НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития
Раздел 7. Видовая характеристика систематизации нормативных правовых актов в Российской Федерации, перспективы ее развития
В современных условиях систематизация российского законодательства осуществляется при помощи огромного технического арсенала приемов и средств, но ее виды остаются в основном неизменными: это учет, инкорпорация, кодификация и консолидация.
Каждый вид систематизации (учет, инкорпорация, консолидация и кодификация) имеет свои особенности, свои специфические приемы и правила.
1. Учет законодательства – это своеобразная техническая разновидность систематизации нормативных правовых актов. Он осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами – для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации или в коммерческих целях – для обеспечения такой информацией иных субъектов.
Для организации работы по учету законодательства принципиально важными являются следующие положения:
полнота информационного массива, которая обеспечивает фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;
достоверность информации, которая должна быть основана на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;
удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.
Различают несколько видов учета: журнальный, картотечный, ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, автоматизированный учет законодательства.
Алфавитно-предметная регистрация – более совершенная форма учета законодательства, позволяющая фиксировать нормативные акты по предметным рубрикам, которые располагаются по алфавиту (например, аванс, авторский договор, аренда и т.д.)
Системно-предметный вид – самый оптимальный вариант журнального учета, когда рубрики разделов журнала делятся в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.
Однако в целом эта система поиска на сегодняшний день имеет низкие возможности, поскольку журнальный учет применим там, где имеется небольшой массив законодательства, а для субъектов права потребность в правовой информации характеризуется узкой тематикой в рамках постоянно используемого правового материала.
Более совершенная система учета законодательства – карточная, когда при помощи разного ряда картотек и при использовании рубрикатора (словника) фиксируются нормативные правовые акты или основные их реквизиты. Преимущества проявляются в следующем: во-первых, картотеки используются в крупных учреждениях и организациях, где особенно нуждаются в широком круге законодательства и используются разноуровневой правовая информация; во-вторых, имеется возможность оперативного внесения последующих изменений нормативного акта в картотеку. В картотечном учете предпочтительнее использовать предметно-отраслевой принцип размещения нормативного материала, где с помощью заранее разработанного и утвержденного классификатора весь законодательный массив поделен на отрасли, подотрасли, институты и т.д.
Но сегодняшнее время диктует необходимость применения и использования более совершенных технологий. Это связано прежде всего с интенсивностью, объемностью законодательного массива, необходимостью более быстрого владеть информацией для успешного претворения в жизнь. На современном этапе приоритет должен отдаваться совершенствованию имеющегося автоматизированного учета законодательства («Консультант Плюс», «Гарант» и др.) на базе применения современной компьютерной техники и компьютерных программ, новейших достижений информатики. Перспективна идея использования потенциала «Открытого правительства», опубликования проектов нормативных актов на официальных порталах министерств и ведомств и др. для повышения доступности текстов нормативных актов для общества.
Учет, обработка и хранение в памяти компьютера всего действующего законодательства создают банк данных правового материала, который можно использовать при подготовке новых законопроектов. При помощи компьютерной техники можно решать и более сложные задачи законодательства: обнаружение ошибок, дублирований, противоречий, его более строгую систематизацию и достижение целостной структуры законодательства.
В настоящее время формирование целого ряда учетных систем осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, а также в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, создания соответствующих регистров и реестров, отнесенным к учетным системам федеральных органов государственной власти[1].
В Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 584-р, включены следующие учетные системы Минюста России:
– федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
– единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации;
– государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Огромное значение информационных ресурсов Минюста России в том, что они являются составной частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя компьютерные базы данных по законодательству, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики и иные.
Достоверность, актуальность, открытость и полнота информации, содержащейся в регистрах нормативных правовых актов, а также унифицированные форматы сбора, обработки, хранения, передачи информации и единая система классификации и кодирования являются основными принципами ведения регистров нормативных правовых актов.
Единство принципов ведения федерального регистра определяется тем, что реестры, регистры представляют собой федеральный информационный ресурс. Именно определение «федеральный» указывает на то, что на всей территории Российской Федерации должны использоваться единые методы и способы ведения регистров, реестров, должны предъявляться единые требования к оформлению записей в них и к документам, которые заносятся в федеральный регистр. Поэтому федеральный регистр нормативных правовых актов, являясь федеральным информационным ресурсом, находится во взаимодействии с другими информационными системами.
