АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
2. Силуанов А.Г., директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации.
О реформировании межбюджетных отношений в условиях реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". О разработке модельных нормативных правовых актов по обеспечению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в новых условиях.
Действительно, вопрос реформирования межбюджетных отношений, наверное, является ключевым аспектом реформы местного самоуправления, поскольку именно финансовая основа местного самоуправления, наличие систем межбюджетного выравнивания, закрепление налоговых источников для обеспечения расходных обязательств являются важнейшей составляющей успеха реализации этой реформы. Вообще, задача разграничения полномочий, которая произошла на уровне субъекта Российской Федерации и Федерации и которая проводится в 2006 году, состоит в том, чтобы как можно более эффективно предоставлять те бюджетные услуги, которые предоставляются органами государственной власти и местного самоуправления населению. И наделение органов местного самоуправления полномочиями и ресурсами, необходимыми для реализации этих полномочий - это важнейший инструмент для реализации этой задачи. Действительно, принятый 131-ый закон создавал и сформировал систему разграничения полномочий финансового обеспечения этих полномочий. Но как выяснилось в ходе проведенных обсуждений, в ходе анализа тех ситуаций в тех регионах, которые перешли в этом году на реализацию принципов 131-го закона, вопрос межбюджетных отношений требует дополнительного рассмотрения.
Действительно, такие серьезнейшие реформы можно проводить с учетом подготовки и подготовительной работы и в первую очередь эта работа должна осуществляться именно по финансовому обеспечении тех задач, которые ставятся перед органами местного самоуправления, перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Федерации. Поэтому-то и были приняты поправки в 131-й закон, в Бюджетный кодекс, в так называемый, 129-й закон.
И именно поэтому в настоящее время рассматриваются дополнительные предложения по совершенствованию межбюджетного выравнивания. Вы скажете: "Почему так поздно?". Почему так поздно эти поправки принимаются? По сути дела, у нас первая половина этого года была отведена для анализа ситуации в регионах, для анализа хода исполнения принципов 131 -го закона в тех двух субъектах Российской Федерации где он реализуется. И на основании обсуждения, на основании итогов реализации в двух регионах 131 -го закона и были подготовлены те предложения, которые мы сегодня рассматриваем.
Полагаю, что и решение о введении переходного периода для реализации 131-го закона является исключительно правильным, потому что разная степень готовности субъектов Российской Федерации к переходу на 131-й закон. И именно решение субъекта Российской Федерации о переходе в той или иной мере на реализацию новых принципов разграничения полномочий между субъектом и муниципалитетом ложится на субъект Российской Федерации. Вот как бы суть этих поправок, в том, что мы основную задачу по решению о переходе на 131-й закон возлагаем на субъект Российской Федерации, исходя из готовности его к реализации новых принципов разграничения полномочий.
Если бы мы этого не сделали, если бы мы не приняли эти поправки, то могло бы получиться следующее. Могло получиться то, что в условиях дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований различного уровня, будь то поселений, будь то муниципальных районов или городских округов, произошла бы разная наполняемость их бюджетов, и, соответственно, могли возникнуть проблемы в исполнении муниципальными органами тех обязательств, которые были возложены на них 131-м законом. А задача как раз, о чем мы и говорили, состояла в том, чтобы наиболее полно выполнять те обязательства, те решения в части выполнения решения задач, наиболее близких к населению, которые возложены на муниципальные образования. Без финансового обеспечения могли возникнуть проблемы, и эти проблемы нарушили бы всю конструкцию действия 131-го закона.
Поэтому предложения, которые сейчас рассматриваются, принятый 129-й закон дают больше прав субъектам Российской Федерации, наделяет их большими правами в организации действия муниципальной реформы на переходный период.
Как мы говорили, суть этих поправок, суть предложений, которые мы рассматриваем, повысить управляемость теми ресурсами, которые существуют в субъекте Российской Федерации. По сути, реформа, которая проводится не приводит к изменению объема финансовых ресурсов, существующих в субъекте Российской Федерации. И речь идет о том, как более правильно и эффективно распорядиться тем консолидированным бюджетом в субъекте Российской Федерации, который сложился в той или иной территории. Поэтому действительно часть доходных источников и, может быть, расходных обязательств в следующем году, большая часть, будет сконцентрирована на региональном уровне. Если в этом году, как мы уже говорили, примерно половина ресурсной базы сконцентрирована на уровне региона и половина на муниципалитетах, то в следующем году примерно 35 процентов доходной базы будет сконцентрирована на региональном уровне и, соответственно, 15 на муниципальном.
