АВ 2003г. Выпуск 22 Часть I Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
2. Козака Д.Н., заместителя руководителя Администрации Президента Российской Федерации.
Я бы хотел начать свое короткое выступление со слов благодарности всем тем, кто принимает участие в этой работе по реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Интерес к этому вопросу превзошел все ожидания и те шесть тысяч или больше поправок об этом - материальное и яркое свидетельство.
Я благодарю также депутатов Госдумы, в особенности членов Комитета по местному самоуправлению, которые проделали сегодня огромную работу для того, чтобы оценить все эти предложения, учесть все лучшее, все, что направлено на реализацию самой идеи местного самоуправления, на удовлетворение законных прав и интересов граждан. Это достаточно непросто в условиях тех часто противоречивых, взаимоисключающих предложений, которые поданы сегодня.
Среди тех поправок, которые сегодня есть, на самом деле Владимир Семенович говорит о том, что есть некоторые, которые направлены на то, чтобы изменить концепцию. Все зависит от того, каким образом, что оценивать как концепцию законопроекта.
Я еще раз хочу сказать, что базовым, концептуальным положением законопроекта является механизм наделения полномочиями органов местного самоуправления, также как и органов государственной власти, в увязке между бюджетными отношениями, в увязке с доходными полномочиями субъектов и муниципалитетов. И поправок, направленных на изменение вот этой концепции, вот этих базовых положений, практически нет, за исключением одной, которая очень часто поступает. Они исходят прежде всего от депутатов Государственной Думы. Они на ней останавливались отдельно.
Поэтому сегодня идет конструктивная, нормальная, законотворческая работа, я уверен, которая приведет нас к тому, что появится жизнеспособный закон, который будет эффективно действовать в интересах российского гражданина.
На каких поправках хотел бы остановиться, на тех блоках. Первое - этот вопрос касается прав субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления. И здесь предложения взаимоисключающие, споры. Я думаю, что мы никогда не разрешим этот спор, не найдем компромисс между ними, потому что субъекты Российской Федерации, представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации настаивают на максимальном расширении прав субъектов в отношении местного самоуправления, предоставления полной свободы в регулировании этого вопроса и в интерпретации Конституции Российской Федерации, тех конституционных гарантий, которые сегодня установлены в отношении местного самоуправления.
Представители местного самоуправления категорически возражают против наделения субъектов Российской Федерации такими широкими правами.
Практика реализации действующего закона "О местном самоуправлении", которая, на самом деле, никаких широких прав не дает субъектам Российской Федерации, но, учитывая, что он несколько декларативен, не содержит конкретных механизмов, конкретных прав, показала, что, вот в условиях такой даже ограниченной степени свободы субъектов Российской Федерации, местное самоуправление на территории Российской Федерации реализуется в самых невероятных формах. Очень часто ничего общего с Конституцией, часто ничего общего с местным самоуправлением не имеет.
Поэтому, мы должны в федеральном законе предоставить право субъектам Российской Федерации в той степени, в которой это необходимо для учета географических, социальных, демографических особенностей субъектов Российской Федерации. Это, прежде всего, касается определения конкретных границ территорий муниципалитетов, придание статуса конкретным поселениям муниципалитетов. Во всем остальном, должны быть в федеральном законе четко, ясно найдены ответы на все те вопросы, которые возникают в нынешней практике и у субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления.
Кстати, мы обсуждали этот вопрос в различных вариантах, вы знаете, много было всяких собраний и обсуждений, в различных вариантах представительства субъектов Российской Федерации - законодательная власть и исполнительная власть. На самых широких правах субъектов Российской Федерации настаивает исполнительная власть, законодательная власть субъектов Российской Федерации, наоборот, просит детальней отрегулировать все эти вопросы, потому что при законотворчестве в субъектах Российской Федерации возникают неразрешимые противоречия, самые разные толкования этого закона ...
Я думаю, что та концепция, определение полномочий субъектов Российской Федерации, в отношении, в сфере местного самоуправления, она правильная, она взята за основу правильно. И надеюсь, что парламент поддержит эту концепцию.
Второй блок вопросов касается межбюджетных отношений, как поправок. Касается межбюджетных отношений, я говорил, что таких поправок, которые направлены на разрушение концепции нет, за исключением одного предложения, которое подается разными субъектами законодательной инициативы. Это предложение поступает и в закон, законом, которое регулирует функционирование государственной власти субъектов, и местного самоуправления. Есть большое желание установить для субъектов и для муниципалитетов федеральные стандарты расходования средств из бюджетов субъекту, из бюджета муниципалитету.
Федеральные стандарты учителям, стандарты врачам, стандарты, гарантии бюджетникам и так далее. Мы должны понимать, что у нас нет, не существует, в природе не существует способа понуждения, принуждения органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, расходовать средства из собственных бюджетов в определенных, заданных сверху объемам.
