АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Грызлова Б.В., Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, председателя Совета
Уважаемые коллеги, сегодня мы проводим расширенное заседание Совета по местному самоуправлению. И это заседание посвящено крайне важной, можно сказать, основополагающей для развития местного самоуправления теме - проблеме финансового обеспечения муниципальных образований и путям решения этой проблемы.
Эта задача, важность которой подчёркивает Президент и Председатель Правительства, и её решение необходимо всем гражданам нашей страны. Показательно, что в Бюджетном Послании Федеральному Собранию в число основных задач бюджетной политики включены завершение переходного периода, формирование новой системы местного самоуправления, а также совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля.
Нам важно сейчас обсудить вопрос финансового обеспечения местного самоуправления именно в стенах Государственной Думы уже по той причине, что на 1 января следующего года намечен окончательный срок вступления в силу Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В прошлом созыве депутаты продлили переходный период, чтобы дать всем уровням власти лучше подготовиться к реализации новых норм. Сейчас переходный период подходит к концу. Необходимо ещё раз проанализировать, насколько субъекты Федерации, сами муниципальные образования, да и федеральный центр готовы к выполнению закона. Звучат разные оценки, но о 100-процентной готовности не говорит пока никто. Значит, есть проблемы, требующие не только дискуссии, но и решения в достаточно краткие сроки.
Решение целого ряда таких проблем многие видят во внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство. Если мы с вами после обсуждения признаем это необходимым, такая работа будет вестись, и депутаты будут её вести в самые сжатые сроки. Но, прежде всего, депутаты должны быть уверены, что это действительно те изменения, которые помогут всем гражданам получить более эффективную, более дееспособную власть на местах.
Чтобы наметить пути к совершенствованию законодательной базы, необходимо иметь отчет и оценку того, что проделано в течение переходного периода. Здесь особенно важны отчеты и оценки федеральных министерств и ведомств, отвечающих за этот участок работы.
Депутаты со вниманием относятся к позициям и Министерства регионального развития, и Министерства финансов, и Министерства экономического развития. И в результате такого внимательного изучения депутаты считают, что у разных министерств подходы не всегда в достаточно степени согласованы между собой.
Если мы хотим максимально результативно провести преобразования в сфере местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти должны действовать дополняя и поддерживая друг друга, а не противореча друг другу.
Мы не можем позволить себе, чтобы технические разногласия, не согласованные действия стали препятствиями для реализации общенациональной стратегии, для воплощения в жизнь идеологии развития страны, тем более что почти во всех преобразованиях неизбежно должны участвовать органы местного самоуправления.
Тот же земельный вопрос. На 1 января 2007 года, а это последние широко опубликованные данные Роснедвижимости, по 51 субъекту Федерации вообще не приводились данные о землях муниципальной собственности. Можно понять ситуацию по Москве и Петербургу, но не ясно почему такая же ситуация сложилась более чем в половине субъектов Федерации. Во многих районах практически весь объём государственных и муниципальных земель показан как не разграниченные.
И такая обстановка с разграничением ресурсов между уровнями власти не только по земле. Этот вопрос, безусловно, требует повышенного внимания федеральной власти.
С докладами сегодня выступят председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Вячеслав Степанович Тимченко, который одновременно является первым заместителем председателя Совета, и председатель подкомитета Комитета по бюджету и налогам Максимова Надежда Сергеевна.
От имени всего депутатского корпуса хочу подчеркнуть, что у нас есть настрой на очень плотную совместную работу с правительством. Нам вместе необходимо реализовать те беспрецедентные возможности сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти, которые впервые появились, когда правительство возглавил председатель партии парламентского большинства.
Я убеждён, что местное самоуправление может и должно быть инструментом эффективного управления. Оно может стать важнейшим фактором ускорения как экономического, так и социального развития территорий. Задачи участия в реализации долгосрочной стратегии и развития страны, задачи перехода на инновационный путь развития, поставленные на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 8 февраля текущего года, в полной мере касаются местного самоуправления. Тогда Владимир Владимирович Путин особо обратил внимание, что новые подходы должны стать основой работы не только органов государственной власти, но и всей бюджетной сети и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления.
Финансовый фундамент местного самоуправления должен быть достаточно прочным, чтобы обеспечить поддержку инициативы и инноваций, обеспечить динамичное движение вперёд. Местное самоуправление должно иметь средства не только для покрытия текущих расходов, но и для финансирования развития. Для большинства муниципальных образования такая перспектива ещё даже не нарисована. Наша задача сделать такую перспективу реальной.
