АВ 2004г. Выпуск 20 Часть2 Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти
Парламента Республики Казахстан
информационно-аналитической работы Аппарата
Мажилиса Парламента Республики Казахстан
Я хотел бы, прежде всего, выразить признательность руководству Государственной Думы и работникам ее Аппарата за организацию и проведения встречи руководителей информационно-аналитических служб парламентов государств-участников СНГ.
Несомненно, что обмен опытом работы будет способствовать совершенствованию нашей информационной и аналитической деятельности, направленной на повышение уровня правотворческой культуры наших законодательных органов и интеграционных процессов в парламентской деятельности.
Мы получили прекрасную возможность ознакомиться с построением и перспективами развития информационной системы Государственной Думы, оценить достигнутую эффективность.
Как показывает мировой опыт, процесс развития информационно-аналитического обеспечения парламентской деятельности находится в прямой зависимости от процессов развития парламентаризма в государстве. Установление подлинного парламентаризма ведет к коренным изменениям самих высших представительных учреждений, их превращению из органов лишь легитимирующих решения правительств в органы реального народовластия.
В Казахстане законодательная ветвь власти значительно усилила свое влияние, и теперь она стремится быть не только хорошо информированной, но более независимой в принятии обоснованных решений. Эти обстоятельства послужили причиной пересмотра организационных принципов построения парламентских служб Аппаратов Мажилиса и Сената, выработки новых подходов в организации их деятельности.
Был увеличен штат постоянных сотрудников, введены должности помощников депутата, изысканы средства на привлечение научной общественности страны и международных организаций к процессу законотворчества, а также на приобретение современной компьютерной техники и ее программного обеспечения.
Реструктуризация Аппарата Мажилиса (в настоящее время в Аппарате Мажилиса 18 структурных подразделений) позволила внести коррекцию в систему информационного и аналитического обеспечения, которая раннее была строго централизована и воплощалась преимущественно через Информационно-аналитический центр Парламента.
Сейчас к этой работе стали привлекаться сотрудники вновь созданных Секретариатов постоянных комитетов, Отдел информационно-аналитической работы Мажилиса, Отдел по работе с фракциями, Центр законопроектной работы, Отдел законодательства и др. При Бюро Мажилиса организован Научно-экспертный Совет. Для разработки законопроектов и проведения различных видов экспертиз выделяются значительные финансовые средства за счет республиканского бюджета.
На данное время мы располагаем необходимыми ресурсами, чтобы удовлетворять в разумные сроки возникающие потребности законодателей, а также анализировать решения, принятые какими-либо правительственными органами.
Кратко о сути нововведений. По действующей Конституции Республики Казахстан Парламент является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции. Исходя из этого были определены два ведущих направления в обеспечении парламентской деятельности:
обеспечение выполнения законодательной функции Парламента;
обеспечение представительской деятельности депутатов.
Во главу угла работы по информационному и аналитическому обеспечению выполнения законодательной функции была положена технологическая схема прохождения законопроекта в двухпалатном Парламенте. Она начинается в Мажилисе с субъекта инициативы, затем следует рабочая группа, потом - головной комитет, Бюро Палаты и пленарное заседание Мажилиса. Далее, в соответствии с общепарламентским регламентом, идет процесс рассмотрения законопроекта Сенатом, принятия закона Парламентом.
На каждом этапе определены задания соответствующим подразделениям Аппарата и привлекаемым на договорных условиях учреждениям и экспертам по информационному и аналитическому сопровождению законодательного процесса. В результате депутатам предоставляются:
На первом этапе - Субъект инициативы:
концепция законопроекта (текст проекта закона, инициируемого депутатами или другими структурами);
научная, правовая, а при необходимости - экономическая, экологическая, криминологическая и другие виды специализированных экспертиз.
На этапе - Рабочая группа:
информационно-справочный обзор, включающий в себя аналогичные законодательные акты зарубежных государств, материалы, обобщающие зарубежный опыт правового регулирования;
информация об общественном мнении по теме правового регулирования;
аналитические записки с аргументацией целесообразности принятия закона, прогнозированием возможных социально-экономических последствий принятия и действия закона, предложениями по вероятной доработке рассматриваемых нормативных актов;
обзор позиций ученых и специалистов по данной проблеме;
правовая и лингвистическая экспертизы.
На этапе - Головной комитет:
заключение Комитета и сравнительная таблица по законопроекту;
информационное сообщение о ходе рассмотрения законопроекта, проблемных вопросах, политическом позиционировании фракций и депутатских групп.
На этапе - Бюро Палаты:
прогноз процесса обсуждения и принятия проекта закона на пленарном заседании.
