АВ 2010г. Выпуск 19 Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
(Шуплецова Ю.И, зав. отделом ИЗиСП при Правительстве РФ, к.ю.н.)
Лесное законодательство в нашей стране имеет большую историю. В советский период леса были национализированы наряду с другими природными объектами. Законодательство о лесах формировалось в рамках Основ лесного законодательства Союза ССР и Лесных кодексов союзных республик. В настоящее время вопросы лесного права рассматриваются в работах коллектива авторов Института, О.И. Крассова.
_________________________
См., например: Фалеев Н.И. Лесное право: Пособие. Лесная собственность. Лесные нарушения. М., 1912.
Полянская Г.Н. Правовые вопросы кодификации лесного законодательства. М., 1966; Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985; Гусев Р.К. Правовое обеспечение рационального использования и охраны лесов по новому лесному законодательству: состояние и перспективы развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М., 1998. С. 47-67; Комментарий к Лесному кодексу РФ (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М., 1997; Комментарий к лесному кодексу РФ. Постатейный / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2008; Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда: Монография. М., 1985; Право лесопользования в СССР: Монография. М., 1990; Природные ресурсы России. Комментарии законодательства. М., 2002.
С введением в действие ЛК РФ не удалось решить все проблемы, и для эффективного применения его положений необходимо принятие множества нормативных правовых актов.
Одним из главных вопросов, которые был призван решить ЛК РФ, является вопрос о собственности на леса. Согласно ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются земельным законодательством.
С принятием ЛК РФ решение вопросов собственности на леса несколько осложнилось. Как отмечают многие авторы, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Это следует прежде всего из нормы ст. 8 ЛК РФ, в которой предусмотрена возможность любой формы собственности на лесные участки, расположенные на землях иных, чем земли лесного фонда, категориях земель. Таким образом, если в соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте, они могут быть объектами частной собственности.
_________________________
См., например: Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. 1.
Прежде всего это касается лесов, расположенных на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий, за исключением заповедников и национальных парков. При этом в соответствии с п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
_________________________
См. также: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2007 г. 15355/06 по делу А62-1807/2006 // СПС КонсультантПлюс .
Кроме того, расширяется включение лесных участков в гражданский оборот и распространение на них полноценного правового режима имущества. Так, в Концепции развития законодательства о вещном праве (проект рекомендован Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) особенности права владения и пользования лесными участками должно будет регулироваться Гражданским кодексом РФ как ограниченное вещное право.
_________________________
Вестник ВАС РФ. 2009. 4. С. 105.
Причем помимо существующих на сегодняшний день вещных прав предлагается также ввести право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис) и право застройки земельного участка. Поскольку в соответствии со ст. 5 ЛК РФ лесные участки являются земельными участками, указанные выше права, видимо, могут распространяться и на лесные участки.
Подобное включение природных объектов в гражданский оборот без учета их особенностей может повлечь негативные экологические и социальные последствия.
За прошедшее с момента принятия ЛК время было принято около десяти федеральных законов, вносящих в него изменения и дополнения. В основном причиной принятия таких законов являются поспешность подготовки указанного Кодекса, недостаточно проработанные формулировки и не просчитанные последствия введения ряда норм. В результате реализация таких законодательных инициатив приводит к дезорганизации субъектов правоприменительной деятельности, к ущемлению прав лесопользователей.
В частности, не достаточно четкое регулирование вопросов проведения аукционов на право аренды лесных участков привело к нарушению прав физических и юридических лиц, участников аукционов, интересов охраны окружающей среды. В результате земли лесного фонда передаются в аренду по исключительно низкой цене арендаторам, которые в ближайшем будущем планируют вырубку значительных лесных массивов.
Негативным примером может служить и введение нормы, в соответствии с которой объектом договора аренды лесного участка может быть только участок, прошедший государственный кадастровый учет. В течение полугода договоры аренды практически не заключались, поскольку на землях лесного фонда кадастровый учет практически не проводился. По Федеральному закону от 24.07.2007 г. 217-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации до 1 января 2010 г. допускается предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета.
_________________________
Федеральный закон от 04.12.2006 г. 201-ФЗ О введении в действие Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. 50. Ст. 5279. СЗ РФ. 2007. 31. Ст. 4014.
Наличие указанных и иных юридических дефектов актуализирует необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования лесных отношений посредством оптимизации законотворческой и правоприменительной деятельности.
Непростой проблемой стало и реформирование системы органов управления лесным хозяйством, предусмотренное в ЛК РФ. В соответствии со ст. 11 Федерального закона О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации до 1 января 2008 г. должно было произойти преобразование лесхозов и формирование территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора - лесничеств. Лесничества и лесопарки должны были стать полноценными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.
Решение указанных организационно-правовых задач не терпит промедления. События с лесными пожарами, произошедшие в Центральной России, проявили дефекты функционирующей в стране системы управления лесным хозяйством, показали профессиональную беспомощность государственных и муниципальных служащих в решении вопросов обеспечения безопасности населения страны от лесных пожаров.
В сложившейся ситуации необходимо прежде всего активизировать деятельность по реализации приоритетных направлений развития лесного комплекса, концептуально обозначенных в ЛК РФ и конкретизированных в распоряжении Правительства РФ от 17.11.2008 г. 1662-р О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года . Создание эффективной системы воспроизводства лесного фонда и восстановления лесов; стимулирование структурных преобразований в лесопромышленном комплексе на основе создания крупных интегрированных структур; улучшение породного состава лесных насаждений, резкое сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины; создание эффективной системы превентивных лесоохранных мероприятий, направленных на предотвращение возникновения угрозы наступления чрезвычайных ситуаций в будущем - основополагающие задачи в сфере реформирования лесного хозяйства.
_________________________
СЗ РФ. 2008. 47. Ст. 5489.