АВ 2003г. Выпуск 22 Часть I Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
1. Выступление Мокрого В.С., председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
Позвольте мне от имени депутатов Комитета по вопросам местного самоуправления, прежде всего, поблагодарить вас за то отношение к парламентским слушаниям и неподдельный интерес к той теме, которая проходит обсуждение сейчас в нашем комитете. И позвольте выразить также надежду, что обсуждение будет конструктивным.
Основная особенность наших парламентских слушаний заключается сегодня в том, что они проходят в период между первым и вторым чтением законопроекта. В этой связи полагаю целесообразным сегодня не останавливаться на вопросах, носящих концептуальный характер.
Основная цель наших парламентских слушаний - это обсуждение конкретных положений законопроекта с целью уточнения наших позиций при его подготовке ко второму чтению.
Хочу вас всех проинформировать, что к настоящему времени в комитет поступило более 6000 поправок к законопроекту. С 20 марта приступила к работе рабочая группа по предварительному анализу поступивших поправок. Рабочая группа практически заседает ежедневно. И сегодня после парламентских слушаний в 16 часов будет продолжена работа рабочей группы.
В своем выступлении я остановлюсь лишь на наиболее характерных положениях тех законодательных инициатив субъектов права законодательной инициативы, которые поступили в наш комитет. Сразу отмечу, что, к сожалению, очень много противоречивых и очень много взаимоисключающих поправок. Но, в общем-то, это и понятно.
Например, в ряде поправок наши коллеги из регионов предлагают заменить термин "поселение" на термин "округ". В ряде других поправок предлагается расширить содержание понятия "поселение". Так, например, некоторые наши коллеги предлагают включить в это понятие не только населенный пункт, но и часть его. Наши коллеги-депутаты предлагают также в понятие "муниципальное образование" ввести дополнительный признак - обладание муниципальной собственностью и бюджетом. По существу это означает, что поселение не может претендовать на статус муниципального образования, если на его территории, например, отсутствует муниципальная собственность.
Вместе с тем, с одной, вместе с тем, одной из целей законопроекта является создание условий для формирования экономических основ местного самоуправления. В том числе и для формирования муниципальной собственности. Поэтому отсутствие необходимой муниципальной собственности, на наш взгляд, не может служить основанием для отказа жителям поселения в осуществлении местного самоуправления.
Члены рабочей группы считают, что наличие муниципальной собственности и бюджета должно быть следствием введения местного самоуправления, а не наоборот. И скажу, что эта поправка уже обсуждалась на рабочей группе и была не поддержана.
Ряд поправок относится к понятиям "выборное должностное лицо местного самоуправления и депутат". Члены рабочей группы согласились с тем, что в части терминологии необходимо навести порядок. Этот вопрос в настоящее время дискутируется, вчера и сегодня продолжится дискуссия в рабочей группе. Много споров вызывает положение законопроекта, регулирующее образование общественных объединений муниципальных образований.
В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации созданы общественные объединения муниципальных образований, созданы они и на межрегиональном и общероссийском уровне. Развивает свое сотрудничество с представителями власти и специализированными ассоциациями. Вместе с тем, порядок взаимодействия этих ассоциаций с органами государственной власти урегулирован недостаточно, и это признают и лидеры ассоциации, и представители органов государственной власти. Законопроект, как вы знаете, содержит положения, которые направлены на решение этой задачи.
Группа депутатов предложила уточнить порядок создания подобных объединений. И хочу обратить внимание участников парламентских слушаний на одну из таких поправок, которая в пункте 1 статьи 8, там, где говорится, что муниципальные образования могут образовывать объединения муниципальных образований, совет, союз, ассоциацию субъекта Российской Федерации, предлагают заменить на более жесткую формулировку, что муниципальные образования образуют совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
К этой группе поправок относится также и поправка, которая относится к статье также 8, но пункту 2, которая предлагает формулировку по объединению общероссийского объединения муниципальных образований, сформулировать более точнее, и звучит это в поправке так: муниципальные образования субъектов, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Много поправок и в отношении тех положений законопроекта, которые направлены на развитие межхозяйственных экономических связей муниципальных образований. Особенно много поправок поступило к главе номер 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления". Упорядочение территориальной основы муниципальных образований является одной из основных целей законопроекта. Существенная неоднородность муниципальных образований как по численности населения, так по ресурсам, является одной из причин, сдерживающей развитие отношений между органами власти местного самоуправления, а также развитие межбюджетных отношений. Это обстоятельство, в конечном счете, не обеспечивает формирования эффективной системы публичной власти в целом.
Правоприменительная практика действующего федерального закона свидетельствует, что в большинстве субъектов Российской Федерации по нашей статистике всего в 71 субъекте в качестве территориальной основы местного самоуправления была установлена так называемая иная территория, то есть административный район или объединение административных районов. Причем в последние годы тенденция значительно усилилась. Такое положение дел в целом не отвечает основным принципам местного самоуправления, и самое главное не способствует социально-экономическому развитию поселений.
