АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Выступление на тему "Муниципальные районы и поселения. Вопросы взаимодействия"
Глава администрации Кингисеппского муниципального района Ленинградской области Е.Г.Антонова
Глава администрации Кингисеппского муниципального района Ленинградской области Е.Г.Антонова
Уважаемые участники семинара-совещания!
Организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципов демократизации государства. Мы три года уже, с 2006 года, занимаемся реализацией 131 федерального закона.
Местные бюджеты являются основой решения вопросов местного значения, то есть, являются фундаментом организации местного самоуправления. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. Обеспечение бюджетов собственными доходными источниками - это важнейшая проблема развития местного самоуправления.
Фактически продолжается процесс регулирования доходов местных бюджетов, что усиливает их зависимость от бюджетов более высокого уровня. Существующая система формирования доходной части местных бюджетов не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала, мобилизации налогов на своей территории и повышению их собираемости.
Формирование подавляющей части доходов местных бюджетов за счёт перечисления средств из региональных фондов финансовой поддержки, а также путём налогового регулирования, ничего, кроме иждивенчества, порождать не может.
Далее я буду приводить примеры по Кингисеппскому району Ленинградской области, поэтому хочу дать краткую характеристику нашему району.
Кингисеппский муниципальный район находится на северо-западе Ленинградской области, занимает площадь 2900 квадратных километров. В состав района входят 2 городских и 9 сельских поселений. Численность населения 81 тысяча 400 человек, из них 61 тысяча 400 человек проживают в городских поселениях, в сельских поселениях проживает 20 тысяч человек.
Исходя из практики трехлетней работы, в сельских поселениях возникли проблемы с исполнением одного из самых важных полномочий по решению вопросов местного значения, это формирование и исполнение бюджета муниципального образования.
В течение трех лет ни одно из сельских поселений, несмотря на то, что одно из них не является дотационным, полномочие это самостоятельно не исполняли, оно передавалось на уровень района. Это, прежде всего, говорит о недостаточной профессиональной подготовке кадров в сельских поселениях.
Также обстояло дело и с некоторыми другими полномочиями, как, например, полномочия по архитектуре и градостроительной деятельности.
Но самой важной и главной проблемой все-таки остается недостаток средств для исполнения полномочий, которые определены 131-ым законом, потому что нет никаких нормативов, которые могли бы определить, сколько же средств необходимо для исполнения конкретного полномочия.
Размер собственных доходов в поселениях района составляет от 8 до 30 процентов доходной части бюджета.
Недостаток поступления собственных доходов по утвержденным нормативам ведет к необходимости дотирования поселений. Кроме того, расчет потребности в предстоящих расходах определяется из учета расходования средств в предыдущем периоде, иначе говоря, планирование производится от достигнутого.
То есть если в истекшем периоде поселение не направляло достаточных средств на исполнение какого-либо полномочия, то и в будущем на исполнение этого полномочия достаточных средств направлено не будет.
Концепция разграничения компетенции, заложенная в законе, основана на установлении исчерпывающего перечня вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Однако, как показывает практика его применения, это не позволяет четко разграничить полномочия между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в его состав.
В настоящее время продолжают действовать федеральные законы и иные правовые акты, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления.
Значительное число определенных ими отдельных государственных полномочий в надлежащем порядке органами местного самоуправления муниципальных образований так и не переданы. Например, регистрация граждан по месту жительства и пребывания, и некоторые другие.
Отдельные вопросы местного значения муниципального района и поселений, входящих в его состав, сформулированы таким образом, что на практике зачастую невозможно четко установить компетенцию соответствующего вида муниципального образования.
Так, например, согласно федеральному закону 53, вносящему изменения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса", муниципальные районы наделены правом распоряжения земельными участками, право государственной собственности, на которые не разграничено.
Поселения, входящие в состав муниципальных районов, такими полномочиями не обладают.
При этом, согласно закону 131, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию на таких земельных участках отнесены к компетенции органов местного самоуправления поселений.
Также у сельских поселений существуют проблемы исполнения полномочий по организации в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, потому как до 2006 года существовала сложившаяся система ЖКХ, которая обслуживала весь район. Значит, муниципальный район, в общем-то, остался после 1 января 2006 года в своих границах, прирос только еще городом Иван-город.
В результате, значит, имущество, которое получили сельские поселения, для исполнения указанных полномочий, находится в крайне неудовлетворительном состоянии, требует значительных затрат по его ремонту, а средств в бюджетах поселений на это нет.
Более мощная и модернизированная структура ЖКХ осталась в городских поселениях, в районном центре, вот конкретно в нашем районе проживает почти 70 процентов населения района.
Вопросы взаимодействия района и поселений не прописаны в законе, и поэтому выстраиваются на уровне, в основном, человеческих взаимоотношений.
То есть, если есть понимание общих целей и задач того, что задачи местного самоуправления и уровня поселения, уровня муниципального района, прежде всего, направлены на улучшение качества жизни, на решение вопросов местного значения в интересах населения, тогда взаимоотношения складываются нормально, конструктивно и в хорошем рабочем русле.
В целях оказания методической помощи выработки единых подходов в решении вопросов местного значения, в районе создан совет глав администраций района, который собирается не реже одного раза в месяц. И на нём вырабатываются единые подходы в решении вопросов местного значения.
Но если у руководителей муниципального образования впереди идут нездоровые амбиции, как говорится, чин выше разумения, то выстроить взаимоотношения сложно. Ответ следует один: по закону мы вам не подчиняемся, не подотчётны и мы всё сделаем сами. В основном, спрос весь идёт у субъекта с муниципального района.
Формирование двухуровневой системы организации местного самоуправления, муниципальные районы - поселение. Безусловно, это правильный шаг. Но вот вопросы взаимодействия, они всё-таки должны быть как-то законодательно закреплены. Потому что рассчитывать только на выстраивание отношений в плоскости человеческих взаимоотношений, это, наверное, не совсем правильно. Тогда не надо с района спрашивать.
Считаем необходимым также обсудить ситуацию, когда в административных центрах муниципальных районов могут быть упразднены органы местного самоуправления городских поселений. Потому что имеет место дублирование значительного количества полномочий, и, наверное, всё-таки этот вариант сможет, так сказать, более экономически выгоден. Он позволит сократить штатную численность и исключить недоразумения по решению вопросов местного значения.
Существование двух администраций - районной и городской, привело к увеличению штатов. В одном административном здании одновременно работают два комитета по управлению имуществом, два отдела архитектуры. И всё перечисленное также сказалось на проблемах жилищно-коммунального хозяйства.
Исполнение одинаковых полномочий по решению вопросов местного значения - это гражданская оборона, культура, физкультура, спорт, приводит к тому, что зачастую городское поселение уклоняется от решения таких вопросов и не направляет средства бюджета для их решения, надеясь только на районную администрацию.
То, что реформа местного самоуправления назрела, и, безусловно, нужна и важна. Конечно, необходимо приблизить власть к населению. Эта задача, безусловно, выполняется. Но при реализации закона всё-таки возникли проблемы. И учитывая сложность этих проблем и те изменения и поправки, которые в 131 закон были уже внесены в достаточно значительном количестве, я считаю, что депутаты Государственной Думы рассмотрят все предложения, и внесут необходимые поправки в закон в окончательном виде, чтобы больше уже в него изменения не вносить. И чтобы действительно этот закон был рабочим и способствовал развитию местного самоуправления.