В принципе, такого способа не существует. Если это самостоятельный бюджет, либо мы должны, либо это уже будет не бюджет, либо мы должны в исчерпывающем виде прописать в сфере за исключение полномочий субъектов и муниципалитетов. Мы должны будем прописать порядок формирования, то есть, по существу, по смете бюджетов субъектности. Прописать нормативы по каждому полномочию, и под эти нормативы сформировать в индивидуальном порядке бюджет каждого муниципалитета, и каждого субъекта Российской Федерации. И тогда контролировать расходы, но это уже будет не бюджет, это будет уже не местное самоуправление, это будет смета.
Реально сегодня даже, ну, вот, у нас сегодня говорят, там 11 тысяч реально, четыре тысячи муниципалитетов. Реально сегодня в отношении этих четырех тысяч муниципалитетов установить, вот такой способ формирования бюджета, и такой способ его расходования. Конечно же, нет. Если говорить о способе принуждения, ну, вот, так сказать, первый кто там пришел после первого чтения с предложением, Комитет по образованию. Давайте, установим федеральные и минимальные гарантии педагогическим работникам общеобразовательных школ. За счет чего, спрашиваем? За счет их бюджета.
Каким образом? Вот сегодня, даже самый богатый бюджет, там города Москвы. Если завтра Московская городская Дума примет решение о том, чтобы большую часть средств надо направить не на, не соблюдать этот федеральный стандарт. Вот допустим, мы его установили, да. Субъект Российской Федерации или муниципалитет принимает решение о том, чтобы направить большую часть средств на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, где нет никаких стандартов и нормативов. Либо на строительство дорог, что тоже входит в его компетенцию, либо на здравоохранение, либо на здравоохранение. И любые претензии, почему не соблюдены федеральные стандарты, легко отметаются, потому что это тоже мое полномочие, оно абсолютно законно. Я считаю, что вправе им будет профинансировать, извините, дворников, потому что если мы завтра начнем помирать от грязи, то образование нам будет ни к чему.
То есть мы должны понимать, мы должны использовать пригодные средства, когда мы ставим какие-то перед собой задачи, что-то гарантировать на всей территории Российской Федерации одинаково для всех. Есть один единственный способ. Если федеральный центр или субъект Российской Федерации по вопросам местного значения считает необходимым какой-то категории граждан дать единые, одинаковые на всей территории гарантии, есть единственный способ дать такую гарантию, это предусмотреть деньги в своем бюджете, прописать нормативы и распределить эти деньги по всей территории страны равномерно. Хотим предоставить минимальные стандарты бюджетнику? Давайте. Принимаем такое решение, 150 миллиардов рублей централизуем в федеральном бюджете, изымаем из доходов субъектов Российской Федерации, устанавливаем, регулируем заработную плату всей бюджетной сферы на территории страны, но деньги передаем субвенциями субъектам, муниципалитетам и контролируем, чтобы они пошли по целевому назначению. Другого способа решить эту проблему за счет ниже стоящих бюджетов, как мы привыкли, не существует, не существует.
Это тоже приемлемое решение и так по всем позициям. Это абсолютно-естественное, и на это не надо обижаться, и я этого говорю, так сказать, совершенно искренне, естественное желание отсюда с федерального уровня дать единые гарантии для всех. Считаю необходимым, чтобы работники жилищно-коммунального хозяйства получали достойную заработную плату.
Да, давайте установим. Давайте тогда ЖКХ тоже централизуем в федеральном бюджете и на региональном местном уровне этих полномочий тогда не будет, они будут просто исполнителями, просто исполнителями на этом уровне, а мы будем контролировать, как они исполняют. Только очень важно, очень важно, после того как мы весь этот перечень вопросов всех приоритетов федеральных реализуем, поднимем на федеральный уровень, то окажется, что у местных властей и у региональных властей никаких полномочий нет. И налогоплательщик будет только содержать эти органы, а общественно-полезных функций они не выполняют.
Вот здесь надо отдавать всегда себе отчет, мы способны решить эту проблему таким способом. Если способны, что называется, замахнулся..., способны решить эту проблему, давайте решать. Только моделировать ситуацию до конца, видеть как она, так сказать, в конце концов, будет реализована. Не можем решить. Давайте признаем, что мы не можем ее решить, я считаю, убежден в этом, нет необходимости сегодня все централизовывать, нет необходимости. Вот те, кто пытаются централизовать все исходят как бы из того, что вот органы государственной власти, органы местного самоуправления на местах, которые сформированы теми же гражданами, что и федеральная власть, будут проводить заведомо, заведомо в противоречии с интересом граждан по...
