АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
3. Шуба В.Б., первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики государства в отношении региональных и местных бюджетов. Формирование региональных и местных бюджетов в 2006 году на основе параметров межбюджетных отношений, заложенных в федеральном бюджете на 2006 год.
Уважаемые коллеги, лично мне хотелось бы, чтобы после вступления в силу в полном объеме 131-го закона в нашем лексиконе больше не присутствовало слово "реформа", потому что на протяжении последних лет мы занимаемся тем, что постоянно что-то реформируем. Если вспоминать 90-е годы, Государственная Дума, прежде всего, принимала решения, направленные на социальную поддержку населения. Но мы принимали решения, которые не были обеспечены реальным финансированием.
И вот ситуация начала 2000-х годов, следующая. Конституционный Суд принимает решение, что государство более не может откладывать обязательства, а обязано выполнять их в полном объеме. То есть мы в соответствии с нормами Бюджетного кодекса приостанавливаем те или иные нормы по обязательствам перед своими гражданами. И начало текущего уже столетия ознаменовалось тем, что были приняты радикальные изменения в закон об органах госвласти субъектов Российской Федерации, и была принята новая редакция закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Мы, прежде всего, решили разграничить полномочия между всеми уровнями власти, чтобы было понятно, за что отвечает муниципальное образование, за что отвечает региональная власть, и какую ответственность на себя возлагает федеральная власть.
По факту сложилась ситуация, что по принятым федеральным мандатам ответственность несли муниципальные образования. Это, наверное, самая понятная льгота, которая присутствует во многих законах, - это бесплатный проезд ряда категорий граждан в общественном транспорте. Я имею опыт работы и мэром города, и через всё это прошел, знаю насколько это затратно для муниципального образования. То есть мы принимаем решение - разграничить полномочия, закрепляем это 95 и 131-ыми законами.
Для того, чтобы синхронизировать все законодательство Российской Федерации, необходимо было принять изменения еще в более чем 150 законов и ряд законов отменить.
Параллельно мы решали и проблему предоставления льгот нашим гражданам, и пошли на такую меру, как заменили часть натуральных льгот денежными компенсациями. Все это было реализовано уже в знаменитом 122 законе.
Если вы спросите, какое лично мое отношение, я считаю, мы сделали совершенно правильно, мы сделали несколько поздно. А я говорю правильно не потому, что являлся ответственным за прохождение 122-го закона в Государственной Думе и вел его в Государственной Думе. А потому, что действительно, имея опыт работы на муниципальном уровне, полагал, что нам необходимо было такие решения принять.
Я хотел бы перейти к тем изменениям, которые коснулись бюджетно-налогового законодательства, связанного с принятием 95-го и 131-го законов.
Налоговое законодательство и условия формирования доходной базы федерального бюджета, и взаимоотношения с консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации.
Мы практически закончили формирование нового налогового законодательства, и на ближайшие годы планируется некая настройка налогового законодательства.
Если говорить конкретно о 2006 годе, то изменения налогового законодательства привели к тому, что выпадают доходы на сумму 74,5 миллиардов рублей. При этом, по расчетам правительства, мы дискутировали с правительством и не согласились во многом, у субъектов Российской Федерации, у консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от внесения новых налоговых новаций появляется плюс в объеме 8,5 миллиардов рублей.
Что же конкретно меняется у субъектов Российской Федерации?
Изменения коснулись главы Налогового кодекса в Российской Федерации, регламентирующей исчисление и уплату налогов на прибыль предприятий.
Мы провели индексацию ставок акцизов и приняли серьезное решение и ушли от акцизных складов и изменили порядок зачисления бюджету субъектов Российской Федерации доходов от уплаты акцизов на винно-водочную продукцию.
Мы внесли изменения в закон об игорном бизнесе. Правда, закон не принят в окончательном чтении, нам предстоит его принять в ноябре месяце, чтобы он был опубликован до 1 декабря текущего года и мог вступить в силу.
Мы приняли решение по отмене льгот, уплате земельного налога и налога на имущество. Считаем, что, прежде всего, федеральные учреждения должны полным рублем оплачивать те налоги, которые прописаны уже в региональном законе на имущество предприятий и в земельном налоге.
Мы также внесли изменения в ряд налоговых законов, но они не столь принципиального плана.
Если говорить о бюджетном законодательстве, я думаю, что Надежда Сергеевна более подробно об этом расскажет, но я коснусь двух вещей. Первое. Внося изменения и в 95-й закон и, принимая в новой редакции 131-й закон, и принимая 122-й закон, мы параллельно внесли изменения в бюджетный кодекс Российской Федерации. Это было связано с тем, что мы разграничивали полномочия между уровнями власти и в Бюджетном кодексе впервые. Мы разделили налоговые и неналоговые доходы между уровнями бюджетной системы.
Я считаю, что это серьезный прогрессивный шаг к развитию бюджетного федерализма и к выстраиванию нормальных межбюджетных отношений.
