АВ 2009г. Выпуск 1 О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Выступление Аудитора Счётной палаты Российской Федерации С.Н.Рябухина
Уважаемые коллеги! Тоже хочу присоединиться к словам благодарности, которые только что прозвучали в адрес профильного комитета Государственной Думы, который на протяжении всего периода правоприменения 131 федерального закона даёт возможность в откровенной форме обмениваться мнениями по поводу совершенствования и устранения тех замечаний, недостатков, на которые Счётная палата Российской Федерации в плане экспертно-аналитической работы указывала ещё три года назад до вступления закона в силу.
И я ознакомился с рекомендациями, и хотел бы пожелать, чтобы эти рекомендации общими усилиями были реализованы в ближайшее время. Мы с Анастасией Владимировной, с Минрегионом обменивались, вот в этом плане она говорит о том, что сейчас в Правовом департаменте администрации президента и в Совете Федерации, Государственной Думы проходит экспертиза всех поправок, связанных с устранением недостатков и замечаний в 131 федеральном законе. Если эта процедура пройдёт очень быстро, то мы можем рассчитывать на то, что в ближайшую, предстоящую трёхлетку, вот бюджетную трёхлетку мы сумеем добиться вот качественного улучшения этого 131 федерального закона
Сам факт того, что за период правоприменения 131 федерального закона за эти два с небольшим года появилось больше десяти общественных институциональных организаций, исследовательских учреждений, организаций, которые занимаются исследованием при правоприменении 131 федерального закона, то для всех нас подтверждение, индикатор своего рода, индикатор того, что над этим законом надо серьёзно работать. Потому что над другой темой, на мой взгляд, с точки зрения бюджетного финансового, вообще бюджетного строительства Российской Федерации более актуальной и самой злободневной и болезненной темы, чем сбалансированность муниципального поселенческого уровня бюджетной системы, более актуальной темы нет. Вот мы сегодня тоже слушали институт развития города, на мой взгляд, он дал, с точки зрения фискальной политики очень интересные предложения и, дай Бог, они найдут отражение.
С учётом того, что сказал Вячеслав Степанович, я позволю себе, исходя из того, что по итогам мониторинга 131 закона, по итогам прошлого года, мы направляли в регионы нашу аналитическую записку. В Минрегион России отправили и в профильный комитет Совета Федерации и Государственной Думы. Я позволю только некоторые аспекты.
2008 год мы завершаем. Поэтому полная картина будет только в конце года. И я вам обещаю, что мы это сделаем, и по установившейся вот этой вот схеме взаимодействия эту информацию Счётной палате отправить. Некоторые аспекты позволю себе с учётом времени.
Мы констатируем, что доходы и расходы местных бюджетов в прошлом году увеличились в 1,3 раза по сравнению с 2006 годом. При этом зависимость муниципальных бюджетов от финансовой помощи сохранилась на прежнем уровне. Основная доля - 42 процента в расходах местных бюджетов в 2007 году составили расходы на заработную плату и оплату коммунальных услуг бюджетным учреждениям. Доля капитальных расходов муниципальных образований составляет, по экспертным нашим оценкам, от 1 до 5 процентов, и в основном это в крупных только муниципалитетах. В этих условиях сбалансировать свои бюджеты муниципалитеты могут только отказавшись от Бюджета развития, о чём уже здесь сегодня говорилось. Чрезвычайно мала доля расходов местных бюджетов в большинстве регионов на реализацию приоритетных национальных проектов - в общем объёме расходов не более 2 процентов.
Ну, здесь совершенно очевидно, речь идёт о реализации направлений, во многом определяющих и качество, и уровень жизни населения. И вот доля, которая сейчас фактически сложилась расходов на эти приоритетно-национальные темы, ну, неадекватно мала.
Проведённый Счётной палатой анализ реализации Бюджетного послания президента в части, касающейся муниципалитетов и их бюджетов, показал, что до настоящего времени правительством не решена проблема сбалансированности местных бюджетов. Год от года растёт доля финансовой помощи в бюджетах муниципалитетов.
Напомню, что доля межбюджетных трансфертов в объёме всех доходов местных бюджетов по итогам прошлого года составила 58 процентов. При этом анализ исполнения полномочий каждого уровня муниципальных образований при нынешних условиях межбюджетных отношений показал, что у 70 процентов муниципальных образований нет перспективы развития. И нет инструментов, о которых тоже сегодня говорили, позволяющих развивать экономику территории.
