Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2005г. Выпуск 4 Вопросы реализации ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

• Титульный лист
• Содержание

     Федеральным законом от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 131-ФЗ) были установлены единые для всей Российской Федерации принципы территориальной организации местного самоуправления, в соответствии с которыми создается двухуровневая система муниципальных образований, при которой в состав муниципальных районов должны входить городские и сельские поселения. Кроме того, вне муниципальных районов создаются городские округа, а также внутригородские муниципальные образования городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург.
    С учетом представленных данных полностью проведена работа по установлению границ муниципальных образований и наделению соответствующим статусом в соответствии с положениями Федерального закона в 88 субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Ингушетия.
    По состоянию на конец третьего квартала 2005 года в Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации и иными, разрешенными федеральным законодательством нормативными правовыми актами утверждены границы 24510 муниципальных образований.
    Из них:
    Городских округов - 520
    Муниципальных районов - 1 819
    Городских поселений - 1 826
    Сельских поселений - 20 109
    Внутригородских муниципальных образований
    городов федерального значения - 236.

Рисунок 1
 

          Приведенное количество муниципальных образований до настоящего времени в силу ряда объективных причин продолжает претерпевать определенные изменения. Отдельные субъекты Российской Федерации, установив границы муниципальных образований к 1 марта 2005 года, до настоящего времени уточняют статус отдельных поселений и продолжают дальнейшую корректировку территориальной организации местного самоуправления.
    В ряде субъектов Российской Федерации вопросы территориальной организации местного самоуправления, установления границ муниципальных образований и присвоения соответствующего статуса рассматриваются в судебном порядке.
    Обращает на себя внимание тот факт, что законами субъектов Российской Федерации установлен порядок установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом лишь в Орловской и Оренбургской областях. Все иные субъекты Российской Федерации не осуществляли собственного законодательного регулирования, обеспечивающего наличие законом определенного порядка установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом.
     Кроме того, границы всех муниципальных образований первоначально были установлены в виде картографического описания, что в дальнейшем повлечет необходимость их описания и утверждения в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации. Предварительный анализ проведения в ряде субъектов Российской Федерации процедуры приведения границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства показывает их высокую финансовую и материальную затратность, что потребует в дальнейшем решения вопроса о финансировании указанных работ.
    Вместе с тем, в целом по Российской Федерации можно констатировать, что на сегодняшний день во всех субъектах Российской Федерации, за исключением городов федерального значения, в соответствии с требованиями Федерального закона 131 организована двухуровневая система местного самоуправления. Доминирующим звеном среди муниципальных образований являются сельские поселения, которых в России образовано около 20 тысяч.

Таблица 1

     
     Из общего количества муниципальных образований к вновь образованным можно отнести порядка 13000 муниципальных образований, что составляет 53 % от общего числа муниципалитетов в Российской Федерации.
    Наибольшее увеличение количества муниципальных образований произошло в Северо-Западном федеральном округе, в котором около 80 % муниципальных образований являются вновь образованными. При этом в Уральском федеральном округе к вновь образованным муниципальным образованиям относится лишь 34 % муниципальных образований.
    

Рисунок 2

 

     

     Характерно, что около половины всех муниципальных образований Российской Федерации приходится на два федеральных округа: Центральный федеральный округ и Приволжский федеральный округ. Из общего количества муниципалитетов в указанных федеральных округах сосредоточено 49,9 % всех муниципальных образований Российской Федерации (12221 из 24510 муниципальных образований).

                    Рисунок 3

 

     
     Для сравнения в Уральском федеральном округе расположено около 5,5 % (1350 из 24510), а в Дальневосточном федеральном округе 5,8 % (1419 из 24510) от всех муниципальных образований Российской Федерации.
    Максимальное количество муниципальных образований расположено в Республике Башкортостан - 1020, наименьшее количество в Таймырском (Долгано-Ненецком автономном округе) - 5 муниципальных образований.
2. Формирование органов местного самоуправления
    В соответствии с Федеральным законом 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Рисунок 4

 

     
     Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом 131, например, когда полномочия представительного органа муниципального образования в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, осуществляет сход граждан.
     В период до 1 ноября 2005 года в муниципальных образованиях должны быть проведены выборы в органы местного самоуправления, а следовательно, окончательный анализ формирования органов местного самоуправления может быть проведен только после указанной даты.
    В настоящее время представляется возможным привести лишь предварительные итоги.
    

     Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
     В целом по Российской Федерации в 63 % муниципальных образований принято решение о том, что главы муниципальных образований в ходе реформы местного самоуправления должны избираться на муниципальных выборах. При этом в Сибирском федеральном округе и Дальневосточном федеральном округе на муниципальных выборах избирается 94% всех глав муниципальных образований.

