют порядок организации и проведения мероприятий по охране отдельных видов ресурсов или территорий.
Практика реализации указанных и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды показывает, что значительная их часть характеризуется законотворческими ошибками, не позволяющими достигать установленных целей правового регулирования. Часть федеральных нормативных правовых актов изобилует декларативными правовыми предписаниями, а в содержании некоторых из них присутствуют противоречия.
В целом действующее экологическое законодательство характеризуется следующими негативными особенностями:
1) в экологическом законодательстве большой удельный вес имеют нормы общего (по своей сути декларативного) характера и, как следствие, преобладают многочисленные ссылки в законодательных актах к актам подзаконного уровня, что, в свою очередь, стимулирует возникновение дефектов в экологическом законодательстве;
2) в системе правового регулирования экологических отношений преобладает фрагментарный пообъектный подход, не вполне соответствующий природным законам развития естественных экологических систем, не учитывающий общую взаимосвязь всех компонентов окружающей среды. Это приводит, с одной стороны, к дублированию содержания предписаний эколого-правовых норм, а с другой — к «заурегулированности» экологических отношений;
3) сформулированные законодателем эколого-правовые предписания нередко характеризуются нечеткостью и расплывчатостью юридических формулировок, терминологическими расхождениями.
Развитию экологического законодательства будет способствовать перенос центра тяжести с создания новых актов, постоянных их дополнений и изменений на последовательную реализацию и обеспечение действия уже принятых актов, их гармонизацию с другими элементами системы российского права. Важно усиливать экологизацию других отраслей российского законодательства (гражданского, административного, уголовного), стремясь не столько к ужесточению в законодательстве мер юридической ответственности, сколько к обеспечению ее неотвратимости, поскольку в области охраны окружающей среды состояние правопорядка является наиболее ущербным, а учет совершаемых правонарушений недостаточным, уровень правонарушений латентным.
Одним из потенциальных направлений развития экологического законодательства называется разработка проекта экологического кодекса РФ. О возможности проведения кодификации экологического законодательства в форме принятия экологического кодекса РФ не раз было заявлено в различных научных и общественно-политических кругах[130]. При этом вопрос о целесообразности применения данной формы систематизации на современном этапе развития экологического законодательства России решается далеко не однозначно.
Основная идея кодификации экологического законодательства России заключается в модернизации правового регулирования охраны окружающей среды на основе сбалансированного учета экологических и экономических интересов общества, обеспечения экологической безопасности. Цель разработки экологического кодекса РФ, по замыслу его инициаторов, заключается в проведении кодификации законодательных и иных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, природоресурсного и иного законодательства, гармонизации с нормами международного права в сфере охраны окружающей среды.
Однако, стоит отметить, что кодификация как одна из ведущих форм совершенствования и упорядочения законодательства прежде всего предполагает обобщение действующих нормативных правовых актов в виде единого, упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта. Кроме того, процесс кодификации включает всесторонний анализ практики применения существующих норм, выявление противоречий, пробелов и других недостатков, негативно влияющих на их эффективность, что позволяет закрепить в таком акте соответствующие им институты с учетом современных тенденций развития отечественного и зарубежного законодательства.
Приведение правового регулирования в стройную систему предполагает также четкое определение сферы применения кодифицируемого законодательства и его соотношения со смежными отраслями, что позволяет наиболее полно выявить его функциональное назначение, место и роль в национальной системе законодательства.
Создание экологического кодекса в настоящее время достаточно проблематично ввиду того, что отсутствуют четкие юридические критерии для возможной кодификации экологического законодательства: устойчивость и внутреннее единство системы экологического законодательства, наличие устоявшейся практики применения экологического законодательства и ее обобщений.
Оценивая существующее экологическое законодательство (включая в него два основных блока: природоохранное законодательство и природоресурсное законодательство), следует отметить, что к настоящему времени кодификация природоресурсного законодательства в основном проведена. Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»[131] заменен в 2002 г. ныне действующим Законом об охране окружающей среды, который является базовым законом для всех природоохранных и природоресурсных нормативных правовых актов.
