АВ 2006г. Выпуск 1 Особенности реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в наукоградах
1.1. Вступительное слово губернатора Калужской области А.Д.Артамонова
Уважаемый Владимир Семёнович!
Уважаемый Павел Фёдорович!
Уважаемые коллеги!
Позвольте мне поприветствовать здесь на калужской земле всех, кто к нам приехал для участия в работе "круглого стола", прежде всего, конечно же, депутатов Государственной Думы. Нам это делает честь, потому что вряд ли вы, уважаемые депутаты Государственной Думы, стали бы рассматривать эту очень актуальную тему, там, где имеют место большие провалы в работе. Значит, что-то у нас уже и получается.
Мы, конечно же, с огромным интересом отнеслись к вашей идее, провести этот "круглый стол" в Калужской области. Потому, что у нас тоже, как и у всех, кто участвует в этой сложнейшей реформе, есть ещё очень большое количество вопросов - глубинных вопросов, с которыми мы и с самого начала предполагали, что столкнёмся. И, конечно же, они есть эти вопросы и нам их предстоит вместе с вами обсудить.
Эта реформа, наверное, одна из самых ключевых для России. Она или будет служить мощным стимулом к проявлению инициативы на местах (в сельских поселениях, в посёлках, в городах, в районных центрах и в регионах в целом) или, если она окажется неудачной, может привести к сбоям. Поэтому мы должны, конечно же, относиться к её проведению с полной мерой ответственности.
Наша область в числе первых десяти регионов Центрального федерального округа с 1 января этого года вступила в период полномасштабного исполнения нового федерального законодательства о местном самоуправлении. В течение подготовительного переходного периода, а также за прошедшие полгода, которые мы работаем в рамках этой реформы, органами государственной власти и органами местного самоуправления уже накоплен определённый опыт, свой собственный опыт. Хотя времени прошло немного, но это время очень динамичное, идёт быстро. В содружестве с представительными органами власти, с Законодательным Собранием, депутатами Законодательного Собрания области, органами исполнительной власти накоплена очень большая практика.
До реформы у нас было 45 муниципальных образований. К настоящему времени в области создано 319, т.е. муниципальных образований стало значительно больше. И, конечно же, первая задача, которая перед нами стояла - скоординировать эту работу.
И, безусловно, здесь важно было, чтобы, с одной стороны, все муниципальные образования чувствовали себя, как единое пространство, неразделённое какими-то барьерами. И, с другой стороны, чтобы у каждого муниципального образования была своя мера ответственности и полномочий, которыми они наделены в рамках своих границ.
В прошлом году у нас состоялись выборы глав, вновь избранных муниципальных образований. У нас глава муниципального образования избирается самими депутатами представительного органа из своего состава и работает на не освобожденной основе.
Это вообще общемировая практика для тех государств, где местное самоуправление имеет уже давние устоявшиеся традиции. А что касается руководителей исполнительных органов власти, так называемых ситименеджеров, то они сейчас назначаются на контрактной основе представительными органами, и полностью в своей деятельности отвечают за результаты своей работы перед представительными органами. То есть здесь полное, чёткое разделение полномочий произошло. Решены процедурные вопросы: приняты уставы муниципальных образований, установлены ставки земельного налога и других, сформированы бюджеты муниципальных образований.
Два дня назад состоялось заседание Президиума Государственного совета Российской Федерации, рассматривался вопрос межбюджетных отношений. Дискуссия была очень оживлённая. Своё видение того, как решаются многие вопросы, обозначил Президент Владимир Владимирович Путин. И в процессе рассмотрения этого основополагающего вопроса выявились очень многие проблемные моменты, по которым надо, безусловно, работать. И если их не решить, то у муниципальных образований будет очень много сложностей и трудностей в формировании их бюджетов.
22 марта этого года мы создали Совет муниципальных образований, куда вошли по одному человеку от представительных органов и от местной администрации. И я надеюсь, что этот совет будет как раз и помогать во многом эти проблемы снимать.
Был нормативно закреплён перечень полномочий, возложенных как на муниципальные образования различного типа, и в том числе отдельные государственные полномочия на все 24 муниципальных района и два городских округа: город Калуга и город Обнинск. Там, где местная власть сочла нужным, полномочия вместе с необходимым правовым и экономическим содержанием переданы с одного муниципального уровня на другой через подписание соглашений.
Если муниципальное образование сельское, поселковое может их самостоятельно осуществлять, и не требуется никакой помощи в этом, то здесь никакой инициативы быть, конечно же, не должно. Но, например, когда мы говорим о том, что не может же каждое маленькое муниципальное образование своё управление культуры или отдел культуры иметь, то, понятно, сама жизнь подсказывает, что эти полномочия надо передавать на районный уровень, и в рамках муниципального района всю эту деятельность совместно осуществлять. Хотя и крупное муниципальное образование может претендовать на самостоятельное выполнение этой тоже функции.
