АВ 2010г. Выпуск 19 Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
Информационно-аналитические материалы к парламентским слушаниям по теме Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализировано состояние законности в сфере охраны лесов от пожаров.
Статистические данные за 2005 - 2009 гг. свидетельствуют о неблагополучной ситуации, сложившейся в данной сфере. За последние 5 лет число лесных пожаров увеличилось на 44 %, пройденная ими площадь - на 158 %. Постоянно возрастает площадь, пройденная одним пожаром, что свидетельствует о несвоевременном выявлении очага пожара и неэффективной борьбе с ним. Соответственно, возрастает нанесенный лесному хозяйству ущерб. В 2009 г. он составил максимальную за последние 5 лет сумму - 32,2 млрд. руб.
В текущем году с начала пожароопасного сезона число пожаров в лесах уже превысило 26,7 тыс., уничтожено свыше 1,1 млн. га лесов. Всего в пожароопасный период 2010 г. органами прокуратуры выявлено более 14 тыс. нарушений закона в указанной сфере, опротестовано 275 незаконных правовых актов, в целях устранения допущенных нарушений внесено свыше 4 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности в настоящее время привлечено свыше 992 виновных лиц. В суды направлено 1,5 тыс. заявлений, в основном об обязании органов местного самоуправления и лесопользователей принять первичные меры пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах, по постановлениям прокуроров привлечено к административной ответственности 1 627 человек, объявлено 3,5 тыс. предостережений о недопустимости нарушений закона, проведено 12 тыс. проверок в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, по их результатам возбуждено 1 631 уголовное дело.
Анализ сложившейся чрезвычайной ситуации, вызванной природными пожарами, показал, что во многом она обусловлена недостатками и просчетами в деятельности заинтересованных федеральных министерств и ведомств и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Действующая система финансирования охраны лесов является малоэффективной, так как около 60 % средств федерального бюджета выделяется на содержание органов государственной власти субъектов, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации. В текущем году из 14,9 млрд. руб. субвенций, переданных субъектам Российской Федерации, расходы на заработную плату и начисления на нее составили 8,8 млрд. руб. (58 %).
С момента вступления в силу Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) количество пожарно-химических станций, предназначенных для тушения пожаров наземным способом, входящих до 2007 г. в состав лесхозов и отвечавших за тушение лесных пожаров, сократилось после передачи в 2007 г. органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по охране леса. Состояние материально технической базы требует незамедлительного принятия мер по ее переоснащению. В 2008 г. изношенность техники лесопожарных подразделений субъектов Российской Федерации (станций) превышала 80 %, а в настоящее время составляет 86 %.
Вместе с тем федеральным законодательством не установлены требования к организации, структуре, оснащению станций. При их формировании органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствуются разработанным Рослесхозом для подведомственных органов и лесопользователей Положением о пожарно-химических станциях (утв. приказом Рослесхоза от 19.12.1997 167), которое опубликовано не было и, соответственно, не имеет юридической силы.
В многолесных и труднодоступных районах, где оперативная ликвидация лесных пожаров силами наземной охраны затруднена либо невозможна, в соответствии со ст. 57 Кодекса в целях охраны и защиты лесов осуществляются авиационные работы. В то же время в большинстве субъектов Российской Федерации с 2006 г. произошло значительное сокращение количества воздушных судов собственной авиации (в 2,2 раза), кратности авиапатрулирования (в 7,6 раза), числа специалистов авиапожарных команд (в 1,8 раза).
В аналогичном состоянии оказались базы авиационной охраны лесов субъектов Российской Федерации. Количество воздушных судов, на которые заключены договоры для обеспечения лесоавиационных работ, по сравнению с 2006 годом сократилось в 2,2 раза. Минимальное количество летных часов, в том числе на авиапатрулирование, сократилось в 7,6 раза. Число работников парашютно-десантных команд уменьшилось в 1,8 раза.
Децентрализованная система управления и требования законодательства о государственных закупках затруднили осуществление после 2006 г. межрегионального маневрирования сил и средств пожаротушения, включая авиационную охрану. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2009 2079-р Рослесхозу было выделено 685,5 млн. руб. на закупку автомобильной н дорожно-строительной техники. В связи с отсутствием полномочий в сфере лесных отношений Рослесхоз предлагал Минсельхозу России инициировать внесение изменений в указанное распоряжение, предусмотрев возможность закупки техники, предназначенной для тушения лесных пожаров, с последующей передачей ее в собственность субъектов Российской Федерации. Кроме того, Минсельхозу России предлагалось внести в федеральную целевую программу Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года в целях укомплектования лесопожарных подразделений субъектов Российской Федерации специализированной техникой и оборудованием изменения, предусматривающие возможность закупки данной техники через Росагролизинг, а также законсервированной техники в частях Минобороны России. Однако указанные предложения остались нереализованными.
