АВ 2006г. Выпуск 1 Особенности реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в наукоградах
1.2. "О развитии нормативной базы местного самоуправления". Доклад председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.С.Мокрого
Уважаемый Анатолий Дмитриевич!
Уважаемый Павел Фёдорович!
Уважаемые депутаты законодательного собрания, руководители области, руководители муниципальных образований!
Прежде всего, я хотел бы вам сказать слова благодарности от имени моих коллег, которые работают вместе со мной в Государственной Думе и занимаются темой развития местного самоуправления и в целом в области федерального законодательства. И мы рады к вам приехать в тот регион, который осуществляет реализацию 131-ого закона об общих принципах местного самоуправления в полном объёме с 1 января 2006 года.
В планах законотворческой работы Государственной Думы мы предполагали сначала выездное заседание Комитета провести в городе Обнинске Калужской области. Но когда уже начали согласовывать наши планы, то воспользовались предложением губернатора области. Мы посчитали, что будет неверно, если мы будем говорить об особенностях организации местного самоуправления наукоградов и не обсудим общие вопросы реализации 131-ого закона. Действительно, вопросы особенностей организации местного самоуправления в наукоградах очень важны и актуальны. Однако, находясь в Калужской области - в регионе, в котором, как мы уже все говорили, ещё раз повторяю, приступили к реализации реформы в полном объёме, нельзя не обсудить проблемы реализации и правоприменительной практики 131 закона. Поэтому ещё раз спасибо за организацию этого "круглого стола".
Развитие местного самоуправления, совершенствование его законодательной базы - тема, которая регулярно обсуждается в рамках совместной работы Государственной Думы, Комитета по вопросам местного самоуправления со многими регионами Российской Федерации. Безусловно, такой диалог способствует, на наш взгляд, более углублённому изучению правоприменительной практики. Нам эти встречи помогают определить болевые точки, рассмотреть с представителями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможные пути решения проблемы. Для вас это возможность высказать свою точку зрения, возможность быть услышанными.
Мы уже неоднократно проводили семинары, "круглые столы", совместные заседания с руководителями законодательных органов субъектов Российской Федерации. С депутатами Законодательного Собрания вашей области у нас состоялась рабочая встреча в начале этого года в Государственной Думе. Надеемся, что сегодняшний разговор будет продолжением нашего диалога.
Уважаемые коллеги! Мы сегодня можем сказать, что завершается или завершился первый этап реформы местного самоуправления, которая началась более двух лет назад с принятия нового федерального закона. Что было сделано за это время?
В регионах территории муниципальных образований определены в соответствии с новыми требованиями, что позволило унифицировать территориальную организацию местного самоуправления. Избраны органы местного самоуправления новых муниципальных образований, а таковых на территории Российской Федерации оказалось на сегодняшний день более 12 тысяч. Параллельно этот вопрос сопровождался внесением изменений в федеральный закон номер 131. В том числе по настойчивой просьбе и предложениям депутатов из законодательных органов субъектов Российской Федерации и представителей муниципального сообщества.
Основным положением, которое изменило подход к реализации 131 закона, является продление и установление переходного периода до 1 января 2009 года. Это было необходимо, прежде всего, для того, чтобы обеспечить плавный, более спокойный, более подготовленный подход к новому этапу взаимодействия всех уровней публичной власти.
Регионы получили сами возможность применительно к своим условиям решать вопрос о том, будут ли органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований осуществлять все предусмотренные полномочия, или же часть из них будет передана муниципальным районам. Сорок шесть субъектов Российской Федерации, в том числе и ваша область, с 1 января текущего года приступили к реализации закона в полном объёме.
Поиск оптимального разграничения полномочий между уровнями публичной власти это, конечно, сложная проблема. И её трудно решить, как говорится, одним махом. Поэтому процесс продолжался и продолжается. Продолжался он и в 2004, и в 2005 годах. В прошлом году перечень вопросов местного значения был скорректирован 199 законом. В частности органам местного самоуправления предоставлен большой объём прав в области культуры и спорта. Они получили возможность организовывать досуг детей и молодёжи. К полномочиям местных органов власти отнесены: содействие в развитии сельскохозяйственного производства и создание условий для развития малого предпринимательства. Этим же законом органам местного самоуправления предоставлено право участвовать в осуществлении государственных полномочий, если это будет предусмотрено федеральным законом. Такое участие не является обязанностью местных органов. Оно не является основанием для выделения субвенций из бюджета других уровней.