Если исходить из этого, тогда необходимо отказаться от терминов "федерализм, местное самоуправление". Все централизовать, всех назначать, и руководить всем из Москвы. Ну, мы проходили эту историю предыдущие 70 лет, к чему она привела, вы знаете.
Наконец, поправки к переходным положениям. Есть масса дельных поправок, я еще раз хочу сказать, что они направлены на совершенствование закона, и они будут поддержаны, будут поддержаны, если они являются реалистичными. Есть поправки к переходным положениям, которые значительно смещают и мы их поддержим такого рода поправки, смягчают переход от ныне существующей системы местного самоуправления. Там речь идет, речь идет об удовлетворении интересов существующих, прежде всего, муниципалитетов. Может быть не совсем это соответствует интересам граждан, ну, в конце концов, политика это то, что возможно. Речь идет о том, чтобы существующая на сегодняшний день, на 1 января 2003 года, вот предлагает большая довольно группа депутатов, муниципалитеты, на них не распространять требования по границам, по численности населения, и по структуре органов местного самоуправления, которые прописаны в нормах законов. И они сохраняли бы свой статус муниципалитетов до конца срока полномочий, если иное не будет установлено законом субъекта Российской Федерации, но в рамках той процедуры, которая установлена статьями 12 и 13 нового закона.
Вы знаете, 12 и 13 статьи закона дают дополнительные гарантии гражданам, чтобы не делили там, не относили с одного муниципалитета в другой и т.д., что только эти вопросы решаются с согласия граждан. Это согласие выражается в проведении референдума на соответствующей территории, т.е. если часть населенного пункта, отдельный населенный пункт, который входит в единый муниципалитет, единое поселение переносится вместе с жителями (я условно так говорю) из одного муниципалитета в другой, то на этой территории, которая переносится в другой муниципалитет, должен быть проведен референдум. Если жители согласны, чтобы их отнесли к другому муниципалитету, только тогда это можно сделать.
Так вот, в отношении существующих муниципалитетов предлагается установить вот такие гарантии. Их границы, их статус - муниципалитетов - может быть изменен только в рамках вот этой новой с дополнительными гарантиями граждан процедуры.
Я думаю, что эту поправку - следует поддержать, и, наверное, и депутаты поддержат. Пусть граждане решат вопрос отношения существующих 4 тысяч муниципалитетов... решат вопрос о том, удобно им таким образом жить и неудобно, доступно это местное самоуправление или недоступно, известных они избирают людей в муниципальную власть или далеких от них и неизвестных, и т.д. Это пусть будет право граждан.
И, наконец, последний вопрос, на котором я хотел остановиться, - это вопрос об одновременном введении в действие поправок... принятия поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эта работа идет, она очень непростая, она близится к завершению. В принципе, такие поправки уже готовы, все расчеты готовы, и мы до второго чтения представим вам проект поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, исходя из того разграничения полномочий, которое принято в первом чтении.
Владимир Семенович говорил об этом в отношении закона о местном самоуправлении, и я вам скажу в отношении закона об общих принципах организации государственной власти - среди поправок очень много поправок, которые предлагают перераспределить полномочия. Перераспределить полномочия. Это очень существенно влияет на состав доходных полномочий субъектов и муниципалитетов.
Ну, то же предложение, которое я озвучил, о том, чтобы установить гарантии всем работникам бюджетной сферы. Это 150 миллиардов рублей изъятия расходных обязательств и естественно доходных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, передача их на федеральный уровень. Это значительно упрощает задачу финансистов, упрощает значительно. Итак, еще если там 147 миллиардов рублей - обеспечение учебного процесса, еще упрощает, потому что нет необходимости думать, как нам сделать справедливое распределение доходов на всей территории России в нижестоящий бюджет. Нет необходимости вносить какие-либо поправки в Бюджетный кодекс с точки зрения бюджетного федерализма. Тогда налоговая реформа должна проводиться только с учетом интересов бизнеса, а налоговая система не должна учитывать то, что у нас федеративное государство, у нас есть местное самоуправление, что у нас есть самостоятельные бюджеты.
Любая централизация большая доходов в федеральный бюджет облегчает задачу финансистам, и мы легко с этой задачей определения доходных источников нижестоящих бюджетов справимся.
Поэтому тот проект, который будет депутатам Государственной Думы представлен на следующей неделе, он будет исходить из того, что принято в первом чтении. После второго чтения, после того, как мы окончательно определимся: мы за централизацию, либо за децентрализацию - проект немедленно будет доработан, будет проведены дополнительные расчеты, это тоже непростая задача, но она будет сделана. И соответствующие поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы будут внесены, здесь нет никаких особых проблем. Это проблема на сегодняшний день не политическая с точки зрения выработки каких-то позиций, это проблема скорее техническая.
После того, как решение принято, как концепция утверждена, концепция, которая заложена в статье 20 проекта, это техническая проблема, не составляющая большой сложности.