АВ 2003г. Выпуск 16 О проекте федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 280514 (материалы и документы)
Государственной Думы 21 февраля 2003 года
(рабочая стенограмма)
Выступление Козака Д.Н., официального представителя Президента Российской Федерации, заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, при обсуждении законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Вашему вниманию представляется внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Наша предыдущая совместная работа над этими законопроектами избавляет меня от необходимости детально пересказывать содержимое соответствующих законопроектов. Они относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и уже более месяца обсуждаются и в регионах, и в Государственной Думе. Остановлюсь только на базовых, ключевых положениях, на целях, которые преследуют эти предложения Президента.
Базовые положения этого законопроекта первого чтения касаются прежде всего определения конкретного объема полномочий, объема ответственности федерального центра, субъектов Российской Федерации. Следующим мы будем рассматривать законопроект о местном самоуправлении и органах местного самоуправления, о полномочиях по обеспечению жизнедеятельности страны, по оказанию конкретных услуг гражданину. Мы должны определить конкретные полномочия каждого уровня публичной власти по выполнению обязательств государства перед гражданином. Сегодня эти полномочия определены чрезмерно расплывчато. Сегодня каждый уровень власти имеет возможность - такая законодательная возможность им предоставлена - перекладывать с себя ответственность, перекладывать вину за качество соответствующих услуг, которые он обязан оказывать гражданину.
Определяя объем ответственности, определяя полномочия каждого уровня публичной власти, одновременно мы должны определить федеральным законом способы финансирования, способы финансового обеспечения полномочий каждого уровня власти, и эти способы предложены в законопроекте. Мы должны определить объем общественных ресурсов, объем средств налогоплательщиков, которые закрепляются за каждым уровнем публичной власти и которые необходимы для осуществления полномочий, являющихся предметом их собственной ответственности перед гражданином.
Мы, наконец, должны определить формы ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение тех функций, которые возложены на каждый уровень публичной власти Конституцией и законом. Это должна быть ответственность за выполнение функций, ответственность прежде всего перед гражданином. Мы должны предоставить гражданину законодательную возможность решать вопросы политической ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение полномочий. Эти способы также предложены законом. Мы должны предусмотреть в законе возможность правовой, юридической ответственности каждого уровня публичной власти в тех крайних случаях, когда политическая ответственность не срабатывает. Эти способы также предложены в законопроекте, вы их все знаете.
Наконец, мы должны определить права, обязанности, ограничения вышестоящих уровней власти по отношению к нижестоящим. Это то, чего у нас нет на сегодняшний день, к сожалению. Сегодня каждый вышестоящий уровень власти имеет возможность произвольно принимать решения, накладывая на нижестоящие уровни власти обязательства без определения источников финансирования их выполнения.
Вот четыре базовых положения, которые составляют концепцию этого законопроекта, которые призваны решить вопрос повышения ответственности власти в целом перед гражданином, которые призваны наполнить конституционный принцип федерализма реальным содержанием, подчинить принцип федеративного устройства нашего государства интересам гражданина. В этом смысл нашего сегодняшнего разговора, это предмет нашего сегодняшнего голосования.
Конкретные детали, способы достижения вот тех целей, которые были обозначены, - это результат работы, я бы сказал, огромной, с учетом тех многочисленных обсуждений, в том числе с вашим участием на ранних стадиях разработки закона, это предложения многочисленного коллектива, которые приняты Президентом Российской Федерации и предложены вам в порядке законодательной инициативы. Они, несомненно, подлежат обсуждению. Будет масса других предложений относительно достижения этой цели, но это является предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении. При рассмотрении во втором чтении, когда будут сформулированы конкретные предложения, а не общие положения в разговорах относительно способов и механизмов достижения тех целей, о которых было сказано выше, мы, несомненно, их обсудим.
Самое главное - принимаются все предложения, направленные на реализацию той концепции, которая была изложена. При рассмотрении этих предложений самое главное - не выхолостить концепцию, не выхолостить вот те механизмы повышения ответственности нашей с вами, федерального центра, ответственности региональных и местных властей перед гражданином. Поэтому все дополнительные предложения заведомо принимаются к рассмотрению, мы будем вместе это всё решать.