Представляется, что регистры нормативных правовых актов как государственные учетные системы при систематизации законодательства позволяют выделить основные направления совершенствования законодательства и повышения его эффективности:
– устранение его внутренних противоречий и противоречий норм системы муниципальных нормативных правовых актов и субъектов Российской Федерации, а также федерального законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (презумпция соответствия);
– законодательное разграничение полномочий в области применения информационных технологий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации;
– закрепление правовых гарантий презумпции открытости информации, затрагивающей права и интересы каждого в целях реализации конституционных прав и ограничений на получение информации в интересах защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
– правовое урегулирование применения электронного документооборота на основе совершенствования общих требований к документообороту, включая создание и использование средств его обеспечения при формировании единого информационного пространства [2].
Создание государственных регистров, реестров нормативных правовых актов и оперативное обновление содержащихся в них данных требует использования единых научно обоснованных методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.
2. Инкорпорация – это форма систематизации путем объединения нормативных правовых актов без изменения их содержания в сборник в определенном систематическом порядке, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение.
В зависимости от состояния и характера законодательного материала инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимым этапом для последующей кодификации соответствующей части законодательства.
Основной признак инкорпорации, как уже отмечалось, – сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает её от кодификации и консолидации.
В процессе действия нормативно-правовой акт нередко претерпевает определенные изменения, и инкорпорация должна учитывать это. Так, во многие акты после их принятия вносятся изменения, дополнения, отдельные статьи и пункты признаются утратившими силу и т.п. Поэтому нельзя включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений и дополнений. Однако такая деятельность не выходит за рамки внешней обработки актов, она не связана с созданием новых норм и в конечном счете направлена на упорядочение законодательного материала. Даже в том случае, когда для устранения противоречий требуется подготовка изменений редакции отдельных актов, статей и пунктов, это тоже будет инкорпорацией, так как никаких изменений в регулировании общественных отношений не происходит.
Исходя из видовой характеристики инкорпорации, можно сказать, что её результаты выражаются в форме сборников законов, иных нормативных актов, собраний законодательства, Сводов законов.
Сборниками могут быть инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных правовых актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации.
Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самими правотворческими органами, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Если сборник нормативных правовых актов подготовлен правотворческим органом, то он имеет статус источника официального опубликования и на него можно ссылаться при разрешении споров и юридических конфликтов.
Инкорпорация не имеет правотворческой природы. Осуществлять эту деятельность могут государственные органы, научные учреждения и общественные организации, отдельные граждане. Отсюда различают: инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную.
Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, издавшими их. По своей природе акт официальной инкорпорации – это способ опубликования и переопубликования действующих нормативных положений и, следовательно, официальный источник нормативных актов. Потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различными, но два основных вида необходимо отметить: хронологический и предметный.
Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в ходе их официального опубликования. Ее примером может служить «Собрание законодательства Российской Федерации» и т.д.
Предметная (систематическая) инкорпорация – более высокий и сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собраний действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Примером тому является объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли управления. Опираясь обычно на хронологические собрания, предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки. Важнейшее преимущество систематических собраний заключается в том, что они позволяют оперативно знакомиться с интересующими материалами и дают возможность значительно быстрее отыскивать необходимый нормативный акт.
Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами (например, Министерством юстиции РФ).
Неофициальные систематические собрания формируются отдельными ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрания законодательства. Они осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.
В зависимости от объема различают инкорпорацию частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, в сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту, и генеральную, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, или все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д. К числу таковых относятся Своды законов. Их издание – попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства, «своеобразный итог сложнейшей унифицированной работы» [3]. На сегодняшний день издание Свода – это необходимая предпосылка создания стройной, внутреннее согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Этот акт должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемых в рабочем состоянии.
Историческая наука знает достаточно примеров издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства.
Ярким ретроспективным примером может служить инкорпорации уголовного законодательства Российской империи 30-х годов XIX в., которая стала важным шагом на пути становления и развития отечественного уголовного законодательства и, на наш взгляд, явилась первой удачной попыткой его официального моделирования.
