АВ 2008г. Выпуск 8 Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления
Выступление Тимченко В.С., председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, первого заместителя председателя Совета
Уважаемые участники круглого стола, члены Совета по местному самоуправлению, Председатель Государственной Думы!
Тема сегодняшнего "круглого стола" чрезвычайно актуальна. В современных условиях важно не просто решить проблемы финансового обеспечения муниципальных образований, но и добиться этого за счет повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Необходимо создать реальную систему оценки органов местного самоуправления, причем коррелирующуюся с системной оценкой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правовая основа этого заложена в Федеральном законе 131 и Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008г. 607 Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов .
Главная задача данных решений - повышение социально-экономической эффективности, стимулирование реформ в отраслях социальной сферы, внедрение прогрессивных методов управления во всех структурах местного самоуправления.
Достижение этой цели становится еще более актуальной в условиях окончания переходного периода реализации Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации .
Важное значение для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, в частности в социальной сфере муниципальных образований, имеет разграничение полномочий между уровнями публичной власти и их финансовое обеспечение.
Большинство полномочий субъектов Российской Федерации, переданных органам местного самоуправления, относится к социальной сфере. Например, В 70 регионах РФ органам местного самоуправления переданы полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан.
Однако, по мнению некоторых экспертов переданные государственные полномочия не в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами. По данным Счетной палаты РФ в 2007 г. местным бюджетам недоставало средств на исполнение переданных государственных полномочий в целом ряде субъектов Российской Федерации, в том числе, в республике Карелия, Алтай, Самарской, Ивановской и Мурманской областях.
Повышение социально-экономической эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без создания эффективной системы управления муниципальными финансами. Полагаем, что основными условиями создания такой эффективной системы является переход муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат, а также обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.
По данным Минфина России за 2007 год в общем количестве муниципальных образований - 59% исполнены с профицитом, 36% - с дефицитом и только 5% сбалансированы по доходам и расходам.
Правда наличие значительной доли профицитных бюджетов не свидетельствует о достаточности доходов местных бюджетов для исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В данных мониторинга финансового положения муниципальных образований проводимого Минфином России отражаются только фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения. Поэтому нельзя сделать вывод о том, что расходные обязательства муниципальных образований по решению вопросов местного значения в целом обеспечены необходимыми доходными источниками.
Например, в городе Краснодар в 2008 г. необходимо в 10 раз больше средств, по сравнению с имеющимися, для полного и качественного исполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий.
Реальная потребность муниципальных образований в дополнительных источниках доходов станет еще более очевидной после окончания переходного периода, когда органы местного самоуправления всех поселений, включая вновь образованные поселения, будут обязаны выполнять собственные полномочия в полном объеме.
При оценке реального финансового положения муниципальных образований основным инструментом может служить обоснованное определение объема расходных обязательств муниципальных образований в отношении всех видов предоставляемых населению общественных услуг. В субъектах Российской Федерации эта задача решается путем разработки методик оценки объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов.
Вместе с тем, полагаем, что целесообразно на федеральном уровне разработать методические рекомендации по определению объема расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением вопросов местного значения.
Уважаемые коллеги! В период с 2005 по 2007 годов осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого произошло расширение перечня вопросов местного значения. В 2007 году по данным Минфина России расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд. руб. или на 27,9 процентов по сравнению с 2006 годом.
В условиях сохранения прежних доходных источников местных бюджетов реальное финансовое положение большинства муниципальных образований ухудшилось.
Более того, для повышения эффективности инвестиционной деятельности регионов, необходимо подготовить схемы территориального планирования муниципального уровня. Однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008г. документы территориального планирования утверждены менее чем в 4 тыс. ( 13 процентах) муниципальных образований из-за отсутствия средств в местных бюджетах .
А без утверждения схем территориального планирования органы государственной власти и органы местного самоуправления с 1 января 2010 г. не смогут принимать решения о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.
Другой пример. В связи с повышением с 1 января 2009 г. минимального размера оплаты труда до 4330 руб. в месяц и переходом к отраслевым системам оплаты труда необходимы дополнительные финансовые средства для исполнения соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако запланированных на эти цели средств, даже с учетом дополнительно выделенных из федерального бюджета 16,63 млрд руб. в марте этого года, может быть недостаточно.
