АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Выступление Директора Департамента государственного управления, регионального развития и местного самоуправления Правительства Российской Федерации В.В.Шипова
Добрый день, уважаемые коллеги!
Сначала два слова о некоторых изменениях, которые, может быть, произошли за то время, которые мы с вами не встречались. Имея в виду, что я переместился на новое место работы и возглавляю теперь в правительстве этот департамент, который много чем занимается, ну всеми вопросами, связанными с местным самоуправлением, ну просто на сто процентов. С региональным развитием, правда, тоже.
А вместо меня в министерстве на должность статс-секретаря заместителя Министра регионального развития работает Ракова Анастасия Владимировна, которая присутствует здесь, вы её видите. Она в министерстве теперь возглавляет всю работу по этому направлению и является специалистом в этой области достаточно хорошо подготовленным.
Вы просто имейте в виду, она не с улицы пришла, она очень много работала последние десятилетия и в области местного самоуправления тоже. Хотя непосредственно на муниципальном уровне не работала, она работала с муниципальными образованиями в Тюменской области и очень хорошо знает всю проблематику муниципальных образований. В частности, ей удалось провести в то время такие серьёзные преобразования как изменить поселенческую модель на территориальную в своё время. Ну, это дело прошлое. Анастасию Владимировну я вам просто рекомендую, она сейчас очень большой специалист и очень активно работает по развитию местного самоуправления, является сторонником и поддерживает всю эту систему. Это первое.
Теперь второе. По поводу проблематики. Вот ушёл Гаевский, совершенно правильно говорил, что вот мы всё наживаем, а это нигде не находит отражения. Коллеги, мы, встречаясь на заседаниях различных советов, которые созданы в этом году уже, выявили весь круг проблем, по которым можно попробовать принимать решения в рамках внесения изменений в действующий 131 федеральный закон, а в некоторых случаях ещё и в ряд других законов, в том числе в Бюджетный кодекс. И вы прекрасно знаете, что такие поправки были подготовлены в принципе уже в июле месяце.
Но законопроект внесён в Государственную Думу буквально, ну вот, ну сейчас ещё проходит определённую стадию внесения. Председатель комитета по местному самоуправлению является в том числе автором, соавтором и внёс этот законопроект.
И вот в этом законопроекте как раз мы, вы, мы вместе все и должны решить подавляющее большинство проблем, которые на сегодняшний день существуют и которые мы с вами уже выявили, которые зафиксированы в соответствующих постановлениях, решениях и Государственной Думы, и Совета Федерации, и других советов, которые рассматривали эти вопросы.
Какая стадия на сегодняшний день? На сегодняшний день в той редакции, в которой этот законопроект представлен для рассмотрения в Государственную Думу в первом чтении, присутствуют не все, а часть вопросов, и не присутствуют наиболее важные и значимые. И удивляться этому не нужно. Потому что если сразу самые серьёзные, самые проблемные вопросы в законопроект погрузить, то он вообще и в Думу может не войти.
Вы прекрасно знаете, что это не простое дело, потому что за решение этих вопросов идёт борьба уже лет пятнадцать точно, а вообще-то уже восемнадцать по сути дела. Последние самые нашей новейшей истории развития местного самоуправления в Российской Федерации. Так вот, всё это предмет жарких дискуссий примерно через месяц. Вы знаете, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До первого чтения этот законопроект будет разослан в субъекты Российской Федерации до получения отзывов на него, а после этого будет первое чтение. А вот после этого, между первым и вторым чтением, будет опять месяц, опять рассылка, и вот в этот период как раз всё и будет решено. И если в этот период вы останетесь в стороне, то я вам не гарантирую, даже приложив все усилия всех заинтересованных лиц, что все проблемы там решаться. Поэтому нужно здесь быть активными и участвовать в работе Государственной Думы и Комитета по местному самоуправлению, который будет этот законопроект вести вот просто непосредственно.
