АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Раковой А. В. , статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации
Добрый день, уважаемые коллеги.
Последние пять лет Федерация проводит последовательную планомерную работу по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В целях реализации разграничения указанных полномочий и обеспечения сбалансированности бюджета к бюджетной системе Российской Федерации внесены необходимые изменения в бюджетное налоговое законодательство, направленные на формирование новой системы межбюджетных отношений. В результате этого финансовые возможности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по выполнению закреплённых за ними полномочий значительно улучшились.
По состоянию на 1 января 2008 года общий объём поступивших в местные бюджеты доходов составил около двух триллионов рублей, что выше уровня 2006 года на 28 процентов.
Собственные доходы местных бюджетов увеличились в 2007 году тоже примерно на такой же процент. По данным Министерства финансов, налоговые доходы в структуре местных бюджетов составляют около 45 процентов. При этом львиную долю здесь, конечно, составляет налог на НДФЛ, в среднем это около 67 процентов. Местные налоги занимают не более 12,3 процентов, и здесь ключевой, конечно же, земельный налог. При этом, в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципальных образований, распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований выглядит крайне неравномерно. Так на долю городских округов приходится где-то 64,5 процента всех налоговых доходов. На долю муниципальных районов около 30 процентов. И только 5,4 процента приходится на долю поселения. Аналогичным образом распределены и неналоговые доходы по типам муниципальных образований.
В настоящее время, финансовое обеспечение расходных обязательств местных бюджетов в основном обеспечивается за счёт финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, только 16 процентов муниципальных образований, которые формировали бюджет в 2007 году, имели менее 10 процентов в нём от межбюджетных трансфертов и дополнительных нормативов отчисления дифференцированных нормативов. Более 50 процентов таких поступлений было в бюджетах 64 процентов муниципальных образований. И 47 процентов имели более 70 данных типов доходов в своих бюджетах.
В связи с этим, конечно, существенную роль сейчас играет, и впредь будет играть межбюджетное выравнивание из региональных бюджетов. Хотелось бы отметить, что в структуре межбюджетных трансфертов на сегодняшний момент львиную долю, практически 50 процентов, составляет субвенция, что свидетельствует о том, что достаточно широкую практику получила в субъектах Федерации передача государственных полномочий с уровня субъекта на муниципальный уровень.
Дотации и субсидии примерно занимают одинаковые проценты - 24 процента и 23,5 процента. При этом следует отметить, что существенно вырос объём субсидий, которые предоставляются из региональных бюджетов бюджетам субъектов. И также, это вполне логично, они распределяются в основном между городскими округами и муниципальными районами. Это вполне объяснимо, потому что основные жизненно важные и социально значимые вопросы, как раз сосредоточены на уровне городских округов и муниципальных районов. Это и образование, и здравоохранение, и культура, и многие другие.
Что касается дотаций, то здесь точно такая же картина. Наименее дотационными являются городские округа, это где-то 9 процентов. 30 процентов составляют дотации в бюджетах муниципальных районов. И чуть менее 50 процентов, 47-48, составляют дотации в бюджетах поселений. В связи с этим следует отметить, что проблемы финансового обеспечения местного самоуправления не потеряли свою актуальность и их надо решать в ближайшее время.
Министерством регионального развития в рамках подготовки концепции региональной политики предлагаются для обсуждения следующие меры, направленные на укрепление финансовых основ местного самоуправления.
Во-первых, по мнению Министерства регионального развития, в целях повышения возможности муниципальных образований по предоставлению публичных услуг и решения в среднесрочной перспективе доходной базы местных бюджетов по налоговым доходам целесообразно упразднить установленные на федеральном и региональном уровне налоговые льготы и изъятие из объектов налогообложения по налогам, которые зачисляются в местный бюджет.
Конечно же, в первую очередь я веду речь о земельном налоге, который является местным налогом. На сегодняшний день у нас существует ситуация, при которой на федеральном уровне из объектов налогообложения исключено восемь типов земельных участков, которые относятся к федеральной собственности и по многим регионам составляют значительную долю всех земельных ресурсов.
Более того, у нас где-то около восьми категорий различных юридических лиц, которые тоже все в основном являются федеральными и по которым предоставляются налоговые льготы. Мы считаем, что постепенно эту проблему необходимо решать. При этом необходимо совершенствовать и сам порядок исчисления взимания земельного налога.
Одним из ключевых инструментов развития доходной базы местных бюджетов является, на наш взгляд, скорейшее принятие закона о налоге на недвижимость с зачислением основной части доходов от этого налога в местные бюджеты.