Говоря о развитии законодательства Российской империи 30-х годов XIX в. в целом, невозможно не упомянуть имя, с которым связаны все последующие законопроектные работы 30 - 40-х годов XIX в. – М.М. Сперанского. Составление Полного собрания законов Российской империи в 45 томах и Свода законов Российской империи в 15 томах стало главным делом его жизни[4]. Работа по созданию Полного собрания законов Российской империи представлялась весьма плодотворной. Уже в 1830 г. было опубликовано первое Полное собрание законов Российской империи в 45 томах в 48 частях и заключило в себе более 30000 актов[5]. Однако юридическая природа Свода так и осталась не до конца определенной как для практиков, так и для ученых-теоретиков уголовного права, являющихся его современниками. Свод стал действующим источником уголовного права, и лишь в случае противоречия или сомнения необходимо было обращаться к «самому тексту закона», помещенному в Полное собрание законов Российской империи[6].
Попытки разработки специализированного уголовного законодательства, предпринимавшиеся в начале XIX в., его инкорпорация 30-х годов XIX в. и их научное обоснование стали значительным шагом на пути развития отечественного уголовного законодательства и становления его системы. В сущности, эта инкорпорация стала основной предпосылкой для кодификации уголовного законодательства 40-х годов XIX в. Представляется, что инкорпорация российского уголовного законодательства 30-х годов XIX в. стала первым опытом его моделирования и тем самым имела огромное значение для дальнейшего его развития [7].
На сегодняшний день, несмотря на то, что приоритетными являются вопросы обновления нормативно-правового материала, проблемы инкорпорации продолжают оставаться актуальными. Со стороны государства должен постоянно осуществляться контроль по освобождению законодательства от норм и актов, фактически утративших силу, противоречивых и дублирующих друг друга.
Таким образом, инкорпорация в современных условиях является одним из действенных средств совершенствования российского законодательства. Теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня ещё и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопорядка, а также, способствует эффективности правотворчества.
3. Консолидация – это форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение.
По мере развития системы права в обществе накапливается значительное число нормативных правовых актов, которые имеют один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов часто повторяются, несогласованны и противоречивы. В результате этого складывается проблема множественности нормативных правовых актов, которая негативно отражается на развитии законодательства. Отсюда вытекает одна из задач систематизации – ликвидировать эту множественность при помощи её определенных приемов или способов.
Множественность нормативных актов преодолевается путем сведения их в один укрупненный акт, консолидации. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, так как заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иначе говоря, консолидация представляет разновидность правотворческой деятельности государственных органов.
Консолидация представляет собой своеобразный прием упорядочения законодательства. Главная особенность этого приема состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.
Избавляя законодательство от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих, унифицированных положений и текущего правотворчества в родственные группы. Такое объединение должно непременно осуществляться на основе следующих правил: 1) генеральным новым нормативным правовым актом правотворческого органа; 2) после изменения действующего законодательства изданием частных НПА; 3) новый НПА никаких изменений в существо регулирования общественных отношений вносить не должен.
Консолидационную форму систематизации законодательства следует использовать шире, ибо она весьма удобна и оправданна в тех областях права, где отсутствует возможность и необходимость кодификации.
Модернизацию правовой системы России следует проводить так, чтобы в будущем не возникала проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному предмету регулирования. Проблема объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обеспечивает компактность и согласованность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами – один из этапов систематизации российского законодательства. Сейчас в системе нормативно-правовых актов имеется достаточное количество «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы или иные делимые их части.
Учитывая специфику консолидации, можно предположить, что она повысит назначение и использование законодательства в регулировании определенных общественных отношений. Консолидированные акты могли бы быть приняты по вопросам пенсионной, экологической, аграрной политики государства и т.д.
Ярким примером консолидации гражданского законодательства об интеллектуальной собственности служит часть четвертая ГК РФ. Итогом этой консолидации стало полное сосредоточение в ГК РФ всего гражданского законодательства об интеллектуальной собственности и ряда неразрывно связанных с ним иных норм (их условно можно назвать регистрационными правилами). Это повлекло отмену с 1 января 2008 г. шести федеральных законов 1992 – 1993 гг. об отдельных видах интеллектуальной собственности, многочисленных последующих законодательных наслоений на эти законы, а также основательную расчистку федерального законодательства в этой области. Об этом можно судить по принятому одновременно с частью четвертой ГК РФ Федеральному закону от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»[8]. В ст. 2 данного Федерального закона признаются утратившими силу с 1 января 2008 г. полностью или частично 54 законодательных акта прошлых лет.