В отличие от действующего законодательства обсуждаемый нами законопроект гарантирует гражданам поселений осуществление местного самоуправления непосредственно в границах поселений. В законопроекте устанавливается исчерпывающий перечень территориальной организации местного самоуправления, это городское и сельское поселение, городские округа и муниципальные районы, как вы знаете.
Обращаю ваше внимание на то обстоятельство, что муниципальный район, хотя и относится законопроектом к муниципальным образованиям, но не является таковым в привычном для нас понимании этого термина. Муниципальный район - это некоторая надмуниципальная надстройка, призванная решать те вопросы местного значения, которые в силу отсутствия соответствующей инфраструктуры не могут быть решены отдельными муниципальными образованиями.
Законопроектом вводится даже специальное понятие "вопросы местного значения межмуниципального характера". Мне представляется, что такая трактовка муниципального района должна снять многие спорные моменты, связанные с порядком формирования органов местного самоуправления и муниципального района и его бюджета.
Как и ожидалось, к нам поступили поправки по существу, устанавливающие открытый перечень муниципальных образований. Рабочая группа несколько дней рассматривала эти предложения. И в итоге не поддержала подобные поправки. Ряд поправок связан с установлением критериев отнесения населенных пунктов к той или иной категории муниципальных образований. Часть их авторов предлагает изменение количественных показателей. Другие предлагают устанавливать этот критерий, предоставить это право устанавливать эти критерии субъектам Российской Федерации. Часть поправок направлена на укрепление муниципальных образований. Так, например, есть предложение о включении в границы городского поселения более одного города и поселка городского типа, а также сельское поселение.
В соответствии с этой поправкой современный административный район подпадает под понятие городское поселение. Таким образом понятие этой поправки возвращает нас к ныне существующей территориальной основе - административному району.
Предлагается также в качестве критерия придания населенному пункту статуса сельского поселения установить суммарную минимальную численность населения, входящих в него населенных пунктов, 8 тысяч человек для территорий с высокой плотностью населения.
К нам поступили предложения более радикального характера. Например, в ряде поправок предлагается вообще исключить критерии численности для определения границ муниципальных образований, а также ряд других критериев, например, критерии пешей и транспортной доступности. Есть также предложение вообще не учитывать численность населения при определении размеров территорий муниципальных образований.
Территориальные организации местного самоуправления в законопроекте тесно связаны с полномочиями. В отличие от действующего федерального закона каждый тип муниципального образования имеет собственный перечень вопросов местного значения. Это статьи 14, 15, 16. Кроме того, в отдельной статье 17 перечислены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Таким образом законопроект устанавливает достаточно строгое распределение предметов ведения по категориям муниципальных образований и более строго очерчивает круг полномочий органов местного самоуправления.
Тем не менее, к этому разделу законопроекта также поступило много предложений. Поправки в основном направлены на уточнение формулировок в вопросах местного значения, а также на изменение их перечня, как в направлении сокращения, так и его увеличения.
Из всего многообразия поправок, касающихся изменения перечня вопросов местного значения, считаю важным обратить ваше внимание на предложения ряда депутатов, в которых предлагается включить в перечень вопросов местного значения планирование развития поселений.
Как известно в отношении роли органов местного самоуправления и развития муниципальных образований существует две точки зрения. В соответствии с одной из них органы местного самоуправления должны ограничить свою деятельность оказанием муниципальных услуг. Другие считают, что круг полномочий органов местного самоуправления должен быть шире с тем, чтобы обеспечить комплексное социально-экономическое развитие поселений. Очевидно, что между этими двумя подходами существует множество переходных вариантов и, наверное, золотая середина.
Многие эксперты указывают на то, что в современной политической системе России органы местного самоуправления являются единственной структурой, которая непосредственно заинтересована в социально-экономическом развитии муниципальных образований.
Новеллами законопроекта являются об общественных повинностях также, новеллы, точнее законопроекта об общественных повинностях также привлекли внимание очень многих субъектов права законодательных инициатив. В частности, предлагается термин "повинность" заменить термином "работа", предлагается вообще исключить это положение из законопроекта.
В части вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, глава 4, поправки, поступившие в комитет, в основном направлены на урегулирование последствий непредставления органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для исполнения этих полномочий.
Значительное количество поправок касается организационных основ местного самоуправления, особенно в части порядка формирования органов местного самоуправления муниципальных районов. Поправки по организационным основам местного самоуправления в основном направлены: на обеспечение самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления населения, уточнение норм, регулирующих организацию работы органов местного самоуправления, дополнение норм, регулирующих статус депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
В главе 7 "Муниципальные и правовые акты" наибольшее количество поправок относится к статье 44 - "Устав муниципального образования". В частности, наши коллеги предлагают принимать устав не только представительным органом, но и непосредственно населением, то есть референдумом.