По своему статусу Закон об охране окружающей среды является кодификационным актом, который сгруппировал природоохранные нормы, объединил природоресурсные кодексы и природоресурсные законы в единую отрасль экологического законодательства и подчинил развитие земельных, водных, лесных и иных природоресурсных правоотношений основной цели — охране благоприятной окружающей среды для проживания человека.
Таким образом, экологическое законодательство на сегодняшний день кодифицировано комплексно — есть общий связующий Закон об охране окружающей среды, есть природоресурсные кодексы и есть специальные акты кодификационного типа, направленные на охрану отдельных объектов природы.
Таким образом, рассматривая в качестве способа модернизации природоохранного законодательства принятие экологического кодекса РФ, необходимо отметить, что его созданию должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства.
На современном этапе развития экологического законодательства в целях его совершенствования необходимо предварительно провести учет образующих его норм.
Можно вести речь также о создании консолидированных актов. Учет норм экологического права обеспечит полную и качественную информацию о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии коллизий в законодательстве. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство.
Использование консолидации как формы систематизации экологического законодательства перспективно на современном этапе его развития лишь в отношении отдельных подотраслей и институтов. Так, актуальна консолидация нормативного правового комплекса о Красной книге РФ и красных книгах субъектов РФ, законов об особо охраняемых природных территориях и некоторых других, наиболее полно урегулировавших отдельные группы экологических отношений.
Миграционное законодательство. Для России как страны, образовавшейся из единого в прошлом государства – Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными.
Оценивая существующую законодательную базу в области регулирования миграционных отношений, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации в полной мере учитывает подходы, примененные в международном праве. Признается право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за пределы страны и возвращение в Российскую Федерацию. Российская Федерация гарантирует предоставление политического убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
В соответствии с конституционными принципами принят и действует ряд законодательных актов. Однако пока наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них как наиболее уязвимой части населения были приняты Федеральный закон от 9 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»[132] и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»[133].
Принимались акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О порядке привлечения иностранной рабочей силы» [134], впоследствии дополненный Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[135]. Вместе с тем указанный вопрос объективно требует урегулирования его законом. Указами Президента Российской Федерации, по сути, заполнялся законодательный вакуум.
Кроме этого, в 1996 г. был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [136]. В 2002 г. вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [137] и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[138]. Указанные акты непосредственно связаны с вопросом определения правового статуса мигрантов. Они направлены на установление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Ими предусматривается централизованный учет (создание единого банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации. Анализ законодательства в области миграции показывает усиление использования правовых средств воздействия жестко процедурного характера (учет, регистрация, лицензирование, квотирование, выдворение и т.д.)[139].
В отдельных субъектах Российской Федерации также принимались акты в области регулирования миграционных отношений. Вместе с тем их принятие нередко и во многом было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов).
Можно сделать вывод, что в целом предпринимаются определенные меры, направленные на регулирование миграционных отношений в нашей стране. Вместе с тем очевидно, что, несмотря на принятые законодательные акты, на федеральном уровне отсутствует эффективная законодательная база в рассматриваемой области.
Имеющаяся законодательная основа регулирования миграционных отношений не отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики: она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта законодательного регулирования зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам. Одним из негативных моментов следует признать также «хаотичность» миграционного законодательства, отсутствие системного и комплексного подхода к его развитию, что во многом обусловлено отсутствием четкой государственной миграционной политики.
До сих пор не сложилось и четко обособленной системы миграционного законодательства, которая предполагает наличие таких качественных признаков, как объективность, существование иерархической структуры и дифференциации правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм, отсутствие значительных пробелов в обеспечении правового регулирования, минимизация коллизий правовых норм. До сих пор в рамках миграционного законодательства, несмотря на активную динамику его развития, отсутствует базовый нормативный правовой акт, который выполнял бы системообразующую роль и «сплачивал» вокруг себя нормы соответствующей отрасли права . Такие характеристики отчасти присущи Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который, однако, изначально не был специально направлен на регулирование отношений в сфере миграции (что вытекает уже из его названия). В настоящее время в содержание данного Закона включено значительное количество норм, выходящих за рамки предмета регулирования, обозначенного в его названии. В частности, это относится к закрепленным в нем процедурным нормам, не характерным для статутного закона, к нормам, регулирующим порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации.