В части совершенствования межбюджетных отношений основной задачей должно стать выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с одновременным созданием стимулов для развития налогового потенциала муниципальных образований. И здесь мы считаем возможным и целесообразным продлить переходный период и установить как общее правило - возможность субъекта Федерации устанавливать дифференцированные нормативы по налогам и сборам, которые зачисляются в региональный бюджет, для муниципальных образований взамен дотаций или части дотаций.
Это создаёт больший стимул для муниципальных образований в повышении своей доходной базы и стимулирует их на более эффективную работу. При этом мы считаем целесообразным закреплять эти нормативы на долгосрочной основе. Конечно, максимально эффективно это делать в рамках трёхлетнего бюджетного цикла.
И в целом необходимо, конечно, и дальше исключить и не допускать практику внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство, в силу которого уменьшается налогооблагаемая база местных бюджетов либо возникают дополнительные расходы муниципальных образований, не подкреплённые необходимыми финансовыми ресурсами из вышестоящего бюджета.
Следующий вопрос, на котором мне бы хотелось остановиться более подробно, это введение нового института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Эффективная реализация общенациональных целей невозможна без активного участия органов местного самоуправления. Одним из инструментов, обосновывающих участие органов местного самоуправления, является система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Принят указ президента, который устанавливает перечень основных показателей. На сегодняшний день оценка эффективности вводится только для городских округов и муниципальных районов. Она не распространяется на поселения. Это первое.
Второе. Установлен льготный переходный период для муниципальных районов. В течение трёх лет они будут представлять отчёты о достигнутых значениях показателей не по всему объёму показателей, а по узкому перечню. В дальнейшем, конечно, будет заполняться полный объём.
В настоящее время Министерством регионального развития во исполнение указа президента разработаны и проходят согласование в соответствующих федеральных органах исполнительной власти все необходимые документы, вытекающие из этого указа.
Первое. Сформирован дополнительный перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. В него включены те показатели, которые отражают эффективность деятельности муниципальных образований по ключевым сферам жизнедеятельности населения. Не по всем вопросам местного самоуправления, а только по тем сферам, которые признаны на федеральном уровне приоритетными. Это первая позиция.
Вторая. Показатели, конечно, координируются с показателями, которые применяются при оценке деятельности органов государственной власти субъекта. Принципиальной позицией является ещё и то, что на первоначальном этапе предлагается, пока только для обсуждения, установить перечень дополнительных показателей закрытый на федеральном уровне. После становления и развития этой системы, апробации её на практике, мы считаем целесообразным предоставлять больше полномочий субъектам Российской Федерации в расширение перечня дополнительных показателей, исходя из региональной специфики.
Напомню, что на сегодняшний день такая возможность установлена только в части благоустройства и по вывозу мусора и бытовых отходов.
Далее. Разработана единая методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, обязательная для субъектов.
Что же касается реализации положений 131 закона о возможности предоставления грантов за достижение лучшего значения показателей или за стимулирование достижений лучших значений показателей, то здесь бы я хотела отметить, что это собственная прерогатива субъектов Российской Федерации. Именно они принимают решение выделять гранты или не выделять. Поэтому каждый субъект должен решить их для себя сам.
Однако в целях облегчения работы и формирования нормативно-правовой базы субъектам Российской Федерации разработаны методические рекомендации по порядку ранжирования муниципальных образований и для выделения им грантов. Этот документ будет являться рекомендательным, и ни в коей мере не обязательным для субъектов Российской Федерации. Они могут применять любую удобную для них систему.
В то же время мне бы хотелось отметить, что задача оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является не только встраивание их в общенациональные цели, и их оценка с учётом целей и задач региональной политики, но и обеспечение раскрытия самого широкого круга информации о деятельности органов местного самоуправления. Это первая попытка создать унифицированную систему показателей, которая будет общедоступно размещаться в системе Интернет. По единым правилам, по единой методологии сформированные показатели. Это в таблицированном виде. Это позволит всем желающим, как органам госвласти, так и различным научным сообществам, организациям и, в первую очередь, граждан, сравнивать результаты деятельности своих муниципальных образований с результатами деятельности, складывающимися в других муниципальных образованиях.
И вторым шагом мы предлагаем и будем закреплять в постановлении правительства позицию о том, что эти показатели необходимо отражать в муниципальной статистике для того, что бы более официальными были эти данные, более достоверными. Вот это первые наши шаги по формированию этой системы.