АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Выступление на тему "Об отдельных проблемных аспектах в развитии местного самоуправления"
Президент Фонда Институт экономики города Н.Б.Косарева
Президент Фонда Институт экономики города Н.Б.Косарева
Добрый день, уважаемые коллеги!
Я хотела бы, в качестве некоторых проблемных, поговорить об одном вопросе, а именно, об оценке степени фискальной автономии органов местного самоуправления. Мне очень понравилась фраза последняя Дмитрия Николаевича, когда он сказал о противоречии между унитарной налоговой системой и бюджетным федерализмом, который мы пытаемся выстраивать. Я бы дополнила ещё сюда противоречия, кроме унитарной налоговой системы, ещё унитарная система межбюджетных отношений, и вот, замечательные цели построения местного самоуправления, с другой стороны, и бюджетного федерализма. Вот этот конфликт я хотела бы как раз и немножко описать.
Мы провели такое специальное исследование для этого. И центральной темой исследования как раз и была оценка уровня фискальной автономии муниципалитетов. И снизилась она, повысилась, и вообще, уровень этой автономии. Поскольку именно она, на наш взгляд, является индикатором способности населения реализовать своё конституционное право на местное самоуправление, как самостоятельное решение вопросов местного значения за счёт местных бюджетов. И фискальная автономия, мы пытались измерять в смысле независимости органов местного самоуправления от определения доходных источников и расходных полномочий.
Ну вот, первая часть, по доходам. Что у нас происходит с местными налогами? Значит, за период, я цифры все буду две называть, 2003 и 2007 год. Доля местных налогов в местных бюджетах немножко увеличилась, десятые доли процента, было 3,1 стало - 3,6.
Чуть-чуть лучше ситуация, если сюда ещё дополнить "неналоговые поступления". Было около 10 процентов, стало около 16 процентов.
Понятно, что такая сильная автономия, такая бюджетная у нас. Местные налоги, вместе с неналоговыми поступлениями составляют 16 процентов от всего нашего местного бюджета.
Дальше. Если сюда добавить ещё поступления из стабильных и предсказуемых источников, то ситуация ухудшилась в результате нашей замечательной реформы местного самоуправления. Если она была в 2003 году 58 процентов, стала 42 процента.
Всё остальное - межбюджетные трансферты, перечисления. То есть зависимость от межбюджетных трансфертов существенно выросла.
При этом, если в 2003 году доля нецелевых трансфертов составляла 52 процента от всех безвозмездных перечислений, то она снизилась до 24 процентов. То есть повысилась зависимость от вышестоящих бюджетов, плюс повысилась, в этом ещё доля не целевых трансфертов. То есть, в этом смысле, самостоятельность фискальная по доходам местного самоуправления существенно снизилась.
Значит, при этом, если рассмотреть всё это по типам муниципальных образований, то в лучшей ситуации находятся, конечно, городские округа. Их зависимость от трансфертов составляет 45 процентов где-то. Муниципальные районы - 70 процентов, зависимость от трансфертов, в городских и сельских поселениях 68 процентов, то есть практически 70 процентов. В общем, результаты вот этого по доходам показывают, что, в целом мы, с точки зрения фискальных возможностей доходной базы, сформировали такую модель трансфертнозависимого муниципального образования, в первую очередь, конечно, муниципальных районов и поселений. Как я сказала, немножко лучше ситуация в городских округах.
Теперь, с точки зрения расходов. Значит, да, конечно, упорядочение и разграничение расходных полномочий как бы вещь хорошая, она ответственность повышает, нефинансируемые мандаты снижает, и так далее и тому подобное.
Но. Значит, вот эта часть делегируемых полномочий, которые мы, действительно, все-таки выявили и сделали более понятными, ликвидировали полностью нефинансируемые мандаты, все-таки проблему мы не решили, потому что количественный учет реальных потребностей для финансирования делегированных полномочий все еще не представляется возможным. И споры по объемам финансирования делегированных полномочий - это как бы общее место.
