АВ 2004г. Выпуск 20 Часть2 Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти
Государственной Думы
Г.П. Ивлиев - начальник Правового управления Аппарата
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации
Разрешите доложить вам об информационно-правовой работе, которая проводится в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы.
Для законодательного процесса важнейшим и необходимым условием его осуществления является наличие в электронном виде полнотекстовых банков данных всех нормативно-правовых актов, действующих в государстве. В концепции информационного развития Государственной Думы в качестве важнейшей задачи предусмотрено обеспечение доступности ко всем нормативно-правовым актам, которые есть в стране.
Для того, чтобы выполнить эту задачу, в Аппарате Государственной Думы в рамках Правового управления создан отдел учета и систематизации законодательства, который ведет полнотекстовую базу данных ИПС Закон . Эта база, расположенная во внутренней сети Государственной Думы - одна из старейших в нашей стране.
Система работы ИПС Закон выстроена таким образом, что мы постоянно проводим контрольные мероприятия по правильности ведения этой базы, что позволяет нам своевременно находить и устранять имеющиеся недостатки. За достоверность расположенных в базе сведений сотрудники отдела несут всю полноту ответственности.
В значительной степени нам облегчает задачу наличие в нашей стране информационно-правовых консорциумов, которые ведут большие базы данных и которыми также могут пользоваться в Государственной Думе наши сотрудники и депутаты. Но это ни в коей мере не делает нашу работу ненужной, здесь имеют значение ряд факторов, определяющих необходимость этой работы.
Прежде всего, ИПС Закон имеет служебный характер и гарантирует точность и полноту сведений, что имеет большое значение для депутатов Государственной Думы при подготовке наших заключений и оценок готовящихся законопроектов. Мы успеваем включить в эту базу все необходимые документы достаточно быстро, чтобы обеспечить депутатов необходимыми сведениями.
У нас также возникает потребность в использовании других подходов к ведению базы данных ИПС Закон . Сейчас очень распространены законы с отложенным сроком вступления в силу - до полугода и более. И мы должны учитывать наличие этих законов в базе, что требует дополнительно вести, кроме действующего законодательства, законодательство, которое еще не вступило в силу. При каждом принятии нового законопроекта мы должны всю эту систему выстраивать и сопоставлять наши базы данных. Это дает нам возможность дополнительного контроля, что не бывает лишним, так как в законе каждая запятая имеет значение.
Направленность баз данных правовой информации у нас и у коммерческих систем тоже разная. Коммерческие базы предполагают такое изложение материалов, которое позволяет лучше ориентироваться в законодательстве правоприменителю - со всевозможными ссылками, гиперссылками, пояснениями текстов и т.д. Но с точки зрения законодателя они отяжеляют вид этого закона. Для нас же принципиально важна цель законопроектной работы и поэтому главным является сопоставление текста - текущего текста в контрольном состоянии.
Текст каждого закона в контрольном состоянии ведется и на бумажном носителе. Например, в некоторые налоговые законы, действующие с 1991 года, было внесено более 200 изменений. Там действуют только отдельные положения отдельных статей, но, тем не менее, это действующий акт, и мы обязаны в каждом случае учитывать его наличие.
Есть еще много других обстоятельств, которые требуют ведения нашей базы. У нас есть договоренность с Правовым управлением Президента Российской Федерации, Минюстом России, что параллельное ведение официальных баз данных во всех государственных организациях в настоящее время необходимо, так как у нас различные пользователи, вдобавок это обеспечивает взаимный контроль.
Однако, дальнейшее развитие технологий передачи данных позволит нам принимать и другие решения по ведению базы данных ИПС Закон . В ближайшее время будет обеспечен доступ в базу данных каждого государственного органа, и мы сможем принимать решение о том, кто в какой части должен вести какие базы. Несомненно, что в части законов мы будем вести эти контрольные базы всегда, по крайней мере, в ближайшем будущем это абсолютно необходимо.