Можно констатировать, что органы местного самоуправления, как сельских и городских поселений, так и муниципальных районов, у нас к этому подошли ответственно, реально оценив свои возможности. Сегодня, когда значительная часть сельских поселений ещё не имеет собственного организационно-финансового потенциала, вопрос о передаче исполнения своих полномочий на районный уровень позволяет решать вопросы местного значения более качественно. А со временем, когда они будут проходить соответственно свою школу управления, может быть, они будут забирать назад. Это тоже не исключается.
Таким образом, сегодня можно констатировать, что к началу исполнения полномочий по реализации 131-го закона в полном объёме и Калужская область подошла ответственно, подготовлена как в организационном, так и в содержательном плане. И никаких существенных перебоев, которые прогнозировали в работе муниципальных образований, у нас, слава Богу, не произошло. Всё идёт нормально, все работают, каждый знает свою задачу. И идёт конструктивное сотрудничество между различными уровнями муниципальных властей. Оно, конечно, отлаживается, отшлифовывается. Иногда бывают какие-то, значит, там и острые дебаты. Но это рабочий процесс, ничего страшного тут нет. Активное участие в этой работе принимает и администрация области, и законодательное собрание области. И тогда когда мы сами видим что-то, где нужно, значит, каким-то образом посоветоваться, и когда сами к нам обращаются, а это чаще всего, муниципальные образования.
Подтверждением является тот факт, что за четыре месяца в администрацию губернатора не поступило обращений с жалобами на местную власть, за исключением одного муниципального образования - посёлок Товарково. Но мы и раньше видели, что там есть проблемы, до введения в действие 131-го закона.
Мы завершаем подготовку областной программы государственной поддержки развития муниципальных образований. Это надо делать обязательно, тем более что нынешние межбюджетные отношения совершенными пока ещё назвать, к сожалению, нельзя. Вместе с тем, не всё мы можем сделать на региональном уровне. Поэтому такая программа обязательно должна быть.
Не хотелось бы особо акцентировать внимание только на проблемах, однако, конечно, их нельзя не коснуться, в частности, регулирования вопросов деятельности местного самоуправления в федеральном законодательстве. Одним 131-ым законом, конечно же, все вопросы решены не были, и, безусловно, предстоит дальнейшее развитие законодательства.
В настоящее время, когда муниципальная реформа уже запущена, наряду с решением текущих вопросов реформы требуется дальнейшее правовое регулирование имущественных вопросов, земельных отношений. Особенно федеральная программа строительства доступного жилья для населения, национальный проект, он вскрыл столько недостатков в земельном законодательстве, что об этом никто даже не подозревал. И вы об этом прекрасно знаете. Мы эти проблемы вроде бы раньше не замечали, но они были.
И проблема недобросовестного собственника, который сидит на земле как собака на сене, и проблема расширения границ муниципальных образований, в том числе и для решения вопросов жилищного строительства, это тоже сегодня проблемы. Эта земля сегодня уже кому-то принадлежит. Хорошо, если это ещё частному собственнику, там мы как-то ещё договариваемся. А если она принадлежит федеральному какому-то предприятию или находится в федеральной собственности, то там вообще не подступись. И все эти проблемы, конечно же, надо решать. В соответствии с федеральным законом номер 199, принятым в последние дни 2005 года, в Калужской области разработан проект областного закона о порядке разграничения муниципальной собственности. Этим законом будут регламентироваться все процедурные вопросы, которые связаны с регулированием отношений на межмуниципальном уровне, а также действия областных органов управления, в случае если соглашение по разграничению собственности между муниципалитетами не будет достигнуто.
Сегодня в муниципалитетах полным ходом уже идёт работа по разграничению передачи объектов государственной муниципальной собственности. Составляется и утверждается депутатами реестр передаваемой на другой уровень муниципальной собственности. И при необходимости создаются согласительные комиссии. Но уже сейчас понятно, что, конечно, полного согласия здесь нам добиться не удастся в отдельных муниципальных образованиях.
Органам государственного управления, в первую очередь областному правительству, предстоит серьёзная работа по урегулированию возможных конфликтных ситуаций. Я повторяю, они, конечно же, будут. Например, город Обнинск, город Балабаново, город Жуков, эти города настолько зажаты в своих границах, что требует, безусловно, каких-то кардинальных решений по расширению своих территорий. Понятно, что сопредельные муниципальные образования не с восторгом будут встречать эти предложения. А решать-то эти вопросы надо.
На федеральном уровне, конечно же, необходимо разработать систему мер, которые были бы направлены на упорядочение и конкретизацию правоотношений между собственниками муниципального имущества для различных типов муниципальных образований. И тормозом здесь является большие затраты, которые вообще требуются для формирования, для того, чтобы изготовить правоустанавливающие документы.