Выступление Козака Д.Н. официального представителя Президента Российской Федерации, заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, при обсуждении законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Уважаемые коллеги, я думаю, что после обсуждения закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти, нет необходимости повторять те принципы и подходы, которые изложены в законопроекте о местном самоуправлении. Скажу, что они идентичны, они одинаковы. Это определенность в конкретных полномочиях органов местного самоуправления; это конкретизация тех полномочий, которые сегодня на самом деле закреплены за местным самоуправлением, но достаточно расплывчато; это дифференциация полномочий в зависимости от типов муниципальных образований, что сегодня не сделано в федеральном законе и представляет собой особую сложность при решении вопросов о том, кто за что отвечает на муниципальном уровне. У нас достаточно много - порядка двадцати - субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление организовано по тому принципу, который изложен в проекте федерального закона. То есть там есть двухуровневая система, но полномочия не разграничены в силу правовых проблем, поскольку их сформулировал федеральный закон и любая их интерпретация, так сказать, в законах субъектов с точки зрения разграничения является практически нарушением закона, и там идут бесконечные споры. Это принципы и основания ответственности органов местного самоуправления за выполнение собственных полномочий по расходованию тех средств, которые закреплены в качестве дохода в муниципальный бюджет.
По поводу ответственности. Понимаю, что здесь будут тоже, так сказать, такие же пламенные и бурные выступления относительно того, что местное самоуправление у нас отделено от государства (хотя это не так) и его деятельность не подлежит никакому регулированию, и они не подлежат никакой ответственности. Я еще раз хочу напомнить, что мы даже поведение гражданина в семье регулируем федеральным законом и устанавливаем ответственность родителей за ненадлежащее воспитание своих детей. Уж что касается публичных органов власти, которым передаются средства налогоплательщиков, которые собирают налоги, то такая ответственность тоже должна быть. И здесь также должны быть, очень четко должны быть установлены основания для возникновения такой ответственности, процедуры решения вопросов о юридической ответственности органов местного самоуправления. Они в необходимом и достаточном количестве сформулированы, на наш взгляд, в законопроекте.
Единственный концептуальный вопрос, дополнительно решающийся в этом законе, который отличается от тех принципов и подходов, предусмотренных в законе об общих принципах организации государственной власти, который вы только что одобрили (и я должен выразить благодарность за понимание этой проблемы), - это мы должны решить: а какая же система органов государственной власти является носителем вот этих полномочий, носителем этой региональной власти, какая система органов на региональном уровне является распорядителем средств бюджета, то на местном уровне действующий закон настолько расплывчато и декларативно формулирует вот эти конституционные принципы территориальной организации местного самоуправления, что определить в том числе и межбюджетные отношения в федеральном законе, невозможно.
Если посмотреть сегодня на (я так ее условно называю) муниципальную карту России... Здесь очень много говорится - и будет, видимо, говориться - о необходимости учета традиций субъектов Российской Федерации в административно-территориальном устройстве, территориальном устройстве местного самоуправления. Вот если посмотреть на эту карту, то ни о каких традициях на самом деле речь не идет. В каждом субъекте Российской Федерации со сменой государственной власти меняются традиции: то используется поселенческий принцип, поменялась власть - используется районный принцип, пришла другая власть - используется другой принцип. На самом деле традиции местного самоуправления у нас восходят еще к XIX веку, к Александру II. Две соседние губернии, которые до недавнего времени, до середины 30-х годов, были едины, - вот в них абсолютно разные системы местного самоуправления. А местное самоуправление - это одна из основ конституционного строя, которая гарантируется Конституцией. Мы ведь продекларировали в действующем законе о местном самоуправлении, мы сказали, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, оно является обязательным на всей территории Российской Федерации. А реально это, так сказать, происходит совсем по-другому. Поэтому мы должны не просто продекларировать, что оно обязательно на всей территории Российской Федерации, а установить конкретные механизмы реализации этого принципа. Вот эти механизмы изложены. Они изложены прежде всего в принципах территориальной организации местного самоуправления, главным из которых является доступность органов местного самоуправления для граждан Российской Федерации. Доступность. Это означает - и Конституция это обозначает, - что главными территориальными единицами, которые являются муниципальными образованиями, должны быть городские и сельские поселения. Законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации, раскрывает эти понятия, устанавливает реалистичную схему организации местного самоуправления, которая во многих субъектах Российской Федерации успешно