Кодекс исключил из сферы полномочий лесничеств оказание платных услуг в сфере лесного хозяйства. В результате они лишились одного из основных источников доходов. Кроме того, после принятия Кодекса охрана лесов от пожаров и их тушение стали предметом государственного контракта. В то же время отсутствие надлежащего рынка услуг в названной сфере существенно повышает риск невыполнения либо некачественного выполнения работ. Так, в Мурманской области ООО Первая инвестиционная компания , победив в этом году в аукционе на выполнение лесоавиационных и наземных работ по охране и защите лесов, отказалось от заключения государственного контракта.
В текущем году сложившуюся ситуацию во многом усугубило сокращение Минфином России на 2,6 млрд. руб. субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. На 43 % от заявленной потребности сокращены расходы на мероприятия по тушению лесных пожаров. В сложившихся чрезвычайных условиях субъекты Российской Федерации вынуждены были нарушать требования бюджетного законодательства -заключать государственные контракты на суммы, превышающие установленные лимиты. По состоянию на 09.08.2010 в связи с недостаточностью финансирования их кредиторская задолженность составила 1,6 млрд. руб.
В свою очередь субъекты Российской Федерации не в полном объеме справились с осуществлением переданных им с 01.01.2007 полномочий в сфере охраны лесов от пожаров. Многие из них не смогли в полной мере подготовиться к пожароопасному сезону 2010 г. (отсутствовали планы проведения проверок лесопользователей, планы противопожарных мероприятий, не осуществлялась координация деятельности лесничеств и т.д.). Такие нарушения имели место в Калужской, Кировской, Нижегородской, Новгородской, Рязанской, Тверской областях и других регионах.
Мероприятия по профилактике и тушению лесных пожаров ограничивались в основном размером средств, выделенных из федерального бюджета. Предложение Рослесхоза о направлении не менее 50 % доходов, поступающих в региональные бюджеты от использования лесов, на мероприятия по охране и защите лесов, в большинстве случаев главами администраций субъектов Российской Федерации оставлено без внимания. Запланированная ими в 2010 г. доля на охрану лесов от пожаров в общих расходах не превышает 9 %, в Республике Марий Эл, Белгородской, Брянской, Владимирской, Нижегородской, Саратовской областях и др. расходы на эти цели вообще не планировались.
В Забайкальском, Красноярском, Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Новосибирской, Омской, Сахалинской областях, в Республике Бурятия и других регионах прокурорами выявлены многочисленные случаи ненадлежащего обеспечения органами местного самоуправления населенных пунктов первичными мерами пожарной безопасности (необустройство минерализованных полос, ненадлежащее состояние либо отсутствие пожарных водоемов и подъездных путей к ним, отсутствие средств звукового оповещения населения о пожаре, несанкционированные свалки бытовых отходов в зеленых массивах).
Установлено также, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не всегда используются данные информационной системы дистанционного космического мониторинга лесных пожаров, с помощью которой можно оперативно реагировать 4 раза в сутки на изменение лесопожарной обстановки во всех регионах России. Это приводит к позднему обнаружению пожаров и распространению их на больших площадях и, соответственно, к росту затрат на их ликвидацию.
В целях ограничения распространения и ликвидации лесных пожаров в субъектах Российской Федерации, не располагающих достаточными средствами пожаротушения, возникла необходимость маневрирования этими средствами между регионами. Однако законодательно данный вопрос не урегулирован. Так, в 2009 г. в условиях высокой и чрезвычайной горимости лесов в отдельных субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Забайкальский, Приморский края и др.) имела место острая необходимость в дополнительных ресурсах пожаротушения, которыми данные регионы не располагали. В текущем году межрегиональное маневрирование силами и средствами пожаротушения субъектов Российской Федерации осуществляется на основании соглашений между Рослесхозом и 27 субъектами Российской Федерации. Однако заключение такого соглашения зависит от волеизъявления органов государственной власти Российской Федерации.
В связи с изложенным заинтересованным федеральным органам исполнительной власти предлагается рекомендовать принять меры, направленные на подготовку нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны лесов от пожаров, в частности, рассмотреть вопрос об установлении требований к организации, структуре, оснащению пожарно-химических станций, о законодательном урегулировании вопроса маневрирования средствами пожаротушения между регионами, разработать методические документы по осуществлению лесоавиационных работ, установить правила пожарной безопасности в лесах для каждого лесного района.