АВ 2003г. Выпуск 22 Часть II. Материалы парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 г.
1.3. Практика исполнения полномочий местного самоуправления
Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти должна быть эффективность решения именно на этом уровне определенного круга общественно значимых проблем. Безусловно, именно на местном уровне наиболее эффективно решаются такие социальные задачи, как обеспечение населения социальным жильём, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской помощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание оптимальных условий для качественного торгового, бытового, культурного обслуживания населения.
В экономической сфере местная власть способна мобилизовать "невидимые" с государственного 'уровня местные ресурсы (финансовые, природные, человеческие, географические, иные). При незначительности таких ресурсов в каждом отдельном случае в целом по стране они составляют весьма существенную величину, но этот резерв экономического роста используется пока в явно недостаточной степени.
С точки зрения укрепления государственности организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, является важнейшей опорой социальной и политической стабильности. Слабость же и неэффективность этого уровня власти, непосредственно ощущаемая гражданами, побуждает их к переносу ответственности за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом. В то же время ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления.
Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, можно условно разделить на пять основных групп:
- Организация местного самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образования - принятие и изменение уставов муниципальных образований, установление норм, обязательных к исполнению на территории муниципального образования, в том числе введение налогов, регулирование социально-экономического развития муниципального образования, установление порядка природопользования и т.д.;
- Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования - от имени населения органы муниципального образования осуществляют права собственника в отношении: средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущества органов местного самоуправления, муниципальных земель и других природных ресурсов, находящихся в муниципальной собственности, муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков, других финансово-кредитных организаций, муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, другого движимого и недвижимого имущества;
- Организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах;
- Осуществление международных связей, направленных на решение вопросов местного значения в пределах своей компетенции;
- Осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления - организация и осуществление контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере, контроль со стороны населения.
В целом ряде случаев практикуется либо распределение полномочий между органами местного самоуправления и вышестоящими звеньями управленческой иерархии, либо полная передача некоторых государственных полномочий на уровень местного самоуправления. Первый подход сам по себе, безусловно, неизбежен и рационально мотивирован, однако реальная практика его реализации далека от совершенства. Во втором случае при передаче на местный уровень полномочий без подкрепления их необходимой ресурсной поддержкой исполнение органами местного самоуправления вмененных им функций блокируется, что негативно сказывается на народном доверии к власти как таковой.
Законодательно не установлена такая форма взаимоотношений государства и местного самоуправления, как замещение государством отдельных полномочий местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не могут быть надлежащим образом исполнены органами муниципального образования. В целях обеспечения прав граждан представляется возможным в соответствии с Конституцией Российской Федерации закрепить в федеральном законе случаи и порядок передачи на определенный срок отдельных полномочий местного самоуправления для исполнения органам государственной власти.
Численность занятых в муниципальном секторе экономики России в 2000 г. составила 10541 тыс. человек. Это третий по величине сектор экономики вслед за частным и государственным. К числу важнейших сфер ответственности местного самоуправления относятся:
- Образование. В области образования к вопросам местного значения отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. На практике эта норма вылилась в практически повсеместную передачу полной ответственности за всю сеть образовательных учреждений органам местного самоуправления. Сегодня 71,5% расходов на образование в целом осуществляется из местных бюджетов. При этом муниципальные образования в подавляющем большинстве случаев лишены необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. Особенно острая ситуация сложилась в сельской местности, где почти все школы являются муниципальными, финансовые возможности органов местного самоуправления особенно невелики, а удельные затраты на одного обучающегося при этом существенно выше - в 1,25-1,5 раза. Органы местного самоуправления в большинстве своем не заинтересованы в оптимизации сети школьных учреждений, что приводит к неоправданному и неэффективному росту затрат в этой сфере. Федеральные органы государственной власти принимают при этом такие решения, которые предопределяют затраты органов местного самоуправления, неадекватные их доходам. Примерами могут служить уменьшение норматива классокомлектов с 40 учащихся до 25, увеличение учебной нагрузки на учащихся и другие решения, влекущие значительное увеличение затрат и не подкрепленные реальными экономическими возможностями государства.