Это только первый шаг и, я считаю, что нам необходимо все больше налоговых доходов передавать вниз на уровень субъекта Российской Федерации и на уровень местного самоуправления.
Но ввиду того, что 95-й закон вступил в действие только с 1 января текущего года, мы будем иметь результаты от нововведений только по окончанию финансового года, поэтому в нынешнем году преждевременно принимать такие изменения.
Следующее изменение в Бюджетный кодекс, о нем говорил и Антон Германович и Владимир Семенович, это возможность для субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления формировать доходы, исходя из дифференцированных ставок.
Законопроект принят в первом чтении. Мы готовим поправки. Если сегодня будут конкретные предложения, мы их готовы, при общем согласии, сформулировать как поправки и рассматривать их при подготовке законопроекта ко второму чтению.
Понятно, любые и серьезные изменения связаны с увеличением расходных обязательств государства. Ни одна реформа не может проходить без денег. И мы в этом еще раз в этом убедились в январе текущего года, когда вступили в действие 95 и 122 закон. Мы предупреждали правительство, что ресурсов, которые предполагается отдать регионам, будет недостаточно. И нам в пожарном порядке пришлось менять и бюджет 2005 года, и изыскивать дополнительные ресурсы для того, чтобы закрыть финансовые бреши в бюджетах субъектов РФ.
Мы приняли решение увеличить планку отсечения цены не нефть с 20 долларов за баррель до 27. Это позволило нам при подготовке бюджета 2006 года, при рассмотрении его в нулевом чтении, увеличить расходы федерального бюджета на 348 миллиардов рублей. При этом мы увеличили раздел 11-"Межбюджетные трансферты". И увеличение в целом заметно. Если в утвержденном законе о бюджете 2005 года по межбюджетным трансфертам предполагалось профинансировать 308 миллиардов рублей, то в проекте бюджета 2006 года заложено уже 443 миллиарда рублей, то есть на 135,5 миллиардов больше.
Уже опыт работы с 95 законом показывает, что объем компенсаций, который мы закладываем в выполнение федеральных мандатов субъектами РФ, недостаточен. И серьезное увеличение будет фонда компенсаций с 30,3 миллиардов рублей до 72,8 миллиарда рублей.
Государственная Дума приняла проект закона о федеральном бюджете во втором чтении. И во втором чтении мы нашли возможность перераспределить расходы между разделами федерального бюджета и увеличить финансирование 11-ого раздела.
Мне думается, что сейчас нужно сказать о том, что по инициативе Президента Российской Федерации принимается ряд национальных проектов, это 4 национальных проекта - в области образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса и будет реализовываться программа "Доступное жилье". Изначально на реализацию этих проектов в бюджет было заложено 108 миллиардов рублей, но после уточнения этих показателей в Государственной Думе мы сочли возможным увеличить финансирование до 134,5 миллиардов рублей. Мы должны реально понимать, что эти деньги придут в регионы и конкретно пойдут человеку, который проживает на территории того или иного муниципального образования.
В заключение хотел бы высказать те предложения, которые, на мой взгляд, необходимо реализовать федеральным законодательством.
Первое. Необходимо стабилизировать налоговое законодательство. Это необходимо сделать для того, чтобы все участники бюджетного процесса, все хозяйствующие субъекты понимали, в каких условиях они будут вести свою хозяйственную деятельность или осуществлять управленческие функции на ближайшую перспективу. Для того, чтобы разгрузить от обязательств прошлых лет, как бюджеты муниципальных образований, так и бюджеты субъектов Российской Федерации, нам нужно найти возможность погашения накопившейся кредиторской задолженности.
Следующее. На мой взгляд, необходимо, я это уже сегодня говорил, все больше налоговых доходов, взамен трансфертов передавать на территории, чтобы более надежно можно было формировать регионам и муниципальным образованиям свои бюджеты. Считаю так же необходимым, что федеральный центр должен софинансировать инвестиционные проекты как муниципальных образований, так и субъектов Российской Федерации. Сегодня доля заработной платы в расходных обязательствах субъектов Российской Федерации составляет 30%, это по расчетам правительства. И вместе с тем расчеты правительства показывают, что доля заработной платы в расходах субъектов Российской Федерации увеличивается. Но есть обязательства и у муниципальных образований, и у субъектов Российской Федерации - это поддержание в исправном состоянии детских дошкольных учреждений, школ, объектов здравоохранения, объектов, которые обеспечивают социальную поддержку населения. У нас стареют основные фонды социальных объектов, и нам необходимо конечно их возобновлять. И без участия федерального центра, самостоятельно регионы не справятся с этой серьезной задачей.
Нам необходимо так же оказывать и поддержку территориям в части со-финансирования дорожного строительства. Эта тема очень актуальна. И всегда имеет такое живое обсуждение в Государственной Думе. Понимаем, что без развития инфраструктуры невозможно развиваться территориям, невозможен приход бизнеса на территории, значит невозможно укрепление доходной базы, как муниципальных, так и региональных бюджетов.