АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Доклад "Об основных направлениях дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации"
Министр регионального развития Российской Федерации Д.Н.Козак
Министр регионального развития Российской Федерации Д.Н.Козак
Добрый день, уважаемые коллеги!
Валерий Афонасьевич, скорее он выступил с базовым докладом, где абсолютно точно, на мой взгляд, дал оценку тому процессу преобразований на уровне, на муниципальном уровне власти, которая в настоящее время происходит.
Я хотел бы, прежде всего, поприветствовать вас всех. Вижу здесь в зале большинство тех, кто принимал самое активное, непосредственное участие в выработке основных принципов муниципальной реформы, в подготовке федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вот тут на днях, позавчера был Виталий Валентинович. У Виталия Валентиновича Шипова этот день совпадает с днём его рождения. Позавчера у него был день рождения, позавчера было 5 лет, как был принят федеральный закон о местном самоуправлении.
Действительно это одна из важнейших системообразующих институциональных реформ в Российской Федерации, которая заслуживает самого пристального внимания, самого серьезного обсуждения и отслеживания процесса преобразований на муниципальном уровне.
С 1 января вступает в силу в полном объёме федеральный закон в том виде, в котором он дошёл до сегодняшнего дня. И мы можем по результатам мониторинга, Министерство регионального развития занималось этим мониторингом, реализацией этого закона, можем сказать, что муниципальная власть Российской Федерации, во всяком случае, в организационном, правовом смысле, состоялась. Образованные двухуровневые системы местного самоуправления, так уж исторически сложилось и это ещё восходит к временам земской реформы и она, такая система выдержала до начала 90-х годом, потом был небольшой перерыв и потом, поскольку ломать всё необходимости не было, то она сохранилась.
В настоящее время действует в России более 25 тысяч муниципальных образований, избраны представительные органы местного самоуправления. Сформирован корпус муниципальных служащих. При этом опасения, которые были перед началом этой реформы, о том, что существенно увеличится количество муниципальных чиновников, муниципальных депутатов, не оправдались. Хочу отметить, несмотря не увеличение количества муниципальных образований, количество депутатов представительных органов местного самоуправления, избранных гражданами, работающих на постоянной основе уменьшилось по сравнению с дореформенным периодом, существенно уменьшилось. Количество муниципальных служащих увеличилось всего на 10 процентов по сравнению с дореформенным периодом, при этом если говорить о федеральных государственных служащих, то их увеличение составило за этот период до 35-40 процентов.
В настоящее время, подавляющее большинство муниципальных образований выполняют возложенные на них законом полномочия. В середине этого пути по решению Государственной Думы, в соответствии с принятым законом, было принято решение о возможности делегирования полномочий в органы местного самоуправления на вышестоящий уровень для того, чтобы учесть специфику, для того, чтобы в этот период, переходный период система была более гибкой.
К сожалению, как мне представляется, достаточно большое количество органов местного самоуправления поселений практически полностью, это около 15 процентов, делегировали свои полномочия на региональный уровень, оставив за собой только средства, распоряжение деньгами на своё собственное содержание. Это, мягко говоря, не совсем правильно, когда органы местного самоуправления содержатся за счёт средств налогоплательщика, не выполняя общественно-полезные функции.
И поэтому, если говорить о направлениях дальнейших преобразований, то я думаю, что нам необходимо будет с вами сейчас или позже, но принять решение о том минимальном уровне вопросов местного значения, которые должен решать каждый орган местного самоуправления без права его передачи, отказа от исполнения этих функций, без такого права.
С принятием закона о местном самоуправлении в России произошел беспрецедентный процесс децентрализации полномочий. По сравнению с дореформенным периодом органы местного самоуправления сегодня наделены значительно более широкими полномочиями, чем это было ранее, с определением степени самостоятельности по всем этим вопросам, с определением источников финансирования, механизмов финансового обеспечения полномочий.
Я понимаю, что многие могут отметить о том, что раньше таких полномочий, казалось, что было больше. Раньше просто они, не были никак ограничены, но и не были никак обеспечены, обеспечены финансовыми ресурсами. Вы помните, что 2001-й и 2003 год, чем он характеризовался? И субъекты Российской Федерации, и муниципалитеты исполняли все подряд полномочия, какие кому заблагорассудится, какие кому ближе. И трудно было найти ответственного за решение конкретного вопроса. Ответственного перед гражданами, прежде всего. И после разграничения полномочий такая ясность всё-таки наступила.
Остались проблемы, связанные с финансовым обеспечением полномочий и местных властей, и региональных властей. Эту проблему нам необходимо решать. Необходимо найти адекватный ответ на те вопросы, которые сегодня возникают в связи с финансовым обеспечением муниципальных полномочий.
Тем не менее, следует отметить, что из года в год, несмотря на несовершенство распределения доходных источников местного самоуправления, налоговые доходы органов местного, доходы муниципальных бюджетов из года в год растут, и растут опережающими темпами. Более высокими темпами, чем растут региональные бюджеты, более высокими темпами, чем растут доходы в федеральный бюджет. Это означает, что органы местного самоуправления, как наиболее близкие органы к публичной власти, наиболее близкие к территории, к населению, к налогоплательщику со своей доходной базой и с наращиванием собственного налогового потенциала работают более эффективно. И нам необходимо, необходимо и дальше двигаться в направлении расширения собственных доходных источников муниципальных образований. С тем, чтобы этой мотивации было ещё больше. Наращивание собственной налоговой базы - это, прежде всего, наращивание налогового потенциала, то есть экономического потенциал каждой конкретной территории.