Следует отметить, что с введением в действие части четвертой ГК РФ полностью утратили силу основные кодификационные акты отечественного гражданского законодательства советского времени: Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. Сохранение этих законов до указанных пор в силе диктовалось только тем, что в них имелись отдельные, относящиеся к сфере интеллектуальной собственности нормы, не замещенные законами 1992 - 1993 гг. Полное прекращение действия этих старых кодификаций означает завершение замены гражданского законодательства, относящегося к иной политической и экономической эпохе, законами, отвечающими требованиям движения страны по пути демократии, рыночной экономики, формирования гражданского общества[9].
Примером возможной консолидации может служить и проект К.В. Суркова об антикоррупционном праве. Данный проект условно именуется «Антикоррупционное право». Объектом консолидации избрано антикоррупционное законодательство, которое охватывает и международно-правовые документы, и национальные антикоррупционные системы. На основе технологии консолидации предпринимается попытка систематизации норм, которые входят во все антикоррупционные правовые институты. Такой подход создает предпосылки для формирования новелл, пригодных для внесения как в российское антикоррупционное законодательство, так и в национальное законодательство иных стран. Следует указать, что имеются многочисленные сборники, где в инкорпорированном виде представлены комплексные межотраслевые антикоррупционные законы, иные антикоррупционные документы, в т.ч. имеющие международно-правовой характер. Однако консолидация законодательства в контексте его основных институтов не проводилась.
Проект состоит из следующих основных блоков:
общие положения антикоррупционной деятельности как объекта антикоррупционного права;
основные нормы-принципы антикоррупционного права;
источники антикоррупционного права;
правовое регулирование управления антикоррупционной деятельностью;
правовые основы участия общественности в мероприятиях по предотвращению и противодействию коррупции;
правовые основы отдельных аспектов организации управления антикоррупционной деятельностью;
специальные нормы антикоррупционного законодательства, определяющие правовое положение (статус) государственного и муниципального служащего;
субъекты преступлений и правонарушений, связанных с коррупцией;
ответственность за совершение коррупционных правонарушений, не образующих состава преступлений;
ответственность за совершение коррупционных преступлений;
составы преступлений и особенности квалификации преступлений, относимых к коррупционным преступлениям;
минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений;
правовое регулирование профилактики коррупции;
законодательная регламентация антикоррупционных стандартов в сфере реализации избирательных прав и деятельности партий.
Таким образом, применение в Российской Федерации и в других странах на постсоветском пространстве антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств должно предполагать рациональную имплементацию соответствующих норм в национальные антикоррупционные правовые системы. Вариант утверждения такого правового пространства возможен на основе консолидации норм антикоррупционного законодательства [10].
Таким образом, специфика нынешней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением. По своей содержательной характеристике новое законодательство должно соответствовать смыслу осуществляемых в стране реформ. Поэтому и в работе по упорядочению законодательства во главу угла ставится идея существенной модернизации нормативных правовых актов. Речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования. Такие акты станут хорошим исходным материалом и для дальнейшей кодификации законодательства.
4. Кодификация – это наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Она представляет собой такую форму упорядочения нормативных правовых актов, которая состоит из создания правотворческим путём единого, логически и юридически цельного, внутренне согласованного нормативного правового акта. К таким актам относятся Основы законодательства, Кодексы и др.
Как и иные формы систематизации, кодификация упорядочивает действующее законодательство, освобождает его от фактически утративших силу и действующих правовых норм. Основной ее признак – внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по отраслям и правовым институтам, создание нового нормативного правового акта.
Кодификация всегда направлена на совершенствование нормативного регулирования принципиально важных общественных отношений. Она затрагивает наиболее существенные аспекты государственной и общественной жизни и, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации – это всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, решение каких-то важных, узловых проблем (будь то закрепление демократических институтов, принципов функционирования политической системы или регламентирование иных социально значимых вопросов государственной и общественной жизни). Отсюда вытекает и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований.
