Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 6. Роль законодательной техники в систематизации нормативных правовых актов

В условиях построения правового государства существенно повышаются требования к технике подготовки законопроектов и других нормативных актов, к качеству их оформления. Точность и ясность правовых формулировок, их логическая связь и последовательность, использование единых приемов изложения юридических предписаний и структурных элементов нормативных актов во многом определяют эффективность их действий.

Создание законов – дело во многом творческое и, как любой творческий процесс, предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к себе отношение, требует накопления определенных знаний, овладения искусством использования этих знаний для создания нужных обществу законов. Такому использованию знаний в законотворчестве существенную помощь оказывает правовая культура и законодательная техника, которые призваны помочь законодателю относительно правильного, юридического, строгого формирования законодательных актов, конструирования законов, систематизации законодательного материала ^[1].

Применяемые в настоящее время для систематизации законодательства высокотехнологичные аппаратные и программные средства предъявляют более высокие требования к профессиональной логике текста нормативного правового акта в целом, к построению и содержанию его структурных элементов, а также к используемому категорийному аппарату – юридическим терминам, словосочетаниям, которые должны нести однозначную смысловую нагрузку и одинаково восприниматься теми, кто разрабатывал нормативный правовой акт, субъектами, наделенными властными полномочиями по утверждению акта, а так же теми лицами, которым нормативный акт адресован, кто должен осуществлять толкование его положений, либо реализовывать в правоприменительной деятельности. Перечисленные и некоторые другие требования по соблюдению правил и приемов подготовки нормативных правовых актов принято обозначать понятием юридическая (законодательная, правотворческая) техника^[2].

Обратившись к настоящему периоду, можно утверждать, что результаты правотворческой деятельности на всех уровнях (речь идет и о законах, и о подзаконных актах) далеки от совершенства. Обычно это выражается в наличии противоречий с другими актами, терминов, значение которых неясно не только гражданам, но и профессиональным юристам, внушительности и массивности текста, внутренней несогласованности положений нормативного акта. Опыт Российской Федерации и других стран убедительно свидетельствует о том, что чем ниже техническое качество действующих в государстве нормативных правовых актов, тем больше появляется возможностей для проявления безответственности, фактов нарушения законности, что неизбежно приводит к низкому уровню правопорядка в обществе. Кроме того, нельзя забывать и о том, что небрежно составленные, имеющие многочисленные нарушения требований законодательной техники акты самим фактом своего существования весьма пагубно воздействуют на формирование правового сознания граждан и должностных лиц и способствуют распространению такого крайне нежелательного для общества явления, как правовой нигилизм и на бытовом, и на ведомственном уровнях.

Для минимизации перечисленных последствий низкого качества нормативных правовых актов необходимо соблюдать требования, разработанные в рамках законодательной техники. Законодательная техника – собирательное понятие, комплексное по своему характеру, сущностная сторона которого сводится к обособлению знаний, с помощью которых создается и действует право, т.е. знаний о технико-юридическом инструментарии правового регулирования.

В действующем законодательстве практически не отражены те юридические средства, приемы, правила, которые составляют законодательную технику, предназначенные для правильного восприятия нормативного правового акта, для нахождения его места в системе законодательства. Также можно отметить, что ни законодательство, ни юридическая наука не рассматривают вопросы о субъектах, которые уполномочены применять эту специально-юридическую методику подготовки нормативных правовых актов. Вполне очевидно, что такой субъект должен отвечать определенным требованиям. Если следовать логике содержания данного понятия то такими субъектами должны обязательно являться парламентарии, которые наделены конституционными полномочиями по воплощению государственной воли в юридическую форму в законодательном процессе.

Законодательная техника непосредственно зависит от правовой политики государства. Чем больше оно уделяет внимания вопросам эффективности законодательства, реальному укреплению законности, тем больший интерес проявляется к проблемам законодательной техники, совершенству технической стороны действующих нормативных актов^[3]. Юридическая политика в вопросах систематизации законодательства определяет не только эффективность применяемых в этом процессе юридико-технических приемов и средств, с ее помощью осуществляется планирование систематизационных мероприятий (в том числе кодификационных) на текущую и долгосрочную перспективу, разрабатывается оптимальная система организации кодификационного правотворческого процесса.