работает. Как только мы приближаем эту власть к гражданам, она работает гораздо эффективнее, чем назначенные чиновники. Здесь сегодня в выступлениях по закону об общих принципах организации органов государственной власти много говорилось и о местном самоуправлении, говорилось о том, что мы рискуем породить огромную дополнительную армию чиновников в муниципалитетах. Это не так. Во всех городских и сельских поселениях эти чиновники уже сегодня есть. Другое дело, что они назначены сверху, что они не подконтрольны гражданам, что они ориентируются только на вышестоящего руководителя. А именно на этом уровне власть наиболее эффективно работает, и в этом смысле местное самоуправление - это наиболее эффективный способ реализации права граждан на участие в управлении государством. Именно на этом уровне выборная власть должна работать наиболее эффективно. Чиновники там уже есть, но тех, назначенных, чиновников должны заменить выборные. А что касается количества представительных органов местного самоуправления, которые должны появиться, то, вы знаете, для того чтобы не было дополнительной нагрузки на налогоплательщика - и это соответствует на самом деле мировой традиции, касающейся представительных органов местного самоуправления, - в законе устанавливаются гарантии налогоплательщику: представительные органы местного самоуправления работают на общественных началах. Во всех странах мира с развитым местным самоуправлением и с развитой экономикой, гораздо более развитой, чем в нашей стране сегодня, представительные органы местного самоуправления работают на общественных началах. И мы должны эту гарантию нашему гражданину, налогоплательщику установить. Что касается всех других вопросов, касающихся организации местного самоуправления, взаимоотношений его органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными органами власти, то они решаются так же, как и в отношении субъектов Российской Федерации. В федеративном государстве природа в принципе этого самостоятельного уровня публичной власти+ Он низовой, да, но природа органов местного самоуправления такая - они самостоятельны в пределах их полномочий, установленных законом и Конституцией Российской Федерации. Этот принцип выдерживается по их собственным полномочиям, то есть по полномочиям, которые являются вопросами местного значения, они определяются законом и определены законом сегодня .
Органы местного самоуправления обладают необходимой степенью самостоятельности. Там есть ограничения, которые установлены также и по отношению к субъектам Российской Федерации. Мы не должны с федерального уровня вмешиваться в их бюджеты. Мы не должны вмешиваться в их бюджеты, мы этого не можем, это нереалистично, нереально - заставить муниципалитеты расходовать по нашей указке собственные бюджеты, но мы должны установить - и на местном уровне как раз есть такая возможность - такие гарантии их политической ответственности перед гражданами, чтобы эта ответственность действительно была, чтобы с них можно было спросить, чтобы можно было отозвать. Все необходимые механизмы там есть.
Наконец, решается вопрос о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями. Эта тема у нас звучит с начала 90-х годов. Нам нужен закон о делегировании государственных полномочий. Нам необходимо, принимая решение о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, передавать им соответствующие финансовые ресурсы. Но правила никакого до сих пор нет, общего правила, общего подхода. Теперь он устанавливается, еще раз повторюсь, точно так же, как в отношении субъектов Российской Федерации. Если государственные полномочия делегируются, одновременно с ними, одновременно с принятием решения о возложении на органы местного самоуправления каких-либо функций, а это все те функции, которые за пределами вопросов местного значения... Всё, что мы принимаем, все так называемые законы отраслевые (мне не нравится это слово, но тем не менее) , упоминая при этом функции органов местного самоуправления, - это и есть государственные полномочия. Мы одновременно должны решать вопросы о том, по каким нормативам выделять целевые субвенции муниципалитетам, как их распределять между муниципалитетами, кем и как, каким способом должен осуществляться государственный контроль за исполнением этих делегированных государственных полномочий. Это прямо предусмотрено в Конституции - государственный контроль за делегированными полномочиями. Вот эти вопросы в этом законопроекте также решаются.
Содоклад Мокрого В.С., председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, фракция "Единство".
Уважаемые коллеги, семилетняя практика применения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала необходимость его совершенствования, о чем давно говорили представители и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления .
Проект федерального закона в целом можно рассматривать как серьезный шаг в создании такой правовой базы, которая позволит обеспечить эффективное функционирование местного самоуправления. Представляется объективно необходимым принятие закона в новой редакции. Формирование муниципальных образований на территории поселений является реализацией конституционной нормы. Таким образом достигается цель приближения органов местного самоуправления к населению. Создание муниципальных районов позволит эффективно решать те вопросы местного значения, которые трудно решать на уровне поселения.