Что касается вопросов местного значения. Здесь тоже, конечно, понятно, что ситуация стала более прозрачной, но представляется, что очень существенно снизилась и сузилась возможность вообще муниципалитетами определения собственных расходных полномочий.
Ну, во-первых, в муниципальных районах, поскольку у них 40 процентов составляют делегированные полномочия, это раз, в среднем, в поселениях, у них составляют на решение вопросов местного значения расходы порядка 70 процентов, но они предопределены. Это, там, жилищно-коммунальное хозяйство, некоторые общегосударственные вопросы, культура, и вот они предопределенные расходы, которые они, дальше, как вот сейчас только что выступал Владимир Филиппович, никаких как бы возможностей для развития нет. То же самое и в среднем по муниципальным образованиям.
Здесь еще характерна такая тенденция, что вот мы, мало того, что как бы создаем сами такую систему зависимости от вышестоящих трансфертов, то мы еще и наказываем муниципалитеты в решении местных вопросов, после того, как мы создали такую систему. Вот один пример.
Значит, вступает вот в силу, вступила, статья 136-ая Бюджетного кодекса Российской Федерации, где сказано, что если доля дотаций и субсидий превышает 30 процентов, да, то муниципалитет не имеет права, во-первых, финансировать какие-то дополнительные расходные полномочия, если они не указаны в законе, и не имеют там права определять зарплату, там, без субъекта.
Так у нас средняя доля, в среднем бюджете муниципального образования, средняя доля вот этих самых дотаций и субсидий 38 процентов. Значит, мы законом запретили для среднего муниципального образования самостоятельно определять расходные полномочия для среднего и получше средних, немножко, да, то есть для всех, для всех, кто хуже, понятно, для средних, чуть-чуть лучше средних, и только вот эта вот верхушечка, у них остается эта возможность.
В общем, таким образом, с точки зрения фискальной автономии в расходной сфере тоже можно констатировать, что ситуация у нас крайне неблагоприятная.
Теперь про межбюджетные отношения.
Значит, ситуация такая, что вот в 2007 году совокупные доходы муниципальных образований составили 820 миллиардов рублей, да, то есть или 2,5 процента ВВП, а совокупные расходы - триллион 936 миллиардов, то есть 5,9 от ВВП, то есть 3-4 процента ВВП, то есть 60 процентов от расходов муниципалитетов - это обеспечивается с помощью системы межбюджетных отношений. При этом за счет чего это обеспечивается? Вот здесь Дмитрию Николаевичу уже задали вопрос, кто вас, мол, де ввел в заблуждение по поводу того, что у нас местные налоги, местная, там, база доходная растет быстрее, чем федеральная.
Вот соотношение. Значит, 2003 год, соотношение, федеральный и региональные местные бюджеты, доходы к ВВП. Федеральный уровень - 19,5 процентов; региональный - 19,7; муниципальный - 6,3.
2007 год. Федеральный - 23,6, вместо 19,5; региональный - 12,2, вместо 10,5; и муниципальный - 5,9, вместо 6,3.
То есть все наши, экономический рост в стране происходил за счёт усиления бюджетные доходы федерального уровня, регионального уровня, а на муниципальный уровень доставалось всё меньше, меньше и меньше.
Поэтому, значит, с этой точки зрения как бы с межбюджетных отношений тоже не сказала бы, что государство ведет политику повышения фискальной автономии наших местных бюджетов. Так что мне кажется, что вот основной проблемой развития местного самоуправления в нашей стране является всё-таки создание финансовых условий, и не просто финансовых условий, чтобы мы делегировали все полномочия с деньгами, это всё равно, что на смету посадить, Дмитрий Николаевич абсолютно прав, а чтобы мы давали реальную независимость нашим муниципалитетам в определении как доходных источников, так и расходных полномочий. Спасибо.