Традиционно много поправок поступило к разделу "Экономические основы местного самоуправления" глава 8. Значительная часть из них направлена на уточнение состава муниципальной собственности и вопросам ее формирования.
Так, например, большой группой наших коллег, депутатов Государственной Думы предлагается достаточно подробный перечень муниципального имущества. Он насчитывает десятки пунктов. Поэтому я не могу его привести в своем выступлении полностью. Но перечень строго дифференцирован по функциям органов местного самоуправления по вопросам местного значения и категориям образования.
В экономическом блоке многие поправки касаются использования минимальных муниципальных социальных стандартов. При определении нормативов, расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Предлагается, чтобы названные стандарты были на уровне не ниже государственных и минимальных социальных стандартов. В поступивших предложениях предлагается также исключить статью 56 законопроекта, средства самообложения граждан. В ряде поправок по экономическим основам местного самоуправления предлагается, чтобы органы местного самоуправления определяли размеры и условия оплаты муниципальных служащих, оплаты труда, извините, условия оплаты труда муниципальных служащих в пределах нормативов, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Есть также конкретные поправки по изменению налоговой политики в части регулирования уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, в поправках предлагается установить положение, при котором фактические увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем году, явившиеся результатом финансово-хозяйственной деятельности не может служить основанием. Во-первых, ни для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходных источников в местные бюджеты.
Во-вторых, ни для уменьшения доли и средств, поступивших в бюджет муниципальных образований из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Предлагается также законопроект дополнить нормой, предусматривающей компенсационные выплаты по допрасходам, возникающим в результате решений, принятых органами государственной власти. Эти выплаты должны представляться в бюджеты муниципальных образований, органам госвласти, принявшими решение.
Поправки к главе 10, в которой устанавливаются нормы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в целом направленных на смягчение норм ответственности и уточнение условий, при которых эта ответственность наступает.
В части поправок предлагается вообще исключить некоторые положения законопроекта. Особое внимание вызвала статья номер 75 - временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, например, наши коллеги, депутаты предлагают все случаи возложения отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы госвласти субъектов Российской Федерации устанавливать на основании решения суда. Есть также предложение вообще исключить эту статью из текста законопроекта.
Несколько слов о заключительных и переходных положениях. Очень хорошо, что заключительные переходные положения законопроекта по существу представляют развернутый план действий федеральных и региональных органов госвласти по решению законопроекта. В нашей законотворческой практике мы не часто сталкиваемся со столь подробными переходными положениями.
Мне представляется, что все мы заинтересованы в том, чтобы введение законопроекта в действие прошло без лишних потрясений. К этому разделу также поступили поправки. Они противоречивые порой, но то, что переходные положения волнуют многие субъекты законодательной инициативы, это надо отметить. И большинство из них настаивают на более длительных периодах переходных положений, отдельных переходных положений.
Так группой наших коллег предлагается новая редакция всей главы. Поступившие предложения в основном направлены на соблюдение прав граждан, а также на уточнение порядка формирования новой системы местного самоуправления в России. В целом эти поправки будут поддержаны, но переход на новую систему может быть осуществлен более гибко.
Мы еще не приступили к обсуждению этого раздела и предполагаю, что та дискуссия, которая, скорее всего, должна затронуть эти проблемы, проблемы переходных положений на парламентских слушаниях, отразится на решении как рабочей группы, так и решении комитета.
В заключение хочу высказать свое мнение в отношении существующих попыток пересмотра концепции законопроекта. По моему убеждению, концепция законопроекта является отражением того опыта, который мы получили в результате предшествующего периода развития российской государственности. Кроме того, предложенная концепция создает неплохие возможности для дальнейшего развития всей системы публичной власти. Безусловно, весь этот законопроект и в целом закон может действовать при одном условии - что он будет принят вместе с изменениями и дополнениями в Бюджетный и Налоговый кодекс. И полномочия будут увязаны не просто с достаточным доходным источником в муниципальных образованиях разных типов, но эти источники должны быть постоянны и долговременны.
Считаю, что принятие законопроекта в первом чтении - это конструктивный и прогрессивный шаг. Участвуя в обсуждении нескольких аудиторий, законопроект после первого чтения, хочу сказать, получает, участвуя и обсуждая в нескольких аудиториях, после первого чтения хотел бы сказать следующее. Если мы будем еще раз и еще раз возвращаться к самому началу, обсуждая законопроект, мы не продвинемся не на йоту. Настроение, я полагаю, у нас у всех должно быть такое: двигаться со всеми вместе, конструктивно, в диалоге, выслушивая все мнения и получая конструктивные предложения по совершенствованию законопроекта, принятого в первом чтении. Спасибо.