Сейчас Россия быстро развивается и местное самоуправление не должно отставать. Развивая местное самоуправление, мы не можем вернуться ни в советское время, ни в начало 90-х, ни во времена действия прежней редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". То есть нельзя просто повторить чей-то опыт. Нужно искать новые инструменты, подходящие для современной России. Это большая ответственность. Можно сказать, не только политическая, но и историческая ответственность.
Кстати, дореволюционное российское земство, на опыт которого часто ссылаются при обсуждении муниципальных проблем, такой исторический экзамен в целом выдерживало.
Понятно, что в центре внимания была и остаётся проблема соответствия финансовых ресурсов местного самоуправления тем функциям, которые на него возложены. В результате разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями, многие полномочия были переданы вниз. Это более чем оправданное решение. Но насколько у местного самоуправления хватает средств для их реализации? Общие ощущения муниципального сообщества - средств не хватает.
Профицит, который, кстати, отмечается по ряду муниципальных образований, - это далеко не показатель избытка средств на решение вопросов местного значения. Среди причин профицита, по данным комитета по местному самоуправлению, являются, в качестве основной причины, многие поселения передали почти все свои полномочия району и профицит отмечается как раз в копеечных бюджетах поселений.
Второе. Субсидии из вышестоящих бюджетов поступают в конце года и не успевают осваиваться. По данным Минфина России за 2007 год 59 процентов местных бюджетов исполнены с профицитом, 36 процентов - с дефицитом, и 5 процентов сбалансированы по доходам и расходам. Вот такая картина при той ситуации, что явно не хватает средств.
Уже, например, такое решение, как создание фонда содействия реформированию ЖКХ, свидетельствует о том, что государство признаёт необходимость масштабной, финансовой и организационной поддержки муниципального уровня в решении стоящих перед ним задач.
Важно сконцентрироваться на проблемах, понять, в чём причина нехватки средств, о каком объёме финансирования идёт речь, и где именно мы можем взять недостающие средства. И, разумеется, необходимо ответить на вопросы: на сколько мы можем снизить остроту проблемы не только за счёт повышения эффективности управления на местах, но и за счёт качества планирования финансовой поддержки из бюджетов вышестоящего уровня. Этот механизм нуждается в совершенствовании. За один день муниципальную дотационность, безусловно, нам не преодолеть. Но общий курс должен быть на повышение уровня самодостаточности муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Здесь ключевую роль будет играть, как везде в мире, налоговая система. Уже есть примеры, действительно, эффективных инновационных проектов, которые реализуются силами муниципальных образований и за счёт муниципальных образований самих.
Но этих проектов не настолько много, как хотелось бы. Они сконцентрированы, в основном, в крупных городах и большинство из них не настолько масштабны, чтобы мы могли успокоиться и ограничиться только собиранием примеров эффективной работы. Тем более что если сравнивать опыт муниципалитетов, то можно привести не меньше примеров и совсем другого характера.
Финансовые вопросы развития местного самоуправления, к сожалению, всегда связаны с определёнными коррупционными скандалами и соблазнами.
Для реализации антикоррупционных задач, которые ставит руководство государства, особенно важно обеспечить прозрачность финансовых потоков и ответственность должностных лиц.
Хочу обратить внимание участников совещания на актуальность проблемы борьбы с коррупцией. Думаю, что эта проблема имеет прямое отношение к обсуждаемой нами теме - эффективности муниципальной власти. Таким образом опыт отдельных муниципалитетов ещё не гарантирует переход на инновационный сценарий развития в массовом порядке. Хотя примеры ответственного инициативного управления, конечно, должны не только собираться и оцениваться, но и пропагандироваться. При этом опыт реализации таких проектов важно учитывать при планировании и осуществлении кадровой политики.
Такая работа будет вестись и в нашем Совете по местному самоуправлению и в Государственной Думе в целом, и на партийном уровне. Полагаю, что в партнёрстве с федеральной исполнительной властью мы сможем добиться больших результатов. И задача распространения лучшей практики отмечается как важная и самими министерствами, её актуальность выше, ещё и в связи с тем, что 28 апреля этого года указом президента утверждён перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов. И правительству предстоит разработать и утвердить перечень дополнительных показателей.
Убеждён, что это станет и стимулом для развития муниципальной статистики пока её полнота и сроки публикаций собранных данных, безусловно, оставляют желать лучшего. Но без таких показателей сложно, даже можно сказать невозможно, проводить качественное планирование развития. В целом, должен отметить, что проблема с финансированием местного самоуправления - это до сих пор системная проблема, а не частный вопрос отдельных регионов или муниципальных образований. И решать мы её должны именно как системную в масштабах всей страны.
Полагаю, что такой подход будет востребован в рамках нашего сегодняшнего обсуждения.