Вопросы законодательной техники включают методические правила работы над текстом проектов нормативно-правовых актов, единообразное оформление изменений и дополнений в нормативные акты, их полной или частичной отмены, способы объединения нормативных актов, приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях (пунктах) нормативного акта, выбор наиболее целесообразной его структуры, язык правового акта и юридическая терминология, перевод нормативного акта с одного языка на другой.

Методы законодательной техники при осуществлении систематизации законодательства можно разделить на четыре группы:

1) методы подготовки концепции нормативно-правового акта;

2) методы проектирования норм права и механизма их реализации в конкретных отношениях;

3) приемы подготовки текста нормативно-правового акта;

4) приемы составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права^[4].

По нашему мнению, юридическая техника, используемая при систематизации и совершенствовании российского законодательства, должна включать в себя следующие требования.

1. Безличность стиля нормативного акта. Несмотря на то, что нормативные правовые акты разрабатывают конкретные юристы и при обсуждении проектов таких нормативных правовых актов, как, например, кодексы, с докладами выступа­ют сами авторы (разработчики законопроектов), авторство нормативных правовых актов в их реквизитах никогда не указывается, поскольку закон или какой либо другой НПА исходит от имени всего государства, всей Российской Федерации и обязателен для всех граждан. В связи с этим в нормативном правовом акте не должно быть никакого намека на личность его разработчика. Помимо этого, в стилистическом плане нельзя использовать в проектах НПА сравнения, метафоры, гиперболы и т. п.

2. Логичное изложение норм права, связь между собой нормативных предписаний, имеющихся в НПА. Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен. Присутствие логики в законотворчестве «негласно», но обязательно, ибо ее законы и правила подчиняют операции законодателя единицам русского языка, образуя внешне невидимую, но край­не важную логическую основу текста ^[5]. Данное требование должно соблюдаться автором проекта НПА на всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. Выполнение данного требования выражается в соблюдении запретов на использование алогизмов, тавтологии, перескакивания смысла и других противоречий, приводящих к смысловому разнобою.

3. Компактное, краткое изложение норм права. Текст любого НПА должен быть четким, без лишних рассуждений, научных дискуссий и без эмоциональных характеристик. Например, нельзя использовать такие термины, как «тесное взаимодействие», «высокая эффективность» и т.п., которые широко могут применяться в отчетах и других ненорма­тивных документах. Даже процедурные нормы законов не должны изобиловать мельчайшими деталями, которые попросту могут затруднить применение данных актов, в результате чего может дать сбой весь механизм правового регулирования. Отдельные мельчайшие детали лучше закреплять в нормах подзаконных актов ^[6]. Тем не менее, компактность (краткость) нормативных правовых актов не должна отражаться на объеме необходимой информации, помещаемой в них. Законодатель должен четко и полно высказать ту или иную мысль (запрет, юридическую обязанность, дозволение, рекомендацию). Таким образом, форма конструкции нормативного правового акта не должна ущемлять его содержание.

4. Системное изложение норм права. Данный вид требований основывается на том, что нормы права как первичные элементы особого социального формирования должны быть внутренне взаимосвязанными, взаимосогласованными и соответственно взаимозависимыми, на чем и основывается система права. Нормы, регламентирующие однородные общественные отношения, должны быть объединены в правовые институты (примерами могут служить институт парламентаризма в конституционном праве, институт необходимой обороны в уголовном праве и т.д.), далее правовые институты оформляются в более крупные объединения, регулирующие определенную сферу общественных отношений, т.е. в подотрасли и отрасли права.

5. Унификация юридической терминологии . С помощью юридических терминов конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного правового акта. Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых отношений, авторы проектов нормативных правовых актов используют дефиниции (нормы-дефиниции) – специальные нормы права, которые не регулируют отношения в социуме, т.е. не содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного юридического термина. При подготовке проекта подзаконного нормативного правового акта необходимо использовать дефиницию, которая содержится в нормативном правовом акте, обладающем большей юридической силой, чем подготавливаемый проект.