Как представляется, реальные возможности органов местного самоуправления в сфере образования ограничены обеспечением материально-технических условий для предоставления образовательных услуг. Финансирование самого образовательного процесса, в том числе заработной платы, учебных расходов и др., естественно было бы отнести к органам государственной власти регионального уровня. На общегосударственном уровне должны устанавливаться федеральные образовательные стандарты, а также приниматься меры контроля за их соблюдением. Непосредственное осуществление расходов следует возложить на органы местного самоуправления. Это распределение полномочий в наибольшей мере удовлетворяет жесткому требованию сохранения единства образовательного пространства.
- Здравоохранение. Аналогичная ситуация сложилась и в области здравоохранения. Местное самоуправление ответственно не за предоставление населению медицинских услуг, а за организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения. Практика передачи медицинских учреждений в ведение органов местного самоуправления привела к возникновению серьезных проблем. С 1997 г. на 8% сократилось число больниц, на 6% - количество диспансеров, на 3,5% - амбулаторно-поликлинических учреждений. На 7% сократился общий коечный фонд. Параллельно в медицинских учреждениях, находящихся в муниципальном ведении, развивается процесс сокращения численности медицинского персонала. Положение дел в области здравоохранения, как и в образовательной сфере, однозначно свидетельствует о необходимости решительных мер по приведению в соответствие объема ответственности с имеющейся в распоряжении муниципальных образований ресурсной базой. Относительно лучше дело обстоит в муниципальных образованиях, созданных на уровне крупных городов и районов, поскольку традиционно сложившаяся инфраструктура, как правило, предполагает наличие достаточно развитых учреждений здравоохранения в районном центре - но такова ситуация не во всех регионах Российской Федерации. Отсутствие четкого определения функций местного самоуправления в области здравоохранения, отсутствие заинтересованности в оптимизации структуры медицинского обслуживания, дублирование функций повсеместно приводит к неэффективному расходованию средств в этой сфере.
- Обеспечение общественного порядка. За последние годы были утрачены многие позитивные формы и методы деятельности, прежде всего, связанные с привлечением широких слоев общественности к охране правопорядка; профилактике правонарушений. Следует признать, что раньше работа по предупреждению бытовых преступлений, а также борьба с такими негативными социальными явлениями как попрошайничество, бродяжничество, алкоголизм велась более системно и целенаправленно. На предприятиях активно действовали, советы по профилактике. Широко применялась практика административного надзора за ранее судимыми. Сегодня прежняя, достаточно эффективная система как общей, так и индивидуальной профилактики, оказалась практически полностью разрушенной. Очевидно, что стереотипные подходы к обеспечению общественного порядка уже не срабатывают. Нужны принципиально новые решения, соответствующие нашим историческим традициям и передовому зарубежному опыту, отвечающие требованиям сегодняшнего дня, способные возродить обстановку всеобщего неприятия противоправного поведения в его любых видах, мобилизовать граждан на непосредственное участие в охране правопорядка. Мировая практика свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна, лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время реализация органами местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулась на серьезное препятствие в виде неопределенности статуса муниципальных органов охраны порядка. В одних случаях они трактуются как дополнительные подразделения милиции общественной безопасности, находящейся в ведения органов государственной власти федерального и регионального уровня, в других - как специальные сугубо муниципальные формирования, в субъектах Федерации использовались различные формы сочетания этих подходов. Результаты проведенных экспериментов свидетельствуют о целесообразности создания подразделений муниципальной милиции с подчинением их органам местного самоуправления и передачи им ряда функции органов внутренних дел в области обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью -при условии одновременного появления на этом же уровне необходимых для их содержания ресурсов.
- Жилищно-коммунальное хозяйство. Ответственность за положение дел в этой сфере практически полностью, без какого-либо расщепления возложена на органы местного самоуправления. При этом до последнего времени сохранялся в неприкосновенности подход, сводящий к минимуму участие самих граждан в развитии жилищно-коммунального хозяйства. Реформа этой важнейшей с точки зрения удовлетворения насущных нужд граждан сферы давно назрела и в последнее время активизировалась. Неэффективность системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, монопольное положение большинства предприятий, предоставляющих услуги по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, одновременное исполнение одним субъектом функций управления жилищным фондом и обслуживания его, бесправное и зависимое положение граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг - наличие всех этих проблем не раз констатировалось. Все это приводит к постоянному росту задолженности муниципальных образований перед коммунальными предприятиями, несмотря на то, что фактический объем финансирования этой сферы из бюджетов субъектов Федерации также увеличивается с каждым годом. В 1999 г. он вырос на 28,4% по сравнению с 1998 г., в 2000 г. - на 61% по отношению к 1999 г.. Ситуация усугубляется и тем, что с каждым годом растет и объем предоставляемых гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (в 2000 г. рост составил 47,4%, в 2001 г. - уже 55,5%). В то же время реформа жилищно-коммунального хозяйства на местном уровне часто ограничивается постоянным ростом стоимости жилищных услуг без улучшения их качества, что создает ситуацию деградации капитальной части семейных бюджетов. Люди вынуждены жить в постоянно ветшающем жилом фонде и при этом оплачивать в возрастающих объемах бесхозяйственность обслуживающих организаций и устаревшие, ресурсоемкие коммунальные технологии.