Введенное 199-м и 258 федеральными законами право муниципалитетам решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, по сути, противоречат Концепции о разграничении полномочий и принципу финансируемых государственных мандатов. В результате дисбаланс расходов и доходов, наблюдается массовый отказ от местного самоуправления на первом поселенческом уровне с передачей полномочий обратно на уровень муниципальных районов. Здесь тоже сегодня говорилось, я не буду раскрывать.
Мы отмечаем, что зачастую нелегко определить оптимальную пропорцию средств, поступающих в бюджеты в виде доходов и в виде финансовой помощи. Все всё больше представляемых трансфертов идёт вне рамок системы бюджетных отношений, без увязки финансовой помощи и уровня бюджетной обеспеченности регионов. В результате усложняется, теряет прозрачность вся система межбюджетных отношений, снижается эффективность трансфертов. В регионах позитивно воспринимается переход от раздробленного многочисленного субсидирования, а на сегодняшний день 95 видов субсидий к блочным трансфертам. Однако важно, чтобы правительство разработало механизм их действия до наступления планируемого финансового года.
Явится ли 392 постановление правительства стимулом для региональных властей, к их осуществлению софинансирования социально значимых проектов и работ - ну, покажет время, мы об этом вам доложим.
Трудности обусловлены не только слабостью нормативно-правовой базы и коллизиями законодательства. Необходимо продуманное методическое сопровождение деятельности муниципальных образований, формирование инструментов в виде методик и критериев для определения реальных финансовых потребностей.
Наше мнение состоит в следующем. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов должно быть минимальным, а дотации стать стимулом к их развитию. Деятельность публично-юридических организаций должна быть направлена на мобилизацию доходов и оптимизацию расходов при исполнении делегируемых полномочий.
Настало время, на наш взгляд, переходить от управления трансфертами к управлению налогами. Именно налоговые доходы должны стать эффективным инструментом межбюджетного урегулирования и здесь об этом уже сказано.
Несмотря на расширение практики закрепления за местными бюджетами налоговых доходов, они не позволяют обеспечить самостоятельности бюджетных муниципальных образований. Преодолеть же традицию, так называемую, централизованного регулирования доходов местных бюджетов пока нелегко.
Я полностью согласен с мнением регионального руководства (а у нас в интерактивной связи установлено со всеми регионами вот такое взаимодействие), что при формировании базы расчётов в рамках бюджетных отношений необходимо учитывать рыночные условия и своевременно корректировать предоставление финансовой помощи. Вот Надежда Сергеевна Максимова неоднократно говорила об этом на протяжении трёх лет, что надо один раз посчитать прямым счётом, какие складываются доходы в регионах с учётом муниципального среза.
Надо уже перестать считать и закладывать в базу виртуальных доходов те налогоёмкие предприятия, которые в условиях сложившихся рыночных отношений просто не приносят тех доходов, и каждый год происходят такие, формируются мыльные пузыри в виде доходов виртуальных. И в этой связи мы считаем, что объём финансовой поддержки, в том числе и на муниципальном уровне, неадекватно сложившаяся ситуация.
Мы неоднократно отмечали, что наличие существующего резерва по пополнению муниципальных бюджетов, а именно, использование муниципальной собственности, недостаточно реализовано. Фактически поступление неналоговых доходов, например, в прошлом году составил почти 240 миллиардов рублей. Доходы от использования муниципального имущества составляют основную долю 44,8 процента. По состоянию на 1 января текущего года только в 48 субъектах Российской Федерации, которые ответили на наш запрос, зарегистрировано более 1 миллиона объектов муниципального имущества балансовой стоимостью в 5,1 триллиона рублей. В целом мы прогнозируем, в целом по России это около 11 триллионов рублей.
Однако препятствием к эффективному управлению муниципального имущества является отсутствие нормативно-правового регулирования, о чём уже говорилось, его учёта на единых организационных методологических программно-технических принципах, финансовых средств на создание учётных баз государственных кадастров недвижимости реестров федеральной и муниципальной собственности, достоверность оценки налогового потенциала муниципальных образований, инвестиционной привлекательности территории и эффективного управления.
И здесь я бы хотел сказать о том, что совершенно правильно сегодня говорилось о коллизии, которая складывается, о противоречии, что с 1 января 2009 года в силу 131 Федерального закона встанет в полный рост вопрос об отчуждении муниципальной собственности.