К тому же содержание данного акта, несмотря на происходящее постоянное расширение предмета его регулирования, свидетельствует о том, что он далеко не охватывает все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений на уровень подзаконного регулирования. Таким образом, отраслевая обособленность миграционного права еще только может стать итогом систематизации миграционного законодательства, потребность в которой объективно назрела.
Необходимо совершенствование имеющегося законодательства – кодификация (введение в действие кодекса) либо систематизация (принятие соответствующего пакета законов). Вариантом решения указанной проблемы могло бы стать принятие закона об иммиграции. Преимуществом данного закона является то, что он смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции. Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Киргизии и др.).
В России все чаще выдвигается идея Миграционного кодекса. На наш взгляд, в ближайшее время это предложение вряд ли будет реализовано. Подготовка кодификационного акта может рассматриваться в качестве одной из перспективных задач.
Вместе с тем до сих пор не ясен предмет регулирования данного акта – должны ли охватываться только процессы внешней миграции, либо в предмет регулирования следует включить также вопросы внутренней миграции.
Помимо этого, в настоящее время наблюдается явный недостаток законодательных актов, которые можно было бы кодифицировать. В действующем федеральном законодательстве нет актов, определяющих права мигрантов, за исключением отдельных категорий вынужденных мигрантов, отсутствует четкий понятийный аппарат, обеспечивающий процессы регуляции. Многие отношения в области миграции остаются пока за рамками законодательного регулирования.
Однако главная задача на пути реализации идеи кодекса – преодоление неопределенности по вопросу о понятии и содержании миграционных правоотношений [140]. Так называемое комплексное (межотраслевое) регулирование в данном случае оказывается проблематичным, поскольку кодифицированные нормы должны иметь четко выраженную отраслевую (подотраслевую) принадлежность. Преодоление названной неопределенности позволит сделать первый существенный шаг – уяснить место будущего кодекса в системе российского законодательства.
На наш взгляд, было бы вполне обоснованным, если бы кодекс определил правовые основы осуществления именно административных полномочий, но с четким определением оснований их осуществления (как правило, в случае переселения в связи с неблагоприятными жизненными обстоятельствами самого различного рода). В этом случае станет возможным говорить о миграционном законодательстве Российской Федерации как подотрасли административного законодательства. Следовательно, принятие кодекса окажется обоснованным.
Принятие пакета законов, с одной стороны, – более оперативно решаемая задача, которая позволит в краткие сроки решить проблему ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве, исключения из него устаревших законодательных норм, укрепления национальной безопасности страны. С другой стороны, это своего рода подготовка к кодификации.
Вместе с тем в последнем случае остается открытым вопрос о том, сформирует ли названный пакет законов миграционное законодательство Российской Федерации (в случае принятия кодекса этот вопрос был бы решен).
В любом случае необходимость совершенствования законодательного регулирования затронет содержание целого ряда Федеральных законов, таких как «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [141], «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О гражданстве Российской Федерации», «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[142], «О Государственной границе Российской Федерации» [143].
Анализ становления и развития комплексных отраслей права позволяет говорить о некоторых исторических уроках.
Прежде всего, необходимо отметить, что нормативное регулирование отношений, регламентируемых с помощью комплексных отраслей законодательства, необходимо на любом этапе развития общества. Вместе с тем, в силу своей специфики такие отношения не могут регламентироваться максимально подробно. Этим объясняется некоторая непоследовательность регулирования и частое реформирование в данной сфере. При этом, как показывает практика, важное значение для полноценного регулирования отношений, регламентируемых с помощью комплексных отраслей законодательства имеет продуманная и последовательная социальная политика.
Обращает на себя внимание тот факт, что наиболее эффективное регулирование в настоящее время достигается в тех отраслях законодательства, кодификация которых уходит корнями ещё в советский период. Это касается семейного, жилищного, земельного законодательства.