6. Ясность, простота, доступность . Нормативный акт должен быть написан ясным, доступным и убедительным языком, что в итоге составит такой стиль нормативных правовых актов, который будет способствовать наибольшей убедительности содержащихся в них нормативных предписаний. Нормы права, содержащиеся в тексте нормативного правового акта, должны быть понятны всем гражданам, а не только специалистам. Соблюдение требования ясности, предъявляемого к языку закона, предотвратит возможность расширительного толкования норм права, что в итоге может привести к искажению содержания нормативного акта.

7. Конкретность, точность, достаточная определенность нормативных предписаний является одним из значимых требований, предъявляемых к языку закона, т.к. его выполнение защищает нормативные предписания от декларативно­го стиля изложения, от использования ненужных фраз и предложений, загромождающих тексты нормативных документов. Законодатель должен избегать не только двусмысленных и нечетких понятий и формулировок словосочетаний и предложений, но и политических фраз, что, несомненно, отразится на качестве и эффективности проектов нормативных правовых актов;

8. Н епротиворечивость, недопустимость наличия формально действующих актов, которые утратили свое значение, и актов, фактически действующих в изменившейся форме . Это одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного правового акта. В свою очередь, противоречивость нормативного правового акта является серьезной ошибкой, т.к. это способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет толкование и применение этого акта, но и может привести к тому, что акт полностью либо частично будет признан незаконным.

В рамках настоящего исследования целесообразно, по нашему мнению, выделить случаи несоблюдения требований законодательной техники в процессе систематизации и совершенствования российского законодательства :

1) когда при издании новых НПА не отменяются или не изменяются ранее изданные акты;

2) когда отменяются или изменяются ранее изданные НПА без точного и исчерпывающего их перечисления;

3) когда изменения в действующие НПА вносятся ненормативными актами;

4) когда изменение НПА происходит без одновременного утверждения новой редакции и соответствующих разделов или статей изменяемого НПА;

5) когда единоличными распоряжениями действие тех или иных НПА распространяется на непредусмотренные этими НПА общественные отношения;

6) когда отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между НПА, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает их противоречие;

7) когда новый НПА не полностью регулирует какой-либо вопрос, в результате чего прежние акты по тому же вопросу нельзя совсем отменить;

8) когда НПА излагаются сложным, неточным языком, в их тексте используются разные термины при определении одного и того же явления.

Все эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом, но они наносят ощутимый ущерб упорядочению действующего законодательства, вредно отражаются на правоприменительной практике, осложняют проведение систематизации законотворчества.

Таким образом, законодательная техника является комплексным юридическим понятием, связанным с юридической практикой субъектов правотворчества по созданию адекватных форм нормативных правовых актов посредством специального юридико-технического инструментария. Систематизация законодательства является одновременно одним из элементов этого инструментария и одной из функций законодательной техники, обеспечивающей должную систематизацию нормативных правовых актов.

Систематизация нормативных правовых актов предполагает упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его внешней и внутренней обработки с целью поддержания системности законодательства и обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией и включает в себя несколько видов (способов): учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию (подробнее об этом см. Раздел 7 настоящего исследования).

Роль законодательной техники в разных способах систематизации является различной в зависимости от того, подвергаются ли нормативные правовые акты внутренней (изменяется содержание НПА) или внешней (текст НПА остается неизменным) обработке. Очевидно, что наибольшее значение соблюдение приемов законодательной техники приобретает при осуществлении кодификации, которая имеет правотворческий характер и направлена на создание нового сводного НПА. Кодификация всегда вносит новые элементы в правовое регулирование. Результатом кодификации является кодификационный акт, который отличает юридическая и логическая целостность, сводный характер, значительный объем и сложное строение, широкий охват социальной сферы и главенствующее положение среди других отраслевых актов. Следование правилам законодательной техники обеспечивает высокое качество получившегося в результате кодификации нормативного правового акта, выражающееся в следующем:

текст нормативного правового акта построен просто, с употреблением четких и кратких формулировок;

кодифицированный нормативный правовой акт представляет собой единый, внутренне согласованный документ;

общеупотребительные, специальные юридические и другие термины являются ясными, однозначными, точными, устойчивыми, обладают адекватным формулированием.