Закон позволяет решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. Закон предусматривает более четкое распределение полномочий между уровнями местной власти и возможность их передачи с одного уровня на другой.
Обоснованным представляется и установление круга вопросов местного значения для поселений и муниципальных районов. Реализация этого положения позволит решить также проблему ответственности конкретных органов власти, отвечающих за обеспечение той или иной сферы жизни людей. Очень важным положением законопроекта является то, что регулируется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Необходимость решения данной проблемы назрела уже давно.
Хотелось бы отметить и другие нормы законопроекта, которые необходимо рассматривать прежде всего как положительные. В частности, в отличие от действующего закона проект представляет более широкий круг конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также содержит положение о системе муниципальных правовых актов. Таким образом, предложенный в законопроекте комплексный подход к решению проблемы дальнейшего развития местного самоуправления представляется не только конституционным, но и позволяющим при его последовательной реализации добиться изменения в сторону эффективности работы органов местного самоуправления по обеспечению нормальных условий жизни населения. Вместе с тем хочу остановиться на определенных положениях законопроекта, которые, на наш взгляд, потребуют доработки. Остановлюсь только на тех, которые нам представляются наиболее существенными.
Мы полагаем, что необходимо уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципального образования. Потребуют обсуждения и вопросы местного значения, а также полномочия по их решению в поселениях и муниципальных районах. Возможно, содержащийся в законопроекте перечень целесообразно уточнить. Так считают и некоторые субъекты Российской Федерации, приславшие нам свои отзывы, например Республика Татарстан, Курская, Омская, Орловская, Тамбовская, Самарская и другие области. Еще один блок положений законопроекта, который вызывает определенные возражения и предложения, - нормы, регулирующие формирование и структуру органов местного самоуправления. Замечания касаются порядка формирования представительного органа муниципального района. Их высказывают как депутаты, так и субъекты Российской Федерации, например Республика Татарстан, Пермская, Пензенская области. Замечания касаются целесообразности установления минимальной численности представительного органа, об этом говорят Томская, Омская, Самарская области, республика Татарстан и Чувашия.
Некоторыми депутатами и субъектами высказываются также сомнения в правомерности положения о выполнении депутатами своих обязанностей только на непостоянной основе (Костромская и Томская области). Высказывается соображение о включении норм социальной защиты выборных должностей, должностных лиц местного самоуправления. Это также требует обсуждения. Конечно, крайне важной является глава законопроекта, направленная на финансовое обеспечение местного самоуправления. Есть мнение о том, что механизм бюджетного выравнивания очень сложен. Об этом также говорится и в отзывах субъектов Российской Федерации. Например, Республика Татарстан и Ханты-Мансийский автономный округ высказывают такие замечания. Три субъекта Российской Федерации и пять депутатов Государственной Думы выразили позицию о необходимости принятия законопроекта при условии внесения Правительством проектов законов о приведении бюджетного и налогового законодательства в соответствие с обсуждаемым проектом закона о местном самоуправлении на этапе его подготовки ко второму чтению. Учитывая это мнение, комитет определил свою позицию, подготовив проект постановления Государственной Думы об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Председателю Правительства России Михаилу Михайловичу Касьянову о необходимости внесения в Государственную Думу до 1 апреля 2003 года проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство. И наконец, по мнению депутатов нашего комитета, более тщательной проработки требует глава, устанавливающая заключительные и переходные положения. У нас есть замечания и к другим положениям законопроекта, но они имеют более частный характер, и поэтому сейчас я не буду останавливаться на них.
Уважаемые коллеги, на сегодняшний день в Государственную Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Российской Федерации. В отзывах субъектов указывается на своевременность реформирования системы местного самоуправления, отмечается, что законопроект направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления. Об этом говорят администрации Ульяновской и Челябинской областей, Московская городская Дума и Народный Хурал Калмыкии и другие .