На наш взгляд, это расширяет возможности муниципалитетов в решении социальных вопросов, но при этом федеральный законодатель вместе с Правительством Российской Федерации не решил проблему общей финансовой обеспеченности муниципальных образований. Эта проблема вышла на первый план.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2006г. "О бюджетной политике в 2007году" говорится: "...разграничение полномочий между уровнями публичной власти в основном завершено, теперь следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемое решение и безусловного исполнения закреплённых за соответствующим бюджетом расходных обязательств..."
Сегодня не нужно просто говорить о недостаточности средств у муниципалитетов. На наш взгляд, пора установить критерии, на основании которых можно было бы определить соответствие доходных источников местных бюджетов и расходных обязательств муниципальных образований. Тогда можно будет просчитать потребности на решение вопросов местного значения и установить бюджетную обеспеченность.
Кроме того, это позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, о чем сказал на прошедшей 7 июня в президиуме Госсовета Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин. Мы полагаем, что данный принцип должен лежать и в основе деятельности местной власти.
На заседании Госсовета рассматривался вопрос межбюджетных отношений, как только что говорил об этом Анатолий Дмитриевич, который является в настоящее время членом президиума Госсовета. В отношении местных бюджетов в докладе, подготовленном рабочей группой Госсовета, говорится о необходимости рассмотрения вопроса об уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства. Предлагается также отказаться от практики предоставления отдельным категориям налогоплательщиков льгот по уплате местных налогов без компенсации выпадающих доходов.
Подчёркивается, что межбюджетные отношения должны стимулировать органы местного самоуправления к развитию экономики, как базы, обеспечивающей население услугами высокого качества и в необходимом объёме.
Ещё одна сложная проблема. Проблема разграничения муниципальной собственности и эффективного использования муниципальной собственности. Федеральный закон для муниципальных образований предусматривает возможность обладать строго определёнными видами имущества. Это так называемый закрытый перечень имущества. Всё, что в нём не указано, должно быть либо отчуждено, либо перепрофилировано. Но обоснованность этого перечня так же, как и его достаточность для функционирования и развития муниципалитетов, на наш взгляд, вызывает серьёзные сомнения. Установленное ограничение сужает возможность развития рынка услуг, оказание которых должны обеспечивать органы местного самоуправления.
Например, у муниципалитетов нет механизма для создания условий эффективной работы малого и среднего бизнеса, которые занимались бы торговлей, бытовым обслуживанием, общественным питанием и многими другими услугами. Ведь муниципальное образование не вправе иметь в собственности нежилые помещения. Следовательно, местные власти не смогут предоставить на различных условиях, в том числе и льготных помещение для малого бизнеса и индивидуального предпринимательства. Одновременно в муниципальной собственности не могут находиться муниципальные предприятия, занимающиеся торговлей, бытовым обслуживанием, общественным питанием. То есть уже существующие необходимо приватизировать.
Возникает закономерный вопрос: будет ли новый собственник заниматься тем же направлением деятельности или перепрофилирует предприятие? И как на эту ситуацию могут повлиять органы местного самоуправления?
В этом случае, жители муниципального образования могут вообще потерять возможность получения услуг в той или иной сфере бытовых и социальных услуг.
Учитывая названные факторы, мы полагаем, что следует изменить заложенный в законе принцип и снять предусмотренные ограничения для муниципальной собственности.
Могу сказать, что эта дискуссия у нас продолжается в течение 2005 года, продолжается в 2006 году. И главными оппонентами для нас здесь являются: Правительство Российской Федерации, Министерство торговли и экономического развития, и Министерство финансов, которые категорически против.
К сожалению, нас не поддерживает в этой позиции Министерство регионального развития.
Ещё один аспект проблемы заключается в том, что в ходе приватизации малый бизнес, в основном, не в состоянии будет выкупить имущество, которое оно сейчас арендует.
В Государственной Думе в настоящее время рассматривается законопроект, которым предпринимается попытка решить этот вопрос. Предлагается следующее. Субъекты малого предпринимательства, арендующие муниципальное имущество не менее 3-х лет, до дня принятия решения о приватизации, получает возможность выкупить данное имущество по рыночной стоимости в преимущественном порядке. Кроме того, оплата может производиться в рассрочку на срок более 3-х лет.
Законопроект, не скажем, что просто проходит в Государственной Думе, не без дискуссий и не без различных оценок и мнений.
Законопроект, на наш взгляд, не соответствует отдельным нормам законодательства, регламентирующего приватизацию. На это указывает и отрицательное заключение Правительства Российской Федерации. Но наш комитет, депутаты нашего комитета полагают, что рациональное зерно в изложенном подходе есть. И необходимо продолжить поиска механизма приемлемого решения этой проблемы.
Уважаемые коллеги! Вы знаете, что органы местной власти ответственные за обеспечение социальным жильём только малоимущих граждан. При этом у муниципалитетов не хватает финансовых средств для того, чтобы выполнить свои обязательства в этой части. Но право состоять на учёте до получения жилья у нас осталось и за гражданами, ставшими на учёт до 1 марта 2005 года, независимо от уровня их финансовых доходов.
С обеспечением таких граждан квартирами может возникнуть серьёзная проблема, да она уже фактически возникла.
Учёт осуществлялся в органах местного самоуправления, и предоставления квартир люди будут ждать, прежде всего, от органов местного самоуправления.
В этой ситуации, для выполнения обязательств перед очередниками, правомерным на наш взгляд будет использование не только средств местных бюджетов, но и бюджетов других уровней регионального и федерального.
В использовании жилищного фонда существует также проблема капитального ремонта многоквартирных домов.
Новый Жилищный кодекс РФ установил, что капитальный ремонт общего имущества таких домов осуществляется за счёт собственника жилищного фонда. Однако граждане в течение длительного времени вносили квартплату, то есть уже осуществляли отчисления, в том числе и на капитальный ремонт. Они приватизировали квартиру, а теперь должны заново накапливать средства для ремонта.
Естественно, что претензии предъявляются органам местного самоуправления. И пока эта конфликтная ситуация только назревает. Но чем дальше по времени оттягивается решение данной коллизии, тем больше накапливается вопросов и проблем, и устаревает сам жилищный фонд. И мы полагаем, что этот вопрос необходимо разрешать, и разрешать его не только в рамках национальных, национального проекта "Доступное жильё", но и федеральной целевой программы "Жилище".
Мы полагаем также, что в отношении очередников должна быть признана ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникших за прошедшие годы.
Чрезвычайно актуальной, требующей скорейшего разрешения является проблема статуса депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. Об этом свидетельствует и наличие в Государственной Думе сразу нескольких законопроектов по этой теме, и достаточно частые обращения регионов, муниципальных образований в Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы.
Федеральный закон не относит к полномочиям субъектов Российской Федерации принятие законов о статусе депутата и выборе нового должностного лица местного самоуправления, в связи с чем многие из регионов признали соответствующие законы утратившими силу. Однако нормы, которые содержатся в 131-м федеральном законе, недостаточны. Здесь возможны два альтернативных варианта регулирования. Либо осуществить его непосредственно федеральным законом, либо отнести к полномочиям регионов. Мы полагаем, что более целесообразным будет предоставление субъектам Российской Федерации права регулировать те аспекты статуса, которые не учтены в федеральном законе.
Многочисленные обращения региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что необходимо решить вопрос об осуществлении регистрации граждан по месту жительства. В настоящее время регистрация отнесена к полномочиям Федеральной миграционной службы. Вместе с тем действует норма Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" о том, что в населённых пунктах, где отсутствуют органы внутренних дел, регистрацию осуществляют органы местного самоуправления. Однако у них нет достаточных правовых оснований для этого, а также отсутствуют финансовые средства. Регистрация, на наш взгляд, это государственное полномочие, которое в случае необходимости и принятия решения может быть передано на муниципальный уровень. Но делать это следует в установленном законом порядке, в том числе обеспечив органы местного самоуправления финансовыми средствами.
При обсуждении развития местного самоуправления часто говорится, к сожалению, о назначении глав муниципальных образований руководителями регионов. В Государственной Думе находятся различные законопроекты, предусматривающие такой порядок, в том числе один из законопроектов, предусматривающий подобную процедуру выборов руководителей регионов. По этому вопросу мне бы хотелось сказать только одно. У нас есть конституционная норма о самостоятельности местного самоуправления в формировании своих органов, о том, что они совершенно, прежде всего, организационно, "совершенно" слово здесь абсолютно не подходит, организационно отделены от органов государственной власти, то есть не входят в систему государственной власти.
С другой стороны, я хотел бы подчеркнуть, что и органы местного самоуправления, и органы государственной власти составляют единую систему публичной власти. И нам, прежде всего, тем, кто защищает муниципальное сообщество и местное самоуправление, надо об этом не забывать. Но, говоря о проблеме и подходе к назначению глав муниципальных образований, невозможно реализовать вот это положение, не нарушая не только международные обязательства, европейскую хартию, в частности, но и Конституцию Российской Федерации.
Но надо признать, что проблема взаимоотношений местных и региональных властей всё же существует так же, как существует необходимость в механизме взаимной ответственности всех уровней публичной власти перед гражданином. Как я уже говорил, я являюсь сторонником того, что мы должны прописать правовой механизм взаимной ответственности публичной власти перед гражданином. Главным для нас в стране должен быть человек с его вопросами в жизнеобеспечении, с его конституционными правами.
И когда мы ввели достаточно жёстко, в том числе и 131-м законом вопросы разграничения полномочий, мы не раскрыли одну тему - тему субсидиарной ответственности власти. И если не может один уровень власти справляться эффективно с теми или иными полномочиями, это не значит, что человек должен страдать. Другой уровень власти имеет точно такую же ответственность перед гражданином за реализацию тех или иных услуг населению, человеку. И главное, я подчёркиваю, в наших во всех реформах, во всех федеральных законах должен быть, и просматриваться, прежде всего, человек.
В Государственной Думе находится в настоящее время проект, где есть попытка реализовать эту проблему через временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.
Этот законопроект достаточно вызвал резкую критику, как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны органов государственной власти. Но я бы хотел, чтобы, и в том числе мы здесь, в нашей вот такой аудитории, в предстоящих выступлениях мы тоже все оценили. Когда мы не находим правового механизма взаимной ответственности и решения на правовом уровне разрешения каких-то коллизий, наступает очень простое, наступает исторический или какой-то критический момент, когда хочется решить просто административным решением, просто упрощённой нормой подчинения всё по вертикали. Это, конечно, может быть иллюзией, это может быть и ошибкой. Но попыткой решить проблемы актуальные может быть оправдана любая позиция, в том числе и законодателей. Поэтому вот вопрос ответственности, вопрос взаимной ответственности органов власти, публичной власти перед гражданином, на мой взгляд, сегодня стоит с чисто юридической точки зрения достаточно актуально.
Уважаемые коллеги, сегодня надо говорить не только о проблемах федерального закона 131, мы в этом убеждены. Потому что чаще всего сводится разговор к реализации организационно-территориальных принципов местного самоуправления: выбираем, не выбираем, какие территории, зачем так много поселений, какие полномочия и тому подобное. Но, на наш взгляд, необходимо более углублённо и системно изучать проблему качества услуг, оказываемых муниципалитетами. Местная власть должна иметь возможность и инструмент для того, чтобы формировать политику, прежде всего, устойчивого развития городов и сёл, создания комфортных условий жизни человека.
И, безусловно, законодательство требует совершенствования. Но 2006 год мы хотели бы провести без серьёзных и больших поправок, чтобы органы местного самоуправления, также как и органы государственной власти в регионах получили спокойную, нормальную правоприменительную практику даже со знаком минус, которую мы бы учли впоследствии. А когда в течение бюджетного года мы несколько раз меняем условия, это не вызывает восторга, поверьте мне, не только у вас, но и у нас. К сожалению, 199-й закон охарактеризован именно этой позицией, 31 декабря мы принимаем, когда бюджет уже в регионе разработан, а там ещё и полномочия изменились.
На сегодняшнем "круглом столе" мы хотели бы услышать, какие проблемы вы видите, и что показала практика осуществления местного самоуправления за те несколько месяцев, которые прошли с начала года. Нам важен взгляд, безусловно, нам важен взгляд руководителей области на объём полномочий органов местного самоуправления, на бюджетную обеспеченность муниципальных образований. Надеемся, что дискуссия, которая пройдёт сегодня, будет иметь конструктивный характер и позволит нам реально оценить не только законотворческий процесс, но и актуальные вопросы развития местного самоуправления и каждого муниципального образования. Спасибо.