Для чего это делается? Это делается для того, еще раз повторюсь, чтобы субъект мог обеспечить выполнение расходных обязательств муниципальных образований и особенно в первую очередь вновь создаваемых муниципальных образований. Вы скажете, что это - отход от принципов наделения доходными источниками муниципальных образований. Это не отход, это вынужденная временная мера для того, чтобы в переходный период могли быть обеспечены основные принципы реализации 131-го закона.
Поэтому, в соответствии со 129 законом субъект Российской Федерации, исходя из степени готовности к переходу на 131-й закон, должен принять в части межбюджетных отношений, в части бюджета три различных решения, то есть у него есть три выбора.
Первое - это перейти в полном объеме на 131 закон, то есть по сути дела его ввести в полном объеме с 1 января 2006 года.
Второе решение, которое может принять субъект Российской Федерации, - перейти частично на 131-й закон, имея в виду, сохранив бюджет за вновь создаваемыми поселениями, определить лишь перечень расходных обязательств вновь создаваемых поселений, который может отличаться от установленного 131-ым законом в меньшую сторону. Это может быть половина или часть полномочий, которая определена законодательно. И под эти решения, которые сам субъект Российской Федерации примет, он должен определить финансовые источники реализации этих полномочий, которые будут определены для вновь создаваемых поселений. Какие это доходные источники? Это могут быть и местные налоги, которые определены законодательно за муниципальными образованиями, за поселениями. Это земельный налог или налог на имущество физических лиц. Это может быть и часть подоходного налога, а может быть и 10 процентов подоходного налога передана на уровень районного звена с тем, чтобы предоставить право муниципальному району осуществлять часть централизованных на этом уровне полномочий вновь создаваемых поселений и осуществлять межбюджетное выравнивание. Это должен определить сам субъект Российской Федерации.
И третье решение, которое субъект может принять, - это сохранить, по сути дела, ситуацию текущего года. В тех регионах, поселениях, где поселенческий уровень существовал на сметном уровне, продолжить финансирование этих поселений, исходя из применения принципов сметного финансирования, то есть в состав доходов и расходов бюджета муниципального района должны быть включены и доходные и расходные полномочия вновь создаваемых поселений. Субъект должен до конца года определиться с этим, принять законодательное решение о трех различных возможностях межбюджетного выравнивания. И после этого, естественно, принять свое решение о бюджете на предстоящий год, которое предусматривало бы реализацию законодательного решения о взаимодействии с муниципальными образованиями.
Причем одно из важнейших требований, которое мы, как Федерация, которая разрабатывала этот закон, предлагаем субъектам Российской Федерации, - это не снижать тот уровень бюджетных услуг, который сложился в том или ином муниципальном образовании. Это не должно привести к ухудшению жизни населения во вновь создаваемых муниципальных образованиях, не должно привести к снижению качества и тех бюджетных услуг, которые производятся соответствующими органами муниципального образования.
Причем мы говорим, что в переходный период полномочия вновь создаваемых поселений должны увеличиваться из года в год. То есть если мы говорим, что субъект Российской Федерации принимает решение о переходе на сметное финансирование вновь создаваемых поселений, то не исключено - и мы это рекомендуем субъектам Российской Федерации - чтобы в 2007 году часть расходных обязательств и часть доходных источников были переданы вновь создаваемым поселениям. Чтобы органы власти местного самоуправления могли составлять, принимать и исполнять свои местные бюджеты и, по сути дела, включаться в полном объеме в ту работу, которая необходима для полноценного функционирования органов местного самоуправления.
Хотелось бы еще отметить поправки, которые в настоящее время рассматриваются в Государственной Думе по межбюджетному выравниванию на уровне субъект - поселение. Об этом Владимир Семенович сказал, я хотел бы несколько слов в дополнение сказать.