     Вторым способом формирования института главы муниципального образования является его выдвижение из состава представительного органа муниципального образования. Указанным способом выбираются главы в 9 тысячах муниципальных образований, что составляет менее 40 % от общего количества муниципалитетов Российской Федерации. В Приволжском федеральном округе около 75% глав муниципальных образований избираются из состава представительного органа.
    В большинстве субъектов Российской Федерации используются оба способа формирования института главы муниципального образования. Вместе с тем в 27 субъектах Российской Федерации главы муниципальных образований избираются только на муниципальных выборах.
     В соответствии с требованиями Федерального закона 131 глава муниципального образования:
    - в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
    - в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
    - в случае если муниципальное образование наделено статусом сельского поселения глава муниципального образования вправе возглавлять исполнительно-распорядительный орган, а также исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
    Последняя норма была включена в Федеральный закона 131 лишь в июле 2005 года. Вместе с тем, в настоящее время указанной нормой уже намерены воспользоваться более чем в половине субъектов Российской Федерации. Наибольшее количество муниципальных образований, в которых глава муниципального образования будет совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации находится в Центральном и Приволжском федеральных округах.
    Местную администрацию глава муниципального образования будет возглавлять в более 35 % муниципальных образований Российской Федерации.
     В иных муниципальных образованиях глава муниципального образования будет являться главой представительного органа.
    В последнем случае главой местной администрации будет являться лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
    Предварительный анализ позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации будет около 4 - 4.5 тысяч случаев назначения главы местной администрации по контракту.
    При этом наибольшее количество глав местных администраций, назначаемых по контракту появится в Приволжском федеральной округе, в котором их должно быть около 2500 человек.
    

     Федеральный закон 131 установил требования к количеству депутатов и условиям формирования представительного органа муниципального образования.
    В соответствии с этими требованиями органами государственной власти субъектов Российской Федерации была определена конкретная численность депутатского корпуса представительных органов муниципальных образований Российской Федерации.
     По итогам формирования органов местного самоуправления число депутатов представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации должно составить порядка 250000 человек.
    Необходимо обратить внимание на то, что согласно требованиям Федерального закона 131 на постоянной основе может работать не более 10% депутатского корпуса представительного органа муниципальных образований. Таким образом, освобожденных депутатов представительных органов муниципальных образований в Российской Федерации должно быть не более 25 тысяч человек.
    В подавляющем большинстве муниципальных образований Российской Федерации будут сформированы представительные органы.
    Вместе с тем в 135 муниципальных образованиях, расположенных в 16 субъектах Российской Федерации (Костромской, Смоленской, Нижегородской, Иркутской, Томской, Читинской, Магаданской областей, Республик Дагестан, Коми, Хакасия, Саха (Якутия), Красноярском, Хабаровском краях, Эвенкийском, Корякском, Чукотском АО) всех федеральных округов, за исключением Уральского федерального округа, полномочия представительного органа муниципального образования будет осуществлять сход граждан.
    При этом половина всех муниципальных образований (73 из 135), в которых предусмотрен сход граждан расположена в Республике Дагестан.
    

     Муниципальные выборы должны были быть проведены в срок до 1 ноября 2005 года. На начало ноября 2005 года муниципальные выборы состоялись практически во всех субъектах Российской Федерации. Выборы глав муниципальных образований и представительного органа муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации продемонстрировали высокую явку избирателей и их явную заинтересованность реформой местного самоуправления.
    Явка избирателей на муниципальных выборах зависела, как от ситуации в конкретных субъектах Российской Федерации, отдельных муниципальных образованиях, так и от ряда иных факторов. В среднем явка составляла около 50 %, но колебалась от 30 до 90 %, и в целом соответствовала по активности и по составу участию населения в выборах Президента Российской Федерации.
    Качественный состав депутатов представительных органов в настоящее время обрабатывается в избирательных комиссиях.
    Главы 70-80 % муниципальных образований фактически продолжают свою прежнюю деятельность.
    Количество кандидатов на замещение выборных должностей муниципальных образований превышало необходимое для голосования.
    Вместе с тем, в отдельных субъектах Российской Федерации ряд муниципальных выборов все же были признаны несостоявшимися. Так в Алтайском крае, Ненецком АО муниципальные выборы проведены лишь частично, в Астраханской и Воронежской областях выборы признаны состоявшимися лишь в отдельных муниципальных образованиях.
    
     

     Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации провели определенную работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
    Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации по предварительным оценкам не приведены в соответствие с Федеральным законом 131 лишь в ряде республик Южного федерального округа, а также Астраханской области, Чувашской Республике и Республике Тыва.
    Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие принципы организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в меньшей степени оказались приведенными в соответствие с требованиями Федерального закона 131.
    Вместе с тем, по результатам предварительного анализа представляется возможным сделать вывод о том, что ряд субъектов Российской Федерации пошел по пути признания законов субъектов Российской Федерации, регулирующих общие принципы организации местного самоуправления, утратившими силу. Подобное решение вопроса приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством не может быть признано удачным, поскольку за субъектами Российской Федерации закреплен достаточный объем полномочий в области местного самоуправления, который должен регулироваться законами субъектов Российской Федерации и не может оставаться без законодательного регламентирования.
    Достаточно проблемным остается также и приведение законодательства субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.
    Приблизительно из порядка 245 законов субъектов Российской Федерации, действующих в указанной области более 30 признано на сегодняшний день не соответствующими требованиям Федерального закона 131.
    В связи с этим работы по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Федерального закона 131 нельзя признать оконченными.