Мы не ограничиваемся только теми правовыми базами данных, которые доступны нам, но развиваем наше взаимодействие с другими государственными организациями и обеспечиваем доступ к их базам данных. Сейчас у нас установлена тесная связь с Минюстом России, есть прямой доступ в их базы, и мы можем использовать их для того, чтобы обеспечить необходимой информацией сотрудников Аппарата и депутатов Государственной Думы.
В связи с этим мы поставили вопрос о том, что можно исключить дублирование функций. Мы провели с нашей Парламентской библиотекой большую работу с целью законсервировать ведение определенной части базы данных "Субъекты Российской Федерации", которую мы вели до последнего времени и которая содержит достаточно полное представление об имеющемся региональном законодательстве.
Была достигнута договоренность о передаче бумажных носителей и ведения каталога в библиотеку. Себе мы оставили ведение в контрольном состоянии конституций и уставов субъектов Российской Федерации, так как без наличия в контрольном состоянии этих документов законодательный процесс невозможен.
В то же время, учитывая, что база Министерства юстиции Российской Федерации более полная и более точная, мы сделали вывод, что нам полезнее представлять информацию в электронном виде с использованием этой базы данных. Это позволяет нам своевременно перестраиваться, сокращать бумажный документооборот, полнее охватывать электронные информационно-правовые ресурсы.
Точно также мы будем действовать в дальнейшем с правительственными актами и актами Президента Российской Федерации при получении прямого, свободного, обширного доступа в правовые базы данных Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. Сейчас все эти акты мы ведем в своей базе.
В настоящее время в нашей базе имеется 170 документов, связанных с межгосударственными отношениями внутри СНГ. Это достаточно полная база. Мы поддерживаем тесные отношения с Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств и очень им признательны за то, что они дают нам возможность представлять их сведения.
Работа отдела учета и систематизации законодательства Правового управления заключается также в том, чтобы иметь не только широко распространенные, но и иные, альтернативные базы данных. Например, мы пользуемся системой "Референт", а также уникальными фондами МИДа, чтобы получать информацию, благодаря которой можем оказать любую помощь нашим депутатам.
Естественно, что для этой работы нам очень важно иметь продвинутую кодификационную службу. Кодификация - очень сложная самостоятельная часть юридической деятельности, без которой ориентироваться в совокупности нормативно-правовых актов невозможно. Мы надеемся, что сможем выйти на более широкое научное осмысление этой проблемы с тем, чтобы данную работу сделать еще более эффективной.
Наряду с формированием базы данных по законодательству, Правовое управление вносит и иной вклад в информирование депутатов Государственной Думы. Мы уделяем большое внимание так называемым информационно-правовым ресурсам. Именно мы впервые ввели этот термин в оборот. У нас даже издана книга - "Путеводитель по информационно-правовым ресурсам Государственной Думы", в которой мы впервые попытались обобщить все информационно-правовые ресурсы Государственной Думы. Ценность этой книги еще и в том, что мы показываем, как можно найти тот или иной ресурс. Обучающий характер издания очень важен для вновь поступающих работников, которые еще не овладели всей совокупностью этих знаний.
Такой системный подход позволил нам показать, что сегодня имеется в Государственной Думе в информационно-правовом смысле. Но нам нужно эту работу выстраивать несколько по-другому и ставить вопрос так, чтобы у нас было все, что нам необходимо для законодательной деятельности Государственной Думы. К сожалению, пока дело обстоит несколько иным образом.
Председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин в своем выступлении очень правильно сказал о необходимости адресной работы с депутатами при подготовке информационных материалов. Для нас адресность заключается также и в том, чтобы вся наша работа была адресно нацелена на программу законопроектной работы Государственной Думы, на календарь рассмотрения вопросов и на порядок работы Государственной Думы.
Мы предлагаем ввести в каждом Комитете Государственной Думы систему ведения электронных информационных досье, где в доступном виде на сайте конкретного Комитета по каждому законопроекту накапливалась бы необходимая информация. Мы выделили 19 разделов информации, которые нужно было бы представить в этом досье. Ведение досье позволит нам быстро найти необходимую информацию.