Именно в сфере жилищно-коммунального хозяйства особенно четко видна недопустимость разрыва между объемом возложенных на орган местного самоуправления функций и объемом находящихся в его распоряжении ресурсов. Именно при анализе положения в этой отрасли становится очевидно и то, что устранение этого разрыва возможно лишь в рамках комплексного подхода. Законодательство, прежде всего в налогово-бюджетной сфере, должно создать заинтересованность муниципальных руководителей в эффективном хозяйствовании. Подлежат пересмотру и конкретные объемы ответственности органов местного самоуправления, и объемы необходимых им ресурсов. Ситуация, когда вследствие установления так называемых "нефинансируемых мандатов" кредиторская задолженность предприятий жилищно-коммунальной сферы возрастает на 60 млрд. руб. ежегодно, просто нетерпима. Она приводит к массовому банкротству коммунальных предприятий, отключению населенных пунктов от подачи тепла, воды, электроэнергии. При этом в ряде случаев руководители органов местного самоуправления на самом деле заинтересованы в сохранении статус-кво, поскольку имеют возможность вместо конкретных действий и практических мер возлагать всю ответственность за плачевное состояние жилищно-коммунальной сферы на органы государственной власти.
- Социальная поддержка населения. Ныне действующий Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит оказание социальной поддержки населению к вопросам местного значения. Это позволяет возлагать на органы местного самоуправления бремя ответственности по исполнению "федеральных мандатов". Ресурсное обеспечение этой обязанности несопоставимо с требуемым. Условием исполнения органами местного самоуправления функций социального обеспечения населения должно являться наличие в их распоряжении соответствующих ресурсов. При их отсутствии эта обязанность должна возлагаться на власти того уровня, на котором эти ресурсы наличествуют. В случае же отсутствия необходимых ресурсов как таковых следует решать острейшую, отягощенную множеством политических рисков задачу пересмотра самих "федеральных мандатов", их приведения в соответствие с объективными возможностями страны. В связи с этим представляется целесообразным закрепить на федеральном уровне ограниченный круг базовых стандартов социальной защиты, предоставить субъектам Федерации - исходя из их реальных ресурсных возможностей - возможность расширения этого списка и повышения социальных стандартов, а муниципальным образованиям отвести роль проводящей сети, обеспечивающей непосредственное доведение выделенных на эти цели средств и ресурсов до их адресатов и дополнительной социальной поддержки при наличии собственных ресурсов.
- Международные связи органов местного самоуправления. Ныне действующее законодательство в этой области носит фрагментарный и недостаточно полный характер. В этой связи местное самоуправление не может полноценно использовать потенциал международного сотрудничества. Между тем, многолетний опыт показывает, что взаимодействие органов местного самоуправления с зарубежными партнерами способствует решению многих социально-экономических проблем местного населения, наращиванию хозяйственного потенциала территорий, укреплению демократической стабильности. Особую роль в этом плане играет приграничное сотрудничество территориальных сообществ и властей.
Наконец, общей проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления, является сложившаяся в этой сфере неблагоприятная кадровая ситуация. Общая численность муниципальных служащих на 1 января 2002 г. составила 283,7 тыс. человек, из них 12,1 тыс. занимали выборные муниципальные должности. Более 75,5% всех муниципальных служащих составляют женщины. Средний возраст муниципальных служащих составляет 43 года. 59,8 % муниципальных служащих имели высшее профессиональное образование, а 35,1 % - среднее. При этом базовым высшим профессиональным образованием по профильной специальности "государственное и муниципальное управление" обладает лишь 3% муниципальных служащих, по специальности "юриспруденция" - 6,6%. Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти - в то время как в значительной степени по его состоянию население судит о государстве в целом.