Безусловно, поправки практически все подготовлены. По некоторым проблемным вопросам есть несколько редакций, там более жёсткие, более мягкие. Тем не менее, есть ещё над чем работать. И вот этот месяц тоже надо использовать для того, чтобы подготовить ещё разные варианты, потому что очень не просто будет их проводить, особенно глобальные наши вопросы, связанные с доходами местных бюджетов. Очень хороший анализ Надежда Борисовна сделала, которая уже тоже ушла, Косарева. Эта картина очень похожа на реальную действительность. По крайней мере, на моё представление, сегодняшняя ситуация очень близка. И это является достаточно хорошей аргументацией для того, чтобы можно было правильно, безусловно, поставлен вопрос. Это все понимают, и все с этим согласились, что это на всех уровнях, но за исключением Минфина. У Минфина позиция правильная в своё время, защищать федеральный бюджет всеми возможными способами: увеличивать его в первую очередь и заботиться о нем. Это позиция, это ведомственный интерес, совершенно объективно обусловленный, и никого здесь упрекнуть в этом плане нельзя, но нужно полагать, что нужно активно, аргументировано доказывать, что правильные решения должны быть вот такие.
Так вот. Понятно, что самый главный вопрос - это доходность местных бюджетов, это местные налоги, это перераспределение закрепленных федеральных налогов. Трудно прогнозировать, что можно будет добиться в этом году, но то, что общая ситуация создала предпосылки для того, чтобы, по крайней мере, существенный сдвиг был, это безусловно. Общая ситуация, имею в виду и изменение сознания, изменение менталитета всех, кто связан с решением этих вопросов. Поэтому здесь я ничего не могу порекомендовать, кроме, как активнейшим образом работать в этом направлении. Серьезный шанс на решение этого вопроса сегодня существует.
Второй вопрос глобальный. Остальные все вопросы вроде бы у нас в поправке есть, у комитета всё прописано, в том числе, и по имуществу, как минимум будет самый мягкий вариант с продлением срока, ничего не нужно будет распродавать. Либо будет более лояльный вариант, будут сняты ограничения вообще на, ну, это самый лояльный вариант, на то имущество, которое может находиться в муниципальной собственности. Все остальные, промежуточные, лежат между ними. Обязательно какое-то будет принято. Поэтому здесь никакой напряженности больше не будет. Нужно сразу иметь это в виду и снять эти проблему.
Но на самом деле самой большой проблемой, кроме финансовых основ местного самоуправления, кроме того, что совершенно очевидно, что 131 закон все вопросы, которые он планировал идеологические решить - решил, кроме тех, которые были завязаны с другими законами, 120 закон - это распределение доходов между уровнями бюджетной системы. Да, безусловно, вы прекрасно помните, что он не решил эту проблему и не ответил на самый главный вопрос, не создал условий для мотивации деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц для развития экономики своих муниципальных образований, увеличения и расширения налогооблагаемой базы, увеличения местных бюджетов. Эта проблема самая главная, из-за которой все достоинства 131 закона до сих пор не выражены. Потому что он в полной мере будет работать только тогда, когда эта финансовая автономия, о которой говорила Надежда Борисовна, будет в достаточной степени реализована, потому что в этом заключается ключ ко всем муниципальным успехам.
Но вторая проблема, которая носит идеологический характер, и по которой до сих пор нет ясности во многих муниципальных образованиях, у многих губернаторов и у многих руководителей муниципальных районов, в том числе, вот сегодняшнее выступление об этом ещё раз свидетельствовало. Ещё раз. В идеологии 131 закона двухтиповая, а не двухуровневая система местного самоуправления. Двухтиповая. Это два разных типа муниципальных образований: поселения и муниципальные районы. Не соподчинённые. И базовым муниципальным образованием является поселение. Это идеология 131 закона.
Муниципальный район выполняет свои полномочия. Не начальника, не руководителя, не лезет во все вопросы местного значения поселения. Он обеспечивает расширение тех вопросов, которые легче обеспечивать для совокупности муниципальных образований поселений. Он не работает с населением. Поселение с населением, а муниципальный район с поселениями. Такова идеология 131 закона.