На мой взгляд, вот это нужно успеть поправить и в рекомендациях это более конкретно и чётко сформулировать.
И, понимаете, какая здесь негативная вещь. Вот по итогам проверки только в этом году, Московскую область мы проверяли, мы зашли в наукоград, например, вот Королёв. Они из федерального бюджета получили 90 миллионов рублей для того, чтобы сделать в реальной экономике инновационные разработки по применению семислойной такой плёнки. Речь идёт о строительстве завода "Королёвская упаковка". Получили 90 миллионов рублей, построили завод, завод работает. И по условиям выделения этих 90 миллионов, район, муниципалитет должен был зафиксировать 50 процентов собственности, то есть, дольщикам должен. Но, зная, что с 1 января 2009 года будет проблема с этой собственностью, они не выполнили эти условия финансирования федеральных средств.
Счётная палата говорит меру города. Слушай, как же это так, что ты делаешь? Мер отвечает: А всё равно отнимут . Но я говорю, подожди, ты получил 90 миллионов, 51 процент. Начнётся IPO, это полтора миллиарда рублей. 750 миллионов ты вернёшь, даже если продаж пакет акций, вот который принадлежит муниципалитету. Ответ: Нет, вот 131 Федеральный закон нам запрещает .
Понимаете, это вот до абсурда. И здесь просто инициатива, которая есть. Вот глава района или глава наукограда просто руки опустил. И мы поправили. Сегодня, кстати, вот коллегия была, мы всё-таки добились от него, что он всё-таки вошёл в доли.
И мы настояли на этом, он прислал уже выписку из реестра, 51 процент у них этой "королёвской" упаковки есть. Если им удастся, конечно, поправить эту коллизию в 131 федеральном законе, его заставят всё-таки продать, отказаться от этой доли, он выставит на рынок и получит в бюджет города 750 миллионов, это по минимальной цене мы говорим, а на самом деле может получить и миллиард. Я могу много примеров по этому поводу приводить, поэтому это ключевой момент, и Вячеслав Степанович, это было бы нам очень важно, чтобы акцент расставить. Это неправильно, когда муниципалитет исключается из этого механизма рыночных отношений, это противоречит, кстати говоря, и Посланию президента, который говорит о государственно-частном партнёрстве. Если мы говорим, что мы, муниципалитет - 40 процентов консолидированного бюджета и доходов, то здесь это совершенно неоправданно и неправильно, что исключается из этого звена муниципальный уровень.
Я хотел бы обратить внимание, что в ряде регионов деятельность органов исполнительной власти заметен интерес стратегического планирования, во многих регионах не только на региональном уровне, но и на муниципальном уровне стратегические программы развития приняты и до 2020 года, и мы отмечаем здесь очень положительные, и Татарстан, Чувашия, Мордовия, Краснодарский край, Тверская область. Отдельные регионы Липецкая, Пензенская, Челябинская, Ярославская области в целях пополнения доходной базы местных бюджетов передают им в соответствии с региональными законодательствами часть налогов на прибыль и реорганизацию зачисляемого бюджета субъектов Федерации без снижения доли финансовой помощи. В муниципальных образованиях ряда субъектов Российской Федерации одним из видов доходов местных бюджетов является средства самообложения граждан, это Чувашская Республика, Самарская область и другие. Интересен эксперимент по переходу с 1 января 2007 года отдельных поселений, входящих в состав муниципальных образований Белгородской области на исполнение самостоятельных бюджетов. При этом дотации из Фонда финансовой поддержки полностью или частично заменяются дополнительными нормативными отчислениями от налогов на доходы физических лиц. В Мордовии система, например, система местного самоуправления в сочетании со стимулирующими моделями межбюджетных отношений действует уже 12 лет. И те потери, которые у них произошли, или вернее, не потери, а утраченные позиции, которые выстроены были, когда они отдали практически 70 процентов доходов на уровень муниципалитета. Это так было. Но Бюджетный кодекс, налоговые изменения Налогового кодекса ограничили и сейчас всё получилось наоборот.
На самом деле там очень много полезного. Я бы хотел обратить внимание, что всё-таки во многих регионах, где главы понимают, что чтобы включить всех граждан, не только поселенческий уровень, глав поселенческих уровней в процесс стимулирования налогового потенциала, доходного потенциала, экономического потенциала, они компенсируют эти издержки, которые появились два-три года назад в межбюджетном законодательстве.
Благодарю за внимание. Спасибо.