На этапе - Пленарное заседание:
экспертное сопровождение пленарного заседания.
На этапе - Процесс дальнейшего рассмотрения законопроекта и принятия закона Парламентом:
информационное сообщение, комментарии по рассмотренному законопроекту, мониторинг откликов в прессе и обращений граждан по принятому законопроекту;
изучение общественного мнения (социологические исследования) по теме правового регулирования, а также о деятельности Парламента.
В качестве примечания нужно отметить, что социологические исследования, а также экспертные опросы по той или иной теме правового регулирования или осуществления парламентом представительских функций могут проводиться и практически проводятся по заявкам депутатов на любом этапе информационно-аналитического обслуживания.
Большая часть подготовленных материалов вносится в компьютерную базу данных (Контрольная карта законопроекта), легко контролируется как с точки зрения качества, так и с точки зрения сроков исполнения.
Следует отметить, что выбранная нами схема действенна и, как правило, не дает сбоев. Однако, не на всех ее этапах достигается нужное качество, прежде всего, аналитических продуктов, которое удовлетворяло бы законодательный процесс в его современном состоянии.
Причинами тому являются дефицит требуемых специалистов - аналитиков и исследователей, отсутствие конкурентной среды среди организаций и учреждений, специализирующихся на изучении и обобщении правоприменительной практики, отсутствие правовой системы лоббирования, ограниченность финансовых ресурсов и др.
Если пересчитывать число привлекаемых нами аналитиков и исследователей на количество обсуждаемых и принимаемых законопроектов, то таких кадров у нас в пять и более раз меньше чем, например, в Государственной Думе, тогда как качество информационно-аналитической поддержки должно быть, естественно, не хуже, чем в России. Поэтому явно обозначается путь на увеличение кадровых ресурсов и, соответственно, затрат на повышение качества и достижение нового, современного уровня исследований.
Что касается обеспечения представительской деятельности, то ее тематика определяется информационными потребностями депутатского корпуса в целом, отдельных депутатов и их объединений, сотрудников Аппарата. Мы готовим материалы, которые необходимы для работы в округах, осуществления взаимодействия Парламента с органами государственного управления страны, межпарламентской и межгосударственной деятельности, а также по актуальным проблемам политики, экономики и социальной сферы, которые требуют внимания и контроля со стороны депутатов. В их числе:
оказание информационных и аналитических услуг депутатам по профилю комитетов;
выполнение персональных заявок депутатов на разработку тематических
аналитических записок открытого и закрытого характера;
политический и экономический анализ развития общества на определенном этапе;
аналитические записки, научные статьи, выступления на семинарах, конференциях по анализу состояния системы законодательства и нормотворчества в Казахстане, перспективах их совершенствования;
проведение социологических и экспертных исследований, изучение общественного мнения по правоприменительной практике, общественно-политическим проблемам;
периодические аналитические доклады о деятельности Палаты за определенный период;
доклады по вопросам межпарламентского сотрудничества;
аналитические записки по опыту деятельности зарубежных законодательных органов власти;
обзоры прессы по вопросам законотворчества;
аналитическое сопровождение при подготовке парламентских слушаний, конференций, семинаров, круглых столов;
аналитические материалы по депутатским запросам, поступающим письмам граждан и др.
Значительная часть этой работы в аппарате осуществляется Отделом информационно-аналитической работы.
К примеру, лишь за одну сессию нами подготовлено около 100 информационно-аналитических материалов, касающихся роли Парламента в развитии демократических процессов, фракционной деятельности депутатов, государственной службы, молодежной политики, межэтнических отношений, религии, социальной защиты, законодательной техники, систематизации законодательства, инвестиционной политики, земельных отношений, развития среднего и малого бизнеса, рекламы, выборов, межпарламентского сотрудничества и др.
Сотрудниками отдела при взаимодействии со специализированными институтами проводятся социологические исследования, изучение общественного мнения населения и депутатского корпуса по актуальным проблемам жизни
Республики и деятельности Парламента.
Последние из них - это социологические исследования и экспертные опросы по эффективности казахстанского законодательства, межконфессиональных и межэтнических отношений, социального самочувствия, проблем социального сиротства, образования, электоральные настроения и др.
Отделом обеспечивается сбор и подготовка информационных материалов для выпуска бюллетеней, брошюр и иной печатной продукции по основным направлениям парламентской деятельности. Нами издаются иллюстрированные издания - "Мажилис Парламента Республики Казахстан" и "Парламент Республики Казахстан".
На постоянной основе выпускаются: "Вестник Парламента Республики Казахстан", перечни законов и указателей материалов, библиографические обзоры, подготовленные и поступившие в фонды Отдела, готовятся итоги деятельности Палаты за различные календарные периоды в течение сессии, обзоры законодательных актов, принятых Парламентом и подписанных Президентом за сессионный период.