Роль кодификации весьма значительна в деле укрепления системности законодательства, усиления его юридического единства и согласованности, когда крупные кодификационные законы ведут за собой определенную группу функционально связанных между собой нормативных правовых актов, подотрасли или крупного института законодательства. Кодексы способствуют укреплению внутрисистемных связей в законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в соответствующих отраслях и сферах законодательства[11]. Одновременно происходит формирование в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, появившихся при помощи кодификационных и группирующихся вокруг них консолидированных актов. Такие образования создают законодательству устойчивое положение, обеспечивая более четкое строение его системы.
Отечественная правовая наука достаточно полно и подробно установила основополагающие особенности кодификационной деятельности. Кодифицированные НПА представляют собой органические законы, в которых объединены различные правовые нормы, институты и субинституты, регламентирующие разнообразные общественные отношения определенной правовой отрасли. Целостность, устойчивость и динамизм придают этим актам особый правовой колорит и юридическую силу. Всё текущее законодательство сориентировано на них и им соподчинено.
Различают следующие виды кодификации: всеобщую, отраслевую и специальную. Всеобщая кодификация предполагает создание серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства. Идеал этой деятельности – подготовка и издание Свода законов по типу «Кодекса кодексов». Отраслевая кодификация затрагивает законодательство определенной отрасли (гражданское, уголовное, семейное и т.д.). Специальная кодификация охватывает акты, регулирующие узкий пласт общественных отношений (Налоговый, Лесной, Таможенный кодекс и т.д.).
Для кодификации российского законодательства в период с 1994 по 2014 гг. характерны следующие особенности. Во-первых, роль кодификационных законов в регулировании общественных отношений значительно возросла. Это произошло в связи с увеличением роли самого закона в правовом регулировании. Во-вторых, было создано и уже существенно обновлено множество кодификационных законов. В-третьих, кодификация в значительной степени имеет комплексный характер.
Но существуют сферы правового регулирования, где необходимость кодификации нарастает. Так, в настоящее время активно ведется работа по нормативному регулированию служебных отношений. При этом законодатель идет не по пути создания единого кодификационного нормативного правового акта в этой сфере, а принимает отдельные федеральные законы по каждому из видов службы. Такое направление законодательной работы следует признать приемлемым на первоначальном этапе закрепления правовых норм, регламентирующих служебные отношения. И все же данный подход к правотворчеству страдает такими недостатками, как дублирование статей различных законов, неудобство их использования за счет большого количества, коллизионность, необоснованное увеличение нормативного материала за счет многократного использования статей законов, построенных по единому шаблону, и т.п.
Рассмотрим подробнее необходимость кодификации служебного законодательства. Основными источниками права в сфере публичной службы являются:
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [12] (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ),
Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» [13],
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [14] (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ),
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [15],
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» [16],
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» [17],
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [18].
Указанные федеральные законы регламентируют основную часть служебных правоотношений. Ключевым недостатком этой отрасли законодательства, связанным с отсутствием ее кодификации, является дублирование правовых норм в статьях различных законов. Например, приоритет прав и свобод человека и гражданина в качестве принципа службы закреплен в четырех статьях разных федеральных законов.
Еще одним недостатком действующей системы служебного законодательства можно назвать шаблонность построения ряда статей федеральных законов. Наиболее отчетливо этот недостаток виден при сравнительном анализе содержания Федеральных законов № 25-ФЗ и № 79-ФЗ. Схожее построение и единые формулировки имеют: ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ об основных принципах службы соответствующего вида; ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 5 Федерального закона № 25-ФЗ о взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы; ст. 14 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ об основных правах государственного и муниципального служащего; ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 12 Федерального закона № 25-ФЗ об основных обязанностях государственного и муниципального служащего; ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ об ограничениях, связанных с государственной и муниципальной службой; ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ о запретах, связанных с гражданской и муниципальной службой; ст. 20 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 15 Федерального закона № 25-ФЗ о сведениях о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного гражданского и муниципального служащего; ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ об отпусках на гражданской и муниципальной службе; ст. 44 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 28 Федерального закона № 25-ФЗ о кадровой работе; ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 27 Федерального закона № 25-ФЗ о дисциплинарных взысканиях на гражданской и муниципальной службе. Каждую из перечисленных пар статей названных Федеральных законов можно заменить одной статьей кодификационного нормативного правового акта, посвященной регламентации публичной службы.