Юридическая наука проблемы совершенствования кодификации законодательства связывает с необходимостью логико-этимологического обеспечения юридико-технического закрепления понятийного аппарата кодифицированного акта. Так, например, в Гражданском кодексе РФ нередки случаи формально-логического нарушения соотношения объема понятий: из ст. 2 ГК РФ следует, что в качестве физических лиц субъектами гражданского права могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В то же время, название главы 3 кодекса «Граждане (физические лица)», фактически ограничивает закрепленные в ст. 2 разновидности физических лиц гражданами Российской Федерации ^[7].

Проиллюстрировать случаи нарушения соблюдения законодательной техники можно некоторыми примерами. Так, научным сообществом в первой половине 2014 г. широко обсуждался проект федерального закона № 440058-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением института установления объективной истины по уголовному делу» (далее – законопроект)^[8]. Законопроект, как отмечали его разработчики, был направлен на усиление гарантий, обеспечивающих справедливость правосудия, отправляемого в форме уголовного судопроизводства и систематизацию законодательства в данной сфере. Однако он, по мнению экспертов, имел в себе ряд нарушений юридико-технического характера. Например, предусматривалось введение в понятийный аппарат Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации термина «объективная истина», под которым в п. 22.1 ст. 5 УПК РФ будет пониматься «соответствие действительности установленных по уголовному делу обстоятельств, имеющих значение для его разрешения».

Следуя данной логике, согласно проектируемой ст. 16.1 для установления объективной истины по уголовному делу предусматривается в частности введение обязанности публично-правовых субъектов доказывания (суда, прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя) принять все предусмотренные УПК РФ меры к всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств, подлежащих доказыванию для установления объективной истины по уголовному делу. При этом в законопроекте отсутствует закрепление аналогичных обязанностей по принятию мер в целях всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств, подлежащих доказыванию для стороны защиты. Данная логика, как пояснили эксперты, представляется некорректной. Кроме того, в действующем уголовно-процессуальном законе не провозглашен принцип установления истины (объективной истины). Само понятие истины в познавательном процессе является неопределенным. В уголовном судопроизводстве результат обусловлен деятельностью многих участников судопроизводства на основе состязательности сторон, где достижение истины по уголовному делу зависит от совместной деятельности данных участников. Деятельность участников судопроизводства должна направляться судом в целях восстановления картины совершенного деяния и всех обстоятельств, подлежащих доказыванию. В этой связи введение термина и принципа «объективная истина» требует дополнительного обоснования.

Также законопроектом предлагается новая редакция части первой статьи 17. По тексту данной редакции судья, присяжные заседатели, а также прокурор, руководитель следственного органа, следователь и дознаватель оценивают доказательства в том числе по своему внутреннему убеждению, основанному на объективном исследовании обстоятельств уголовного дела в их совокупности. Вместе с тем в законопроекте отсутствует определение объективного исследования.

В соответствие с подп. «в» п. 7 ст. 1 законопроекта вносится предложение по дополнению ст. 237 УПК РФ частью 1.1. Однако часть 1.1 ст. 237 УПК РФ уже введена Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации».

Согласно п. 11 ст. 1 законопроекта ст. 252 УПК РФ предлагается дополнить частью 3. В тексте предлагаемого изменения указано следующее: «При отсутствии возможности устранить неполноту доказательств в судебном разбирательстве суд в порядке, установленном пунктом 1 части 1.1 настоящего Кодекса, возвращает уголовное дело прокурору для устранения препятствий к его рассмотрению». Однако часть 1.1 и, следовательно, п. 1 ч. 1.1 вне связи с соответствующей статьей в УПК РФ отсутствуют.

Законопроектом предлагалось внести изменения в ст. 369 и 379 УПК РФ и дополнить УПК РФ ст. 380.1. Однако главы 43-45 УПК РФ, в которых находились эти статьи, утратили силу с 1 января 2013 г. в соответствии с Федеральным закон от 29 декабря 2010 г. № 433-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».

Таким образом, несоблюдение законодателем правил юридической техники: формулирования норм, согласования составных частей акта между собой и другими нормативными актами привели к тому, что законопроект был отправлен на доработку.