Последние виды информационно-аналитических работ у нас должны были обеспечиваться совместно с другими специализированными подразделениями, но в целях экономии средств и кадровых ресурсов зачастую этим вынуждены заниматься сотрудники нашего Отдела.
Формирование информационных ресурсов общего пользования, в основном, возложено также на Отдел информационно-аналитической работы.
По видам ресурсы разделены на: юридические, справочно-аналитические, внутрипарламентские и служебные.
Информационные материалы для пользователей предоставляются как на бумажных, так и электронных носителях. Отделом ведется накопление и учет законодательства Республики Казахстан, модельных законов Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, правовых актов стран СНГ, других зарубежных государств, международных пактов, конвенций и др. Сведения о нормативно-правовых актах классифицируются и заносятся в базу данных, которая называется "Законодательство". Установлены и постоянно обновляются две полнотекстовые справочно-правовые системы - "Закон" Республиканского центра правовой информации при Министерстве юстиции Республики Казахстан и "Юрист" ТТО Компании ЮрИнфо , содержащие тексты нормативных правовых актов, принимаемых Парламентом и другими органами государственного управления Казахстана.
Большая работа по формированию банка законодательства была бы невозможна без содействия коллег из России, Белоруссии, Украины, Молдавии, Узбекистана, Таджикистана, Секретариата МПА и других, за что мы им очень благодарны.
Что касается справочно-аналитических информационных ресурсов, то они формируются на базе публикаций органов государственного управления, статистики, международных организаций и НПО, периодической печати и книжных научных изданий, собственных информационно-аналитических работ, страниц Интернета и других источников. Отделом также ведутся базы данных "Правовая информация", "Книжный каталог" с использованием программы автоматизированной библиотечной системе "Ирбис".
Ключевым звеном в формировании справочно-аналитических материалов является Парламентская библиотека, входящая в структуру Отдела.
Книгофонд библиотеки насчитывает более 25 тыс. единиц и постоянно пополняется. Книжные издания как источник информации комплектуются по общественным и гуманитарным наукам, праву, экономике, политике, международным отношениям, культуре, образованию, искусству и др.
Библиотекой ежегодно проводится подписка на периодические издания Казахстана и России, стран СНГ - около 300 наименований газет и журналов. Библиографические данные по материалам газет и журналов, в том числе и по отдельным тематическим публикациям, заносятся в базу данных "Пресс-информация".
Внутрипарламентские информационные ресурсы формируются в информационно-справочном кабинете Отдела. Они состоят из сборников государственной статистики Казахстана и стран СНГ, стенограмм пленарных заседаний Палаты и Парламента, материалов парламентских слушаний и круглых столов , информационных и аналитических обзоров по правовой, общественно-политической, социально-экономической тематике, отчетов социологических исследований, перечней и указателей материалов, подготовленных Отделом и др.
Кроме того, по локальной вычислительной сети Парламента предоставляется значительный информационный массив, формируемый различными структурными подразделениями (в виде файлов и баз данных):
ВЕБ сайт Парламента;
контрольная карта законопроекта;
план мероприятий Палаты на неделю;
сведения о прохождении законопроектов;
сравнительные таблицы по законопроектам;
повестка дня Бюро;
повестка дня пленарного заседания;
депутатские запросы;
делопроизводство (электронный документооборот);
письма избирателей;
кадры;
электронные банки данных из внешних источников.
Таким образом, Парламентом Казахстана работа по информационно-аналитическому обеспечению депутатской деятельности ведется в русле общемировых направлений и по схемам, выработанным Аппаратами парламентов государств с высоким научным уровнем развития исследовательских служб.
Поступательное развитие в этом русле информационно-аналитической работы все же вызывает у нас неудовлетворенность, прежде всего, глубиной изучаемых проблем, способами и формами подачи аналитических материалов, формированием информационных ресурсов и их использованием с помощью автоматизированных прикладных технологий.
Во многом реализация этих возможностей зависит от слоившейся системы взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями власти. Мы надеемся, что процесс развития информационной оснащенности парламента будет развиваться позитивно, что позволит добиться улучшения анализа по следующим параметрам:
получать более обоснованные специализированные экспертизы;
организовать межотраслевой анализ экономических процессов;
создавать модели изучаемых процессов;
делать долгосрочные прогнозы последствий предложенных правовых решений;
полностью прорабатывать варианты законодательных заключений, позволяющих принимать самостоятельные политические решения.
Выполнить эти задачи считаю возможным уже в новом организационном и ресурсном качестве парламентской информационно-аналитической структуры.