Исследование современного состояния системы служебного законодательства указывает на наличие предпосылок возможности его кодификации, которые сводятся к следующим положениям:
наличие единой структуры федеральных законов, регламентирующих вопросы публичной службы различного вида;
наличие федеральных законов, которые могут стать базовыми для построения единого кодификационного нормативного правового акта, регламентирующего публичную службу.
Работа по кодификации служебного законодательства должна заключаться не только в переработке и включении в Служебный кодекс РФ перечисленных выше Федеральных законов, но и в разработке новых блоков нормативного материала по вопросам, в настоящее время не урегулированным на уровне федерального законодательства[19].
Кодификация воздействует на системную составляющую часть права, главным образом, через законодательство, как структурную форму выражения права. Здесь имеет место феномен обратной связи. С одной стороны, кодификация, являясь высшей формой правотворчества и наиболее совершенной формой систематизации законодательства, может быть эффективно использована в качестве мощного рычага обновление правового регулирования, одного из кардинальных средств системного, сбалансированного развития права. С другой, оказывая организующее, интегративное воздействие на систему права в целом, объединяя в неком органическом сплаве различные ее элементы, кодификация существенно влияет на процесс совершенствования и упорядочения самого законодательства. Это влияние выражается в укреплении таких системных свойств законодательства как юридическая целостность, внутренняя согласованность, стабильность [20].
При общей тенденции к повышению степени кодифицированности законодательства не следует забывать о том, что для кодификации требуются определенные условия. Иными словами, необходимо, чтобы институт или отрасль законодательства были «готовы» к ней, чтобы существовала сама возможность создания именно кодификационного акта с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями. Наибольший эффект работа по кодификации законодательства может дать после завершения радикальной его модернизации при определенном накоплении стабильного нормативного материала [21].
Следует отметить, что кодификационные акты, и прежде всего кодификационные законы, оказывают большее влияние на систему законодательства, чем акты текущего правотворчества. В связи с этим, новые и обновленные по содержанию кодификационные акты могут стать базовой основой для правотворческой работы, прежде всего при проведении работ по упорядочению законодательства. При этом роль текущего правотворчества не уменьшается, оно должно быть подчинено развитию перспективных задач укрупнения и кодификации законодательства. Текущее законодательство расширяется благодаря дополнениям и изменениям в нём, а затем становиться готовой составной частью для включения в крупный сводный акт, т.е. в кодифицированный закон.
[1] О Перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 584-р // СЗ РФ. 2006. № 18. Ст. 2055.
[2] См.: Филатова Л.В. Систематизация законодательства в учетной деятельности органов государственной власти (на примере Минюста России) // Юридический мир. 2012. № 3. С. 48 - 52.
[3] Сенякин И.Н. Специализация и унификация Российского законодательства. Саратов, 1993. С. 114-116.
[4] См., напр.: Уголовное право: Учебник: В 3 т. / Под общ. ред. А.Э. Жалинского. М., 2011. Т. 1. Общая часть. С. 122.
[5] Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М., 2004. С. 146.
[6] Кодан С.В. Кодификация уголовного законодательства Российской империи в 1830 - 1840-е годы (к истории создания Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.) // Кодификация законодательства. Н. Новгород, 2009. С. 484.
[7] См. подробнее: Маркунцова И.А. Инкорпорация российского уголовного законодательства 30-х годов XIX в. как первый опыт его моделирования // История государства и права. 2012. № 16. С. 33 - 36.
[8] СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.
[9] См., в частности: Яковлев В.Ф. Избранные труды. Т. 2: Гражданское право: история и современность. Кн. 2. М., 2012.
[10] См.: Сурков К.В. Применение антикоррупционного законодательства в свете международных обязательств Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 38 - 41.
[11] Тихомиров Ю.А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Н. Новгород, 2009, С.42.
[12] Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
[13] Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»// СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
[14] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
[15] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»//СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
[16] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.
[17] Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
[18] Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
[19] См.: Чашин А.Н. Предпосылки кодификации служебного законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 42 - 43.
[20] Рахманина Т.Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Н. Новгород, 2009. С.92.
[21] Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. № 4.