Негативное влияние на развитие законодательства оказывает отсутствие стержневого федерального закона, что тормозит гармоничное развитие подсистем и институтов отрасли права, приводит к принятию разнородных, противоречивых нормативных актов, неэкономному и нерациональному расходованию государственных средств. Проблема отсутствия надлежащего правового оформления связей координации и управления между нормами проявляется и в том, что на сегодняшний день в «общем» законодательстве отдельных отраслей сложилось множество «автономных законодательств». Это характерно для социального законодательства, законодательства о здравоохранении и культуре.
Проблемы правового регулирования отдельных групп отношений обусловлены и причинами, находящимися за пределами самого законодательства: формирование законодательства не было подчинено единой цели, осуществлялось фрагментарно и прерывно; акты иной отраслевой принадлежности, будучи важным регулятором, не учитывают специфики отношений в области. Наглядным примером может служить законодательство о науке.
Следует отметить и некоторые тенденции развития комплексных отраслей законодательства. Большой удельный вес имеют нормы общего (по своей сути декларативного) характера и, как следствие, преобладают многочисленные ссылки в законодательных актах к актам подзаконного уровня, что, в свою очередь, стимулирует возникновение дефектов в соответствующей отрасли законодательства, что характерно, например, для экологического законодательства.
На уровне федерального законодательства, равно как и в актах субъектов Федерации наметилась негативная тенденция соединения в одном нормативном правовом акте двух ранее самостоятельных и различных по назначению массивов норм. Первый – это новый тематический акт, а второй – акт о внесении изменений в иные акты в связи с принятием первого. Долгое время это было характерно для законодательства об образовании.
Таким образом, отсутствие закона о нормативных правовых актах на федеральном уровне приводит к множеству недопустимых примеров, когда нормами подзаконного акта устанавливаются требования к нормативности актов субъектов Федерации, что само по себе сомнительно, поскольку систему актов в ситуации неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне субъекты устанавливают сами.
[1] Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 47.
[2] Юртаева Е.А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 11 – 13.
[3] СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5394.
[4] Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 16. Ст. 551.
[5] Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 23. Ст. 1239.
[6] СЗ РФ. 2013. № 51. Ст. 6687.
[7] Рахманина Т.Н., Юртаева Е.А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2010. С. 53.
[8] СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
[9] СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
[10] О необходимости принятия такого закона ученые и практикующие юристы высказывались неоднократно. Идея упорядочения правовой системы посредством принятия проекта закона о нормативных правовых актах Российской Федерации звучит в изданиях Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Концепции развития российского законодательства / под редакцией Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 1994. С. 16; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2010. С. 61- 62, 109; Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / Д.Б. Горохов, В.И. Радченко, Н.Н. Черногор и др.; под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010; Концепции развития российского законодательства / Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2013. С. 5; Концепции развития российского законодательства / Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2014. С. 7; и др. См. также: Бошно С. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 4 – 6; Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2; Добрынин Н.М. На пороге «новой децентрализации» // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 38 – 46; Кокотов А.Н. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 4. С. 6 – 12; Котелевская И.В. Закон и ведомственный акт // Журнал российского права. 2000. № 10; Мозолев В.В. Проблемы реализации Правительством Российской Федерации части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации // Право и политика. 2008. № 1; Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. № 3. С. 57 – 68; Пресняков М.В. Правовая определенность как системное качество российского законодательства // Журнал российского права. 2009. № 5; Соколова Ю.А. Правовое регулирование нормотворческой компетенции Министерства финансов РФ // Финансовое право. 2011. № 10. С. 8 – 11; Толмачева Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10; Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах. Проект Федерального закона // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 156 – 167; и др.
[11] Здесь термин «законодательство» используется в значении «система нормативных правовых актов».
[12] Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (инициативный законопроект) / Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, Н.А. Власенко и др.; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2013. См. также: О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 84 – 99.
[13] См.: Юртаева Е.А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 11 - 13.
[14] См., например: Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права / Под общ. ред. В.Ф. Попондопуло и Д.В. Нефедова. М., 2007. Вып. 6; Андреева Л.В. Коммерческое (торговое) право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2012; Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 152; Научное обоснование разработки торгового кодекса России // Актуальные проблемы коммерческого права. М., 2007. Вып. 3. С. 8 – 34; Платонов С.В. К вопросу о концепции Торгового кодекса // Таможенное дело. 2008. № 2; Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 42, 44, 45; Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М., 2010. С. 10.