И совершенно точно нужно понимать, что те стремления централизации полномочий, которые всегда у нас были в 90-е годы у губернаторов, у руководителей субъектов Российской Федерации, ровно точно также на неподготовленном или не обученном менталитете вот проявляются в различных субъектах. В зависимости от того, как поставлена эта работа на уровне, правительственном уровне администрации субъектов Российской Федерации. Если там работа поставлена правильно, там не возникает проблем, и прекрасно справляются поселения со всеми 100 процентами своих полномочий. Тем более с такими полномочиями, как формирование и исполнение местного бюджета. На все 100 процентов справляется везде, самые сельские поселения. А там, где не справляются, значит, искусственно созданы условия, при которых они этого делать не могут по какой-то причине. То есть это искусственные проблемы, а не естественные.
На самом деле, таких проблем, которые невозможно решить в рамках 131 закона, не существует. Это уже давно доказано опытом работы во многих субъектах Российской Федерации, они все решены.
Другое дело, что проблемы, которые мешают развитию и не дают возможности реализовать тот потенциал, который есть у местного самоуправления, не решены. Эти проблемы, о которых мы уже говорили, связанные с финансовой основой, это правда. А вот таких проблем не преодолимых, которые сейчас есть по реализации полномочий, нет. И вот по этому поводу Дмитрий Николаевич говорил, краеугольный камень сейчас по поводу полномочий.
Переходный период заканчивается. Он продлеваться не будет, совершенно определённо. Да, остаётся только одна форма - делегирование, якобы добровольное делегирование полномочий поселений на уровне муниципального района. Мы прекрасно знаем, что во многих случаях добровольность здесь обусловлена чисто административными действиями со стороны руководства субъектами Российской Федерации. Во многих субъектах это так. Там, где выстроена линия на реальную реализацию в правильной идеологии этого закона, там, конечно, это по-другому.
Так вот, Дмитрий Николаевич говорил, что нужно всё-таки поставить точку и не давать возможности правильно или не правильно относиться к выполнению базовых положений этого федерального закона. Есть несколько таких вещей, по которым сейчас закон допускает некоторую такую вольную, что ли, трактовку. И вот одна из них, это возможность добровольного делегирования полномочий с органами поселений. Одно из предложений, которое сейчас рассматривается, это вообще запрет либо полностью на такое делегирование, либо на определённую категорию, либо на определённые конкретные вопросы местного значения, которые делегировать будет нельзя. Это тоже вопрос, который в рамках вот ближайших месяца, полутора будет, безусловно, здесь активно обсуждаться в комитете. И вы должны стать активными участниками этого процесса.
Теперь по поводу дублирования полномочий некоторых, которые говорили, вот муниципальные районы. Нет проблем. На самом деле, никакого дублирования там нет. Там формулировки, которые в некоторых случаях позволяют, если хочешь, да, трактовать их таким образом, что это якобы те же самые полномочия. Нет, это полномочия, на самом деле, другие. Но ужесточение, то есть пропись в более жёстком виде этих формулировок, да, это возможно. Давайте сейчас это сделаем. Вот именно по вопросам там чрезвычайных ситуаций, по вопросам мобилизационной подготовки, ещё некоторым вопросам можно сделать это более выражено. Но, на самом деле, в этом случае в основном эти полномочия уйдут на уровень района. А с уровнем поселений их можно будет исключить. Только как участие. Но можно и участие убрать, на самом деле. Хотя это полезная гибкая формула для этого. Участие и право на участие, как вы знаете, такая конструкция введена и предусматривает возможность, но не обязательность, когда хочешь. И есть для этого ресурс, потенциал, деньги, можешь. Когда не хочешь, нет.
