АВ 2003г. Выпуск 22 Часть II. Материалы парламентских слушаний на тему: "О проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3 апреля 2003 г.
1.4. Экономика и бюджетно-финансовое состояние муниципальных образований
Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические. Тема "бедности" местного самоуправления непрерывно звучит во всех дискуссиях.
Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.
Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.
Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ на 2002 г. показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). Так, из 672,2 млрд. руб. доходов всех местных бюджетов РФ 231 млрд. руб. (34,4%) приходится на города и 136,6 млрд. руб. (20,3%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. Из 699,9 млрд. руб. расходов всех местных бюджетов РФ 242,9 млрд. руб. (34,7%) приходится на города и 140,9 млрд. руб. (20,1%) - на муниципальные образования, созданные на основе административных районов. При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%). Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее дотационными.
Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.
При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.
Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников:
- Расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;
- Расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;
- Расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти.
Следует констатировать, что все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом - неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.
На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. При этом 80% расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в нем 32%. Из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно органы местного самоуправления прежде всего ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. Но эта высокая ответственность не подкреплена соответствующими возможностями.
Наиболее ярким подтверждением является ситуация, сложившаяся с предоставленными гражданам разнообразными льготами и субсидиями. Льготы и субсидии отдельным категориям граждан присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах. Местным властям вменено в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, охватывает практически все население муниципального образования.
В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления от местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%), возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти.
Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей. По разным оценкам, собственные доходы составляют сейчас от 8% до 17% доходной базы местных бюджетов, причем любые варианты оценок подтверждают тезис о ее формировании преимущественно за счет неподконтрольных местным властям источников. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и правила распределения финансовой помощи устанавливаются на региональном уровне. Эти нормативы нестабильны и определяются в значительной мере субъективно.
Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления" предусматривает, что "органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации". Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им "в качестве компенсации" средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь "учитывается" при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. В результате местным органам власти приходится отвечать по судебным искам, предъявляемым населением по поводу неполучения тех или иных льгот или субсидий, и эти судебные разбирательства, как правило, ими проигрываются, что автоматически приводит к списанию средств местных бюджетов с расходных статей другого предназначения.
Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.