Работа с законопроектом для депутата Государственной Думы и сотрудника Аппарата не должна начинаться с обобщения и поиска всех источников. Мы должны предоставить им эти источники информации на сайте Комитета, чтобы человек, который принимает решение о судьбе законопроекта, был озабочен только изучением подготовленных специалистами материалов, включая правовые источники и социально-экономическую оценку.
Мы предполагаем задействовать в этом процессе все подразделения, занимающиеся информацией. Скажем, мы могли бы предоставлять заключения Правового управления, а также делать подборку нормативных правовых актов, включая акты министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, которые относятся именно к данной части вопроса.
Парламентская библиотека может представлять библиографический указатель, необходимые выдержки из монографий, статей, относящихся к этой теме, статистику, правоприменительную практику, заключения ученых и многое другое.
Заключения Правового управления являются источником информации, в котором можно получить сведения о том, соответствует или нет данный закон Конституции Российской Федерации и имеющемуся законодательству и увидеть его недостатки. Заключения Правового управления размещаются в тот же самый день в системе Интранет Государственной Думы и уже к концу дня становятся доступными для всех пользователей, что, на наш взгляд, чрезвычайно важно.
Для того, чтобы оказать содействие депутатам Государственной Думы в освоении правового пространства, нами проводится методическая работа. Так, в частности, мы готовим сборник образцов документов, которые относятся к законопроектной деятельности. Он размещен на нашем сайте в электронном виде и имеется также на бумажном носителе. Мы считаем, что образцы как форма информации заинтересованных субъектов имеют целый ряд преимуществ. Проводимые нами совещания с работниками аппаратов комитетов свидетельствуют о том, что необходим расширенный вариант сборника, где бы различные варианты документов излагались более пространно.
Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов - согласованный продукт всех основных органов государственной власти Российской Федерации, они рекомендованы Советом Государственной Думы к использованию. И в настоящее время мы требуем на основании решения Совета Государственной Думы исполнения этих рекомендаций от всех органов, которые участвуют в законодательном процессе. Это существенно облегчило бы нам работу.
Еще одно наше издание - Комментарий к Регламенту Государственной Думы , представляющее собой первый комментарий к Регламенту, который вышел в свет. В книге Оценка законов и эффективность их применения мы изложили опыт оценки законов не только в России, но и в странах Европы, в основном, в федеративных государствах, так как мы с ними имеем много общих проблем.
Мы очень надеемся, что нам удастся реализовать идею о размещении на сайте Государственной Думы в Интернете этих изданий с тем, чтобы с ними могли ознакомиться все заинтересованные специалисты.
Отдельная тема - международно-правовые акты. Для нас общей проблемой является реализация международно-правовых идей в нашем законодательстве, которую мы решаем через непосредственное их заимствование, освоение, переработку и внедрение в законодательство.
Именно такую задачу мы поставили при проведении правовой экспертизы законопроектов. Для этого мы сделали в электронном виде все основные документы международно-правового характера, имеющие обязательную силу для Российской Федерации. В настоящее время мы продолжаем эту работу, а также переводим и размещаем в электронном виде необязательные для Российской Федерации международно-правовые документы, прежде всего, конвенции Совета Европы, членами которого мы являемся.
Мы перевели на русский язык уже более 100 конвенций, выпустили CD-rom Международные правовые акты и, надеюсь, представим их на сайте Государственной Думы для всеобщего пользования.
Перевод на русский язык международно-правовых актов, имеющих для Российской Федерации важное значение, их доступность широкому кругу юристов Российской Федерации позволит нам реализовать положение Конституции Российской Федерации, ее части 4 статьи 15, которая говорит о том, что правовые общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью нашей правовой системы.
Презентация базы данных Международные правовые акты состоится 14 мая 2004 года. Приглашаю всех присутствующих принять участие.