И, в частности, вот здесь говорилось о том, что ряд случаев сейчас, которые создают большие проблемы во взаимодействии с прокуратурой, когда ты явно необходимые вопросы решаешь,
Даже которые точно относятся к вопросам местного значения. Сейчас в перерыве подходили и сказали, что вот мы выкупили здесь за долги нашего муниципального предприятия муниципальное имущество и контроль управления признал нецелевым расходом, а муниципальное предприятие обеспечивало теплом. Решение вопросов местного значения, нельзя признать нецелевым использованием средства местного бюджета, направленные на решение вопросов местного бюджета.
И по этому поводу, конечно, давать разъяснения и, конечно, нужно проводить обучение. Вот в рамках этого года впервые, я не знаю, насколько там сейчас всё успеют сделать, такая попытка была у Министерства регионального развития, до года, когда в принципе должно пройти массовое обучение, в первую очередь руководителей сельских поселений всех. Более 50 тысяч человек должны пройти однодневный 8-часовой курс обучения. Группа специально здесь подготовленная по единому стандарту, выехав в субъекты Российской Федерации, там за какой-то период времени должны пропустить через себя. Очень важная вещь. И если это всё-таки удастся здесь до конца провести и сделать в этом году, нужно обязательно в субъектах, во всех субъектах Российской Федерации очень серьёзно к этому отнестись, потому что на практике сталкиваешься, ну тяжело, много очень новых людей пришло, они во многих случаях не имеют никакого понятия о том, что им нужно делать, как выполнять эти функции, как осуществлять эти полномочия и, вообще, что такое местное самоуправление.
Во многих случаях люди очень быстро разобрались, где-то подучились и прекрасно себя чувствуют, но во многих совсем не так.
Так вот, коллеги, если говорить ещё о тех проблемах, которые, может быть, здесь прозвучали более остро, например, по Градостроительному и Земельному кодексу. Понятно, что все нормы, которые требовали до 1 января 2009 года завершить картографическое описание границ в соответствии с Градостроительным кодексом, передать имущество, они не профильные, не соответствующие вопросам местного значения, эти все вопросы будут продлены, раз, как минимум.
Второе. На самом деле вот мы ещё вчера буквально посмотрели внимательно Градостроительный кодекс на предмет того, как действительно осуществлять оформление этих документов. Вы же понимаете, что во многих случаях эти, во многих субъектах уже просто этот процесс даже завершен. То есть для многих это не оказалось проблемой. Они взяли и оформили это в рамках тех требований, которые предъявляются к оформлению земельных участков для разных других случаев.
Но на самом деле, чтобы не было такой путаницы, безусловно, в этот же законопроект, который сейчас пойдёт, никакой проблемы нет внести поправочку, которая позволит однозначно совершенно трактовать, что же должно быть в описании границ муниципальных образований при их оформлении в соответствии с Градостроительным кодексом. Поэтому вопрос совершенно, безусловно, решаемый.
Вот тот вопрос, который тоже, будем говорить, вечный и последние два года по поводу территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти в части налоговых, статистических. На самом деле много где говорилось, все понимают и принимают решение о том, что нужно это менять, но на самом деле ничего не происходит. Поэтому нужно сейчас сделать, наверное, ещё одно движение. В рамках уже моей новой работы есть комиссия по проведению административной реформы. Все вопросы о схемах размещения территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти проходят через эту комиссия, и комиссия даёт предложения дальше для решения Правительству Российской Федерации.
Сейчас, безусловно, нужно, чтобы этот вопрос ещё раз, может быть, по результатам этого заседания в Минрегионе России был инициирован с точки зрения внесения в комиссию для рассмотрения этого вопросам там, и тогда мы хоть начнём двигаться и вот если начнём двигаться, здесь уже до какого-то, может быть, не совсем полного решения, но, тем не менее, дойдем.
Поэтому здесь вот такой путь может быть вполне эффективным сейчас в рамках вот таких немножко новых возможностей. Эту комиссию возглавляет Сергей Семёнович Собянин. Он хорошо понимает эту проблематику и тоже не раз уже принимал решение о том, что это нужно делать.