И сегодня ключевым направлением федеральной региональной политики, это касается и местного самоуправления, является обеспечение сбалансированного развития территорий, сокращение дифференциации уровня социально-экономического развития. А ключевым инструментом решения этой проблемы является создание жёстких стимулов, я не побоюсь этого слова, жёстких стимулов для региональных и муниципальных властей, для наращивания собственного экономического потенциала, и в первую очередь это касается отстающих в экономическом, социально-экономическом плане территорий. И для этого необходимо. С одной стороны, предоставить максимум самостоятельности органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (это в одинаковой степени касается и того, и другого уровня) по решению социально-экономических вопросов. Посредством расширения их полномочий, передачей полномочий, делегированием полномочий из вышестоящего на нижестоящий уровень с одновременным внедрением механизмов ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прежде всего, перед гражданами. Таким образом, с другой стороны, необходимы механизмы, об этом я тоже хотел особо отметить, механизмы такой ответственности именно перед гражданами. Это наша с вами, я имею в виду, федеральную власть, наша с вами ответственность. Именно для этих целей принимались и 131 закон, и 184 закон. Не для того чтобы сделать комфортнее жизнь органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, а для того чтобы максимально вовлечь граждан в систему управления делами государства и сделать власть более прозрачной, понятной и более ответственной перед гражданами. И для этого, именно для этого, закреплялись соответствующие положения и в 131-м, и 184-м законе, которые должны обеспечить ответственное поведение, ответственную деятельность органов публичной власти на региональном и местном уровне.
Что касается расширения финансовой основы местного самоуправления. Это задача действительно актуальна, она должна решаться двумя способами, как я уже сказал. Органы местного самоуправления наращивают собственные налоговые доходы. И уверен, что этот процесс будет идти и дальше такими же опережающими темпами, по сравнению с другими уровнями власти. Ну и нам с вами на федеральном уровне необходимо думать над тем, каким образом максимально справедливо распределить доходные источники бюджетов различных уровней. С учётом особенностей в нашей стране, с учётом исторически сложившейся, и, к сожалению, усиливающейся дифференциации уровня социально-экономического развития территории, с учётом возможностей различных уровней власти по эффективной работе с соответствующей налогооблагаемой базой.
И здесь основные направления, которые мы предлагаем на ближайшую перспективу, это, прежде всего, отказаться от федеральных льгот и изъятий от различного рода преференций по местным налогам и сборам. Я имею в виду, прежде всего по имущественному налогу, по земельному налогу. Это позволит решить, с одной стороны, проблему пополнения муниципальных бюджетов, с другой стороны, у нас остро стоит проблема вовлечения в хозяйственный оборот федеральных земель и федерального имущества. Я об этом уже неоднократно говорил и сейчас повторяю, уверенно в том, что все органы власти, федеральная власть, региональная даже власть, муниципалитеты, за то имущество, которое находится на их территории, должны платить налоги. Должны платить налоги. Это и вопрос равенства форм собственности. Это и вопрос стимулирования, вовлечения в хозяйственный оборот земель и иного государственного имущества, которое находится на территории соответствующего муниципалитета.
Также должны ещё раз вернуться, не опасаясь, конечно, к стабильности налоговой системы, стабильности доходных источников. Это очень важно. Тем не менее, мы должны ещё раз вернуться к вопросу о составе собственных доходов муниципальной власти. Те налоги, которые в настоящее время законом, как собственные источники доходов, закреплены, особенно на районном уровне, они явно, конечно, недостаточны. И не являются для муниципальных районов стимулом для того, чтобы что-либо развивать. Этот вопрос сейчас активно обсуждается. Мы должны в обозримом будущем, я думаю, что с 1 января 2010 года, сегодня уже несколько поздно принимать решение, принятое к 2009 году. С 1 января 2010 года по этим вопросам определиться и принять все необходимые решения.
Ещё один вопрос, который беспокоит, наверное, прежде всего органы местного самоуправления, потому что с федерального уровня введена система оценки деятельности органов местного самоуправления вышестоящим уровнем власти. Ещё раз хочу отметить, что эта оценка по замыслу или форме, эта оценка нужна не для того, чтобы принимать решение органам государственной власти о наказании соответствующих должностных лиц местного самоуправления. Она, прежде всего, нужна для того, чтобы поощрять наиболее динамично эффективно работающие органы местного самоуправления, путём предоставления соответствующих грантов. Никаких отрицательных последствий административных эта система оценки влечь не должна. Это наша принципиальная позиция. Отрицательные последствия для органов местного самоуправления от такой оценки, могут быть только в связи с отношениями с избирателями, с гражданами, потому что такая оценка должна быть публичная. Я считаю, что это справедливо, это ещё один механизм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты своей работы.
Собственно, вряд ли можно больше что-нибудь сказать с этой трибуны. Во всяком случае, это всё в самом общем виде то, что касается планов федерального центра в отношении местного самоуправления.
Я ещё раз хочу сказать, что ценность этого института публичной власти мы понимаем. Она чрезвычайно важна, важна с точки зрения внедрения основополагающих демократических ценностей в нашей стране. Важна и с точки зрения, устойчивости политической системы, и с точки зрения вовлечения как можно более широко круга граждан нашей страны в управление публичными делами.
Я благодарю вас за внимание и с удовольствием послушаю ваши предложения, что вы от нас ожидаете.
Спасибо большое.