[15] Литовкин В.Н., Рахмилович В.А., Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Правовая реформа: Концепции развития российского законодательства / под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 1995. С. 71.
[16] СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. I). Ст. 3482.
[17] Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 11.
[18] См.: Яковлев В.Ф. Избранные труды. Т. 2: Гражданское право: история и современность. Кн. 1. М., 2012.
[19] См.: Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. I). Ст. 7627; Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2327; Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3434; Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 40 (ч. III). Ст. 5030; Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 367-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»; Федеральный закон от 12 марта 2014 г. № 35-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1100; Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.
[20] См. п. 5 ст. 10 ГК РФ, включенный в эту статью Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
[21] Regulation (EC) No 593/2008 of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 on the law applicable to contractual obligations (Rome I) // OJ L 177, 4.7.2008. P. 6 – 16; СПС КонсультантПлюс.
[22] Regulation (EC) No 864/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 July 2007 on the law applicable to non-contractual obligations (Rome II) // OJ L 199, 31.07.2007. Р. 40 – 49; СПС КонсулттантПлюс.
[23] СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.
[24] См.: Хлестова И.О. Российское законодательство об иммунитете иностранного государства: тенденции развития // Журнал российского права. 2004. № 7. С. 105 – 115; Хлестова И.О. Юрисдикционный иммунитет государства. М., 2007.
[25] См.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009.
[26] СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248.
[27] Маковский А.Л. Концепция развития российского законодательства в сфере международного частного права // Правовая реформа: Концепции развития российского законодательства. М., 1995. С. 216 – 217; Звеков В.П. Концепция развития российского законодательства, регулирующего отношения в сфере международного частного права // Концепции развития российского законодательства. М., 2004. С. 290 – 316; Доронина Н.Г., Звеков В.П., Лазарева Т.П., Марышева Н.И., Хлестова И.О., Шестакова М.П. Перспективы развития законодательства о международном частном праве // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 336 – 338; Концепции развития российского законодательства. М., 2014. С. 83 – 86.
[28] Лунц. Л.А. Международное частное право. М., 1970. С. 29. Лунц Л.А., Марышева Н.И. Международный гражданский процесс. М., 1976. С. 10 – 12.
[29] Проект Закона СССР «О международном частном праве и международном гражданском процессе» // ВНИИСГСЗ. Материалы по иностранному законодательству и международному частному праву. Тр. 49. М., 1991. С. 123 – 161.
[30] СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2322.
[31] СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
[32] СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.
[33] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
[34] См.: Права работодателей в трудовых отношениях / Под ред. Нуртдиновой А.Ф., Чикановой Л.А. М., 2009. С. 106 – 117, 145 – 148.
[35] Указ Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. № 2122 «О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 50. Ст. 4864.
[36] Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4920. В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ данный документ не применяется с 1 января 2015 года, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в части, не противоречащей указанному Федеральному закону. См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть I). Ст. 6965.
[37] Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929
[38] Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198. Документ утрачивает силу с 1 января 2015 года в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть I). Ст. 7007.
[39] Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
[40] Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
[41] Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699
[42] Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. № 22. 1998. Ст. 2331.
[43] Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 551.
[44] Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» // Ведомостях СНД и ВС РСФСР. № 44. Ст. 1428.
[45] Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.
[46] Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
[47] Закон Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.
[48] Федеральный закон от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» // СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 349.
[49] Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
[50] Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146.
[51] Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
[52] Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
[53] Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.
[54] Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть I). Ст. 6987.
[55] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8029.
[56] Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.
[57] Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
[58] О систематизации законодательства в социальной сфере см.: Хабриева Т.Я. Основные векторы и проблемы развития социального законодательства // Журнал российского права. 2014. № 8. С. 5 - 15.
[59] Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 г. № 5487-1) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33.Ст. 1318. Документ утратил силу с 1 января 2012 г. в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
[60] Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 11 февраля 1993 г. № 4462-1) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
[61] Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г. № 3612-1) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.
