АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Доклад О развитии местного самоуправления в Ставропольском крае
Губернатор Ставропольского края В.В.Гаевский
Губернатор Ставропольского края В.В.Гаевский
Уважаемые коллеги!
Позвольте мне представить вам опыт реализации 131 федерального закона с точки зрения его первопроходцев. Напомню, что Ставропольский край практически сразу же, в 2004 году, полностью привёл в соответствие с требованиями закона территориальную организацию местного самоуправления. Начиная с 2005-го, выступил, по сути, тестовой площадкой, опережающей реализацию муниципальной реформы.
Речь здесь идёт не только и не столько о страсти к эксперименту, просто, имея изначально поселенческую модель организации местного самоуправления, бюджет и собственность на уровне муниципалитетов, неплохой кадровый состав, край естественным образом чувствовал свою готовность двигаться дальше. Многое из того, на что был рассчитан, так называемый, переходный период, у нас уже на тот момент состоялось. Поэтому своим следующим шагом мы первые вошли в реформу в 2005-м году. Для формирования её правовой основы на региональном уровне было принято более 100 законов, а также сотни других нормативных актов. Этот процесс продолжается.
Произошло разделение полномочий между различными уровнями публичной власти. При этом гибкость 131 закона позволила субъекту не только наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями, но и органам местного самоуправления через делегирование полномочий друг другу обеспечивать взаимное сотрудничество, имеется в виду между районным и поселенческим уровнем. Состоялись реформационные преобразования в имущественных основах местного самоуправления. И чтобы обозначить масштаб, приведу несколько цифр. Из государственной собственности в собственность муниципалитетов было передано почти 2200 объектов недвижимости и около тысячи учреждений и предприятий. Встречный процесс - от муниципалов в госсобственность, охватил более 100 объектов и 67 юридических лиц. Одновременно шла работа по выстраиванию межбюджетных отношений, обеспечению финансовых основ местного самоуправления. И в настоящее время участниками межбюджетных отношений являются 330 муниципальных образования. При этом за время проведения реформы кардинально изменилась, как структура, так и объём межбюджетных отношений. Если раньше большинство местных бюджетов напоминало ведомость по выплате заработной платы, это были бюджеты, что называется, потребления, то сегодня существенно выросли резервы развития территорий.
И, думая о стимулах развития налоговой базы, о заинтересованном отношении к экономике на местах, мы региональным законодательством установили единые дополнительные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Затем мягко подтолкнули наши муниципалитеты на замену дотаций дополнительными дифференцированными нормативами.
И в результате в подтверждение слов Дмитрия Николаевича Козака, никто не проиграл, нигде у нас не появились выпадающие суммы, а наоборот, замена дотаций на дополнительные нормативы позволила только в прошлом, 2007 году, привлечь дополнительно более полмиллиарда рублей в местные доходы. Это по сравнению с причитающейся им дотацией из фонда финансовой поддержки, из краевого фонда финансовой поддержки.
В настоящее время на дополнительных нормативах у нас работают уже более трети муниципальных образований, и мы всячески эту практику будем развивать. Кроме того, правительство края активно поощряет процесс реформирования муниципальных финансов за счёт бюджетных грантов. В текущем году такая работа дошла уже до поселенческого уровня.
Понятно, что все составляющие механизмы реформы будут исправно работать, без скрипа и пробуксовки, если они в грамотных и надёжных руках. Я имею в виду кадры, конечно. Это вечная проблема, потому что нет вечных людей. Поэтому сразу же приняли краевую программу государственной поддержки муниципальных образований. В её рамках более 700 человек ежегодно проходят переподготовку за наш счёт, имеется в виду за счёт регионального бюджета.
Уважаемые коллеги, муниципальная реформа прошла по корневым основам жизнеустройства. Мы в Ставропольском крае успели ощутить её реальный вкус, и многие выводы по итогам реализации 131 закона нами были, что называется, выстраданы. Не могу не отметить, что отчасти на основе нашего опыта за последние пять лет в федеральное законодательство был внесён ряд существенных изменений. В частности, то же право субъектов заменять дотации на дифференцированные нормативы. Далее, был снижен с 2 до 1,3 пороговый коэффициент при исчислении отрицательных трансфертов, что показало, по нашему глубокому убеждению, эффективность при выравнивании бюджетной обеспеченности. И вызывает сожаление, что с 1 января 2009 года идёт возврат к прежнему порогу - к коэффициенту 2.