Сегодня, что там грех таить, с советских времён мы не придавали большого значения наличию правоустанавливающих документов. Ну есть там водокачка и есть. Там сельский совет размешается или учреждение культуры. А как мы начинаем передавать, нужны правоустанавливающие документы. А правоустанавливающие документы невозможно сделать, пока не будет исполнительной документации, как они строились. И пошло, поехало. И там это выливается в десятки, а порой и сотни тысяч рублей, сам объект того не стоит. Нужны какие-то упрощённые процедуры, допустим по факту. До этого момента то, что было, то было. Давайте независимую оценку сделаем и простейшую документацию, а дальше то, что будем принимать. Уже, как говорится, по полной программе. А так ведь в тупик можно зайти.
Также в федеральном законодательстве необходимо определить механизм передачи прав собственности на муниципальное имущество между муниципалитетами разного уровня по упрощённой системе.
В целях обеспечения сбора местных налогов в первую очередь земельного налога и налога на имущество физических лиц, необходимо через федеральное законодательство обеспечить обязательную регистрацию этого имущества, что будет способствовать наполняемости местных бюджетов.
Здесь тоже есть целый ряд проблем. Сегодня многие земельные участки надлежащим образом не зарегистрированы в правах граждан и юридических лиц. И, значит, для того, чтобы эту махину вот регистрации этих всех земельных участков свернуть, нужны, конечно, совершенно новые подходы, в том числе применение новых технологий. В частности, значит, у нас есть, допустим, результаты космических, ...ёмкие, но мы не можем их в полной мере применить, потому что есть закрытость информации на необходимый нам разрешительный масштаб этой информации. Военные протестуют. А если это не сделать, если не воспользоваться космическими технологиями, то тогда с этой рулеткой ходить, это практически можно сказать, что так, похоронить надо эту работу и всё. Мы не сможем её сделать, физически не сможем.
Будем надеяться, что этот воз сдвинется с мёртвой точки.
Не предусмотрены затраты поселений по первичному воинскому учёту. И здесь тоже, безусловно, нужны какие-то компенсационные расходы, в том числе федерального бюджета.
Остаётся неразрешённым вопрос по регистрации граждан по месту пребывания и компенсация затрат по исполнению данного полномочия. Здесь также нет законодательной базы для органов местного самоуправления. Полномочие определено. Порядок компенсаций этих затрат не определён, как и по воинскому учёту.
И всё же основным препятствием для реализации 131 закона, конечно же, является недостаток финансовых ресурсов в местных бюджетах. Это проблема номер один.
Можно сколь угодно долго обвинять в безынициативности глав вновь созданных муниципальных образований, но чудес на свете не бывает. Конечно же, должны быть каким-то образом установлены источники доходов.
Вот, например, один из источников, мы его предлагали Министерству финансов. Давайте, пусть подоходный налог с физических лиц уплачивается по месту жительства. Тогда вне зависимости от того, кто-то куда-то поехал работать, вахтовым методом или ещё как-то, по крайней мере, подоходный налог будет. Дети-то его остались здесь, семья здесь живёт, домохозяйство его здесь, квартира здесь. Он хоть подоходный налог принесёт сюда, и то каким-то образом бюджет будет формироваться. Но Министерство финансов Российской Федерации стоит пока в штыки.
Но я хочу сказать, что не только оно. И, например, те регионы, где очень многих таких рабочих работают, например, вот недавно у меня была дискуссия с Хлопониным, коллегой моим, он говорит: "А я как буду тогда? У меня очень много вахт. Они что, поедут к вам все, на Украину или ещё куда-то платить налоги". Есть вопрос, но всё равно надо каким-то образом решать. В том числе, конечно же, и регистрация имущества и земельных участков. Хотя бы отсюда.
У нас сегодня в разных муниципальных образованиях от 30 процентов зарегистрировано в собственности надлежащим образом земельных участков до 90. Вот, считайте. До 70 процентов не поступает налоговых сборов. В этой связи тоже, конечно же, было бы целесообразным рассмотреть вопрос о выделении на эти цели средств из федерального бюджета.
В заключение я хотел бы выразить надежду на то, что сегодняшняя дискуссия в рамках нашего "круглого стола" будет носить конструктивный характер. И результаты нашей совместной работы будут полезны для всех присутствующих в этом зале: и представителей органов исполнительной власти, и законодательной, органов местного самоуправления.
Я хотел бы пожелать всем участникам "круглого стола" содержательного обсуждения в рассматриваемых вопросах. Тем более что завтра в городе Обнинске предстоит следующий уже этап, где будут рассматриваться те же вопросы, но в преломлении к проблемам наукоградов. Там тоже есть свои нюансы. Вопросы очень непростые, но с участием Владимира Семёновича, который является крупным специалистом в этом законодательстве, нам удастся их решить. У нас здесь тоже есть наши специалисты: и Валерий Васильевич глубочайшие знания в этих проблемах имеет, и Виктор Михайлович - он работает в рабочей группе, специально созданной в Государственной Думе. В общем, тут силы очень большие. Я надеюсь, что мы придём к очень хорошим решениям. Спасибо.