Практически все проблемы, о которых говорилось, могут быть решены посредством внесения изменений в федеральное и региональное законодательство.
По мнению экспертов, одним из путей может быть повышение планки , при превышении которой органы местного самоуправления не смогут самостоятельно устанавливать расходы на оплату труда. Кроме того, по их мнению, целесообразно определять указанную долю финансовой помощи без учета целевых поступлений из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами, а также субсидий из Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Наряду с этим, и сами регионы должны разрабатывать меры по сокращению расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления. И у нас уже есть позитивные примеры, так в Ростовской области разработана и с 2005г. внедрена комплексная методика определения штатной численности и формирования организационных структур государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Предлагается также внести в Бюджетный кодекс изменения стимулирующие муниципальные образования к росту налогового потенциала территорий, повышению собираемости местных налогов. В частности, возможно путем увеличения объема межбюджетных трансфертов, направляемых из регионального бюджета в местные бюджеты, при превышающей средний уровень по субъекту Российской Федерации доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования.
В связи с увеличением объема расходных обязательств муниципальных образований в период с 2003 по 2008 годы требует дальнейшего совершенствования система отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц, единого налога по упрощенной системе, налога на имущество организаций. Это важно еще и потому, что система ограничений Кодекса, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется и на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
Следует внимательно и осторожно отнестись к предлагаемым рядом субъектов Российской Федерации инициативам о продлении некоторых положений Кодекса Российской Федерации, которые были введены в качестве норм временного действия специально для переходного периода.
Конечно, налоговые доходы, в особенности доходы от местных налогов, не обеспечивают, в полной мере, самостоятельность местных бюджетов. В 2007 году по данным Минфина России налоговые доходы составляли около 46 процентов в общем бюджете. Основную долю занимал налог на доходы физических лиц -около 67%. При этом местные налоги составляли лишь немногим более 12% в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов.
В целях увеличения налоговой составляющей, важное значение может иметь принятие федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость исходя из рыночной (страховой) стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
В настоящее время будируется вопрос об увеличении на 1,5 процента размера ставки налога на прибыль организаций, по которой налоговые поступления зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации при условии зачисления их части в местные бюджеты, за счет уменьшения поступлений в федеральной бюджет. Что составит примерно 150 млрд.рублей.
Очевидна необходимость усовершенствования взимания земельного налога. Значительное число земельных участков, которые могли бы служить источниками доходов местных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога в результате установленных в Налоговом кодексе льгот.
Необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по этим налогам, установленным на федеральном уровне. Или ввести компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе льгот по этим налогам. Также важно рассмотреть вопрос об установлении минимальной ставки налога на землю.
В ряде субъектов Российской Федерации государственными органами исполнительной власти ранее были созданы финансовые органы, которые осуществляли организацию исполнения не только бюджета субъекта Российской Федерации, но и бюджетов всех муниципальных образований, находящихся на его территории.
С 1 января 2008 отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут передаваться только финансовым органом муниципального района на основе соглашения и неправомерна передача части бюджетных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это не соответствует Конституции Российской Федерации, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации также отмечается, что с трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов.
В связи с этим территориальные органы Федерального казначейства обязаны заключить соглашения с администрациями муниципальных образований и открыть лицевые счета вновь образованным финансовым органам муниципальных образований. Положительным примером формирования муниципальной финансовой системы может служить Волгоградская область.
В целом необходимо повсеместно создать законодательные, экономические и организационные условия для формирования полноценной муниципальной финансовой системы.
Ведь с 1 января 2008г. осуществляется переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию и к системе бюджетирования, ориентированной на результат.
В заключение хочу отметить еще одну важную задачу, решение которой необходимо для перехода к новой организации бюджетного процесса. Это формирование системы муниципального контроля за исполнением местных бюджетов.
Сегодня уже сформировано уже свыше тысячи муниципальных контрольных органов, однако, этого не достаточно.
Данную систему надо развивать, в том числе и путем совершенствования законодательства.
Все вышеперечисленные задачи, а также актуальные вопросы, затронутые в рамках заседания нашего Совета станут предметом деятельности Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
Благодарю за внимание.