Субъекты Российской Федерации высказали свои предложения относительно предлагаемого принципа территориальной организации местного самоуправления. В отзывах субъектов присутствует и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская область, Калмыкия) и в то же время выражается сомнение в ее эффективности (например, Калининградская, Костромская, Орловская области) . Есть мнение о том, что существует потребность в установлении особенностей осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Российской Федерации. Такого мнения придерживаются Орловская область и Татарстан. Кроме того, мы получили отзывы от депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые внесли свои замечания и предложения к различным положениям законопроекта. Мы полагаем возможным учесть их при подготовке законопроекта ко второму чтению.
Уважаемые депутаты, комитет рассмотрел проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации. Мы считаем, что основные положения законопроекта соответствуют Конституции России. Правовое управление Государственной Думы также высказалось в поддержку мнения комитета. Правительство Российской Федерации поддержало законопроект . Государственный совет Российской Федерации и Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотрели этот законопроект и рекомендуют Государственной Думе принять его в первом чтении.
Замечания, которые отражены в заключение нашего комитета, не носят концептуального характера и могут быть учтены в ходе работы по подготовке законопроекта ко второму чтению. В связи с этим Комитет по вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Уважаемые коллеги, мы осознаем, что нам предстоит принять очень сложный законодательный акт. Но вместе с тем его рассмотрение нельзя откладывать. Проблемы местного самоуправления мы очень долго обсуждали, и всё же, надо признать, мы топтались на месте. С одной стороны, это связано со сложностью данной темы, с другой - с необходимостью наличия политической воли. Без разграничения полномочий, а значит, ответственности между тремя уровнями публичной власти, без изменения межбюджетных отношений мы не сможем подойти к решению проблемы, которая, я уверен, волнует нас всех, - эффективность государственного и муниципального управления. И закон "Об общих принципах организации местного самоуправления+", может быть, и является тем отправным моментом повышения эффективности всей публичной власти в стране, как федеральной, так и региональной, местной власти, - не только в законодательной сфере, но и в практической деятельности.
Предлагаю поддержать решение комитета и принять в первом чтении данный законопроект.
Надеждин Б.Б. У меня два вопроса, но они простые, к Дмитрию Николаевичу.
Вопрос первый. Если использовать даже предельную цифру, 3 тысячи человек, для поселения, то, скажем, в моей Московской области окажется примерно 650 муниципальных образований. В связи с этим вопросы такие. Готовы ли разработчики законопроекта хотя бы для супергустонаселенных территорий, например Московской области, где на сравнительно небольшой территории около 7 миллионов человек, все-таки эту планку повысить? Может быть, ввести там два предела? Это первый вопрос.
Вопрос второй. Простой расчет показывает, что в результате принятия законопроекта в той же самой Московской области количество местных депутатов возрастает примерно в семь раз и количество чиновников возрастает примерно в полтора раза, достигая 25 тысяч человек, это муниципальных чиновников. Вопрос простой: можно ли назвать количество муниципальных служащих сейчас в стране и после принятия закона?
Козак Д.Н. Что касается количества муниципалитетов. Это действительно самая большая область из всех областей по численности населения. И здесь действительно, видимо, будет достаточно большое количество муниципалитетов. Я скажу, что есть субъекты Российской Федерации, значительно меньшие по численности, у которых 400 муниципалитетов, 400 самостоятельных бюджетов, и при нормальном правовом регулировании на уровне субъектов Российской Федерации этих вопросов эта система успешно работает. Я еще раз говорю: самая близкая к гражданам власть работает гораздо более эффективно, чем власть на уровне районов, которая отдалена от граждан.
Что касается возможности пересмотреть, укрупнить минимальную численность муниципалитетов, которым предоставляются федеральные гарантии быть самостоятельными муниципалитетами, то давайте еще раз посчитаем, давайте еще раз посмотрим вот те расчеты, которые произведены нами. Они показывают, что мы на самом деле должны вернуться к той структуре органов местного самоуправления - я имею в виду с точки зрения территориальной организации, - которая у нас была накануне известной конституционной реформы в 1993 году. Она успешно работала и функционировала. Второй вопрос. Что касается численности муниципальных чиновников, как вы выразились, муниципальных служащих в данном случае, об этом идет речь, то мы просчитывали это. Численность муниципальных служащих не увеличится. Я еще раз говорю: сегодня их назначено ровно столько, сколько должно быть после того, как они станут выборными. Вполне возможно, что, когда мы предоставим выборной власти бюджетную самостоятельность, когда они будут поставлены в рамки, связанные с ограниченностью ресурсов, так же как и