Органам местного самоуправления поселений разрешили закреплять в уставах совмещение обязанностей глав местной администрации и руководителя представительных органов власти. Сейчас, насколько я знаю, более 60 процентов поселений в стране пользуются этим. Тоже наша инициатива. Наш опыт подвиг законодателей к другим принципиальным корректировкам, и это даёт основание ставропольцам считать, что они не зря были пионерами, и прошли трудный отрезок пути опережающими темпами. Тем, кто идёт за нами, будет значительно легче.
Но и сегодня, по окончании переходного периода, когда реформа охватила практически все субъекты, мы хотели бы выйти ещё с рядом серьёзных предложений. Они заключаются в следующем.
Первое. У нас не завершён окончательно процесс формирования муниципальной собственности, особенно её оформления. Многие регионы, насколько я знаю, только-только приступают к этому процессу. Муниципалитетам нужны колоссальные деньги для регистрации своей собственности на объекты недвижимости и земельные участки. В целом, по краю потребность 400 миллионов рублей. Если сложить по стране, это, конечно, большие миллиарды.
Достучаться до Министерства финансов Российской Федерации, как вы знаете, сложно, особенно по одиночке. Поэтому считаем необходимым сформулировать единую позицию в отношении этой проблемы и выйти с согласованным предложением в Правительство Российской Федерации.
Второе. Нет чёткого правового взаимодействия с территориальными органами федеральных органов власти. Сложившаяся система распределения и размещения ряда управленческих федеральных структур, банковских, почтовых и некоторых других в последние годы претерпела очень сильные, значительные изменения, причём без учёта муниципальных потребностей и образований, а зачастую в ущерб для населения.
Есть у нас один такой Степновский район на границе с Чеченской Республикой, который называют у нас районом филиалов. Так, по линии санэпидстанции для него главным является Нефтекумск, по линии ГИБДД - Кировский район, по дорожным проблемам - Новопавловск. Это всё называю города-столицы других муниципальных образований. И конечно, степновцы жалуются, победить вот эту филиальную эпидемию без помощи федерального центра, конечно, мы не можем.
Третье. В некоторых муниципальных районах и городских округах до 50 процентов доходов местных бюджетов составляют субвенции, предоставляемые на осуществление органами местными самоуправления отдельных госполномочий. Это достаточно большой объём, и соответственно велика заинтересованность субъектов в кадровой предсказуемости на районном и городском уровне. Однако в соответствии с частью 5 статьи 37-й федерального закона, только треть членов конкурсной комиссии на замещение должности главы, назначается органами государственной власти субъекта.
Мы предлагаем внести изменение, позволяющие органам государственной власти субъекта назначать до половины членов конкурсной комиссии в таких высокодотационных муниципалитетах.
Далее. Как я уже отмечал, широко применяется, и хорошо себя зарекомендовала практика передачи отдельных полномочий на основании соглашений между органами местного самоуправления.
Согласно части 4-й статьи 15-й закона, указанные полномочия осуществляются за счёт субвенций, предоставляемых из бюджета передающей стороны. Однако данная норма федерального закона вступила в противоречие с положениями Бюджетного кодекса и не может применяться с 1 января текущего года в связи с тем, что выпала такая форма межбюджетного трансферта, как субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление передаваемых полномочий. Представляется необходимым урегулировать сложившуюся правовую коллизию.
И, наконец, хотелось обратить внимание на часть 6-ю статьи 36-й 131 закона, где предусмотрен перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Перечень исчерпывающий. Однако в нём не предусмотрено право отзыва главы муниципальных образований депутатами этого представительного органа, если глава избран из состава данного представительного органа. Пока предусмотрен только отзыв главы избирателями.
Мы предлагаем ввести новую норму, позволяющую решать вопросы по отзыву главы депутатами представительного органа.
Весь пакет наших замечаний, он гораздо больше того, что я озвучил, здесь листов, наверное, 10. Мы передадим в Комитет по вопросам местного самоуправления и надеемся, что к ним будет проявлено внимание.
В завершении своего выступления я хотел бы констатировать, что реализация 131 закона действительно реально приблизила власть к населению, расширила возможности граждан в решении проблемы вопросов местного значения, и это бесспорное достижение муниципальной реформы.
Об этом тем более приятно говорить в преддверии юбилейной даты, 15-летия нашей Конституции.
Колеблющимся и сомневающимся напомню принцип - глаза боятся, руки делают. Смело приступайте, результаты вас приятно удивят.
Спасибо.