[62] Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1815.
[63] Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.
[64] Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
[65] Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.
[66] См. также: Ерохина Т.В. Некоторые аспекты развития российского законодательства об охране здоровья граждан на современном этапе // Медицинское право. 2012. № 5. С. 15 - 18.
[67] Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
[68] Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
[69] Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
[70] См. подробнее о Законе об образовании: Кирилловых А.А. Отдельные проблемы юридической техники и содержательной стороны норм Закона «Об образовании в Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2013. № 7.
[71] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. То обстоятельство, что в ст. 1 Закона о науке, посвященной законодательству о науке и государственной научно-технической политике, ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не указаны в качестве источников права, регулирующего отношения в области науки, является пробелом данного закона.
[72] Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.
[73] Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
[74] Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности» // Российская газета. 1993. № 186.
[75] Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
[76] Федеральный закон от 20 мая 2002 г. № 54-ФЗ «О временном запрете на клонирование человека» // СЗ РФ. 2002. № 21. Ст. 1917.
[77] Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
[78] Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» // Свод законов РСФСР. Т. 3. С. 498.
[79] Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
[80] Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.
[81] Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4136.
[82] Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.
[83] Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.
[84] Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
[85] Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.
[86] Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
[87] Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
[88] Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
[89] См., например: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3358.
[90] Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С.79.
[91] Андрюхина Э П. Законодательство Российской Федерации о культуре // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 38; Колотурский А.Н. Концертное дело: формы существования в новой реальности // Справочник руководителя учреждения культуры. 2003. № 2. С. 13.
[92] Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
[93] Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220-8235.
[94] Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283.
[95] Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3451.
[96] См. подробнее: Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: монография. М., 2013. 227 с.
[97] Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3347. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
[98] Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776
[99] Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
[100] Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
[101] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
[102] Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212) // Российская газета. 2008. № 34.
[103] Подробнее об этапах становления российского семейного законодательства см.: Макеева О.А. Регулирование семейных отношений в России: исторические уроки и современные проблемы // История государства и права. 2012. № 3. С. 12 – 14.
[104] Кодекс о браке и семье РСФСР (утверждён Верховным Советом РСФСР 30 июля 1969 г.) // Ведомости ВС РСФСР. 1969. № 32. Ст. 1397.
[105] Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) // Сборник международных договоров СССР. 1993. Выпуск XLVI.
[106] См.: Кузнецова И.М. Концепция развития законодательства о браке и семье // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.
[107] Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»// СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1643.
[108] Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
[109] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 1996 г. № 9 «О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 1.
[110] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2006 г. № 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 6.
[111] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 15 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
[112] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 7.
[113] Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // "Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99.
[114] См. подробнее: Богданов Е.В. Конституция и жилищное законодательство России // Современное право. 2014. № 3. С. 59 – 64; Шешко Г. Жилищное законодательство. Проблемы и перспективы его совершенствования // Жилищное право. 2012. № 12. С. 7 - 15.
[115] Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
[116] Земельный кодекс РСФСР (утверждён Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1) // Ведомости СНД и ВС. 1991. № 22. Ст. 768.
[117] Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
[118] Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
[119] Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
[120] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
[121] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882
[122] См. подробнее: Липски С.А. Правовое регулирование земельного вопроса в современной России // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 5. С. 65 – 72; Харьков В.Н. Актуальные вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки: науч. изд. Тула: Изд-во ТулГУ, 2012. Ч. II. Вып. 3. С. 148 - 153.
[123] См. подробнее: Борисов А.А., Цуранова А.И. Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 149 - 157.
[124] Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
[125] Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
[126] Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
[127] Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
[128] Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
[129] Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
[130] См. подробнее: Хлуденева Н.И., Кичигин Н.В. Право и экология // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 119 - 137.
[131] Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
[132] Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 12. Ст. 425.
[133] Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 12. Ст. 427.
[134] Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4934.
[135] Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 77.
[136] Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
[137] Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
[138] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
[139] См.: Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. Нижний Новгород. 2004. С. 9.
[140] Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. № 11; Плюгина И.В. Теоретические основы правового статуса мигрантов // Журнал российского права. 2009. № 3.
[141] Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
[142] Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
[143] Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.