Мы полагаем, что было бы целесообразно в переходный период для повышения эффективности межбюджетного выравнивания больше прав предоставить субъекту Российской Федерации в части межбюджетного регулирования поселений. Я имею в виду следующее. В настоящее время законодательно определена возможность оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации, поселенческому уровню из регионального фонда финансовой поддержки поселений, исходя из подушевого принципа. Правильно это или нет? Действительно, это правильный принцип, единый подход ко всем поселениям, но в условиях не сбалансированности бюджетов, отдельных бюджетов поселений, в условиях отсутствия полноценных бюджетов, мы считаем, что, возможно было бы в переходный период предоставить право субъектам Российской Федерации использовать не только принцип подушевого бюджетного выравнивания, но и принцип бюджетной обеспеченности. То есть те поселения, в которых уровень бюджетной обеспеченности выше среднего сложившегося в субъекте Российской Федерации, могут получать меньше финансовую помощь и наоборот. Поскольку большинство поселений дотационные, высоко дотационные, полагаем, что этот принцип мог бы повысить эффективность межбюджетного выравнивания. Такие вопросы рассматриваются в настоящее время и рассматриваются для того, чтобы их законодательно принять. Есть еще предложение, которое, может быть, целесообразно рассмотреть до конца года. Речь идет о том, чтобы ту часть подоходного налога или налога с физических лиц, который зачисляется в местные бюджеты, возьмем вот эти 30% подоходного налога, предоставить право субъектам Российской Федерации, предоставить право устанавливать конкретные ставки подоходного налога в зависимости от бюджетной обеспеченности поселений. Такой вопрос тоже рассматривается, это дискуссионный вопрос, но этот вопрос может решить проблему эффективности межбюджетного выравнивания не через финансовую помощь, а через налоговые методы. Поэтому мы видим, что в последнее полугодие, будем так говорить, года, предшествующего началу реформы, ведется активная работа по созданию механизмов эффективной реализации 131-го закона. Пусть в переходный период, но мы должны обеспечить ресурсами реализацию этого закона.
Что касается модельных актов. Действительно, Министерство финансов подготовило 18 модельных актов по вопросам бюджета, как для субъектов Российской Федерации, так для муниципальных образований. Мы эти модельные акты обсуждали на совещаниях с регионами, обсуждали на встречах с субъектами Российской Федерации, муниципальными образованьями. Но в связи с принятием 129-го закона, естественно, возникла необходимость доработки и разработки новых модельных актов, в условиях того, что субъект Российской Федерации может самостоятельно определиться по различным сценариям реализации 131-го закона. Министерство финансов ведет такую работу. И мы намерены до середины ноября такие модельные акты разработать и представить муниципальным образованьям и регионам. Как и предыдущие модельные акты, они будут вывешены на официальном сайте Министерства финансов. Что это за решение? Это решение о субъекте Российской Федерации, о формировании расходных обязательств, вновь создаваемых поселений, это закон субъекта Российской Федерации о централизации доходных источников на уровне муниципального района, в случае передачи части расходных полномочий, вновь создаваемых поселений. Это закон о бюджете или смете поселенческого уровня, это и уточнение порядка межбюджетных отношений, как на уровне субъекта, муниципалитета, так и на уровне муниципального района поселения.
Поэтому такие модельные акты в настоящее время нами разрабатываются и в ближайшее время будут приняты.
Поэтому хотелось бы еще определиться с одним вопросом. Хотелось бы обратить внимание, что в случае, если субъект Российской Федерации не примет решение о различных этих трех вариантах, которые мы рассматривали, о возможностях реализации реформы местного самоуправления по трем вариантам, то в следующем году будет вступать в действие в полном объеме 131-й закон. То есть субъект Российской Федерации до конца года должен определиться, как будет на его территории реализовываться эта норма закона. При этом я часто встречаюсь с регионами, к сожалению, не все губернаторы, не все руководство субъектов Российской Федерации в полном объеме осознает ответственность принятия такого решения. Некоторые, приходя в Министерство финансов, говорят, что мы в полном объеме реализуем 131-й закон, мы в полном объеме реализуем реформу местного самоуправления, но дайте нам денег для этого. Мы говорим, извините, у нас объем финансовых средств для поддержки регионов определен. И проект бюджета принят во втором чтении. Вы должны с учетом тех объемов межбюджетных трансфертов, которые уже сформированы по каждому субъекту Российской Федерации, принять исходя и из этого, исходя из возможностей бюджета региона, решение - а какой же механизм будет реализован по 131-му закону. Может быть, не спешить с полной реализацией 131-го закона. Но если есть возможность реализовать его, мы, естественно, за то, чтобы как можно больше регионов реализовали в полном объеме 131-й закон, но чтобы он был финансово обеспечен.
Это принципиальное решение. Поэтому лучше не отчитываться с высоких трибун, что мы готовы в полном объеме к 131 -му закону. Но денег-то не хватает. Нужно для себя точно решить, какие механизмы в следующем году будут работать. Времени осталось мало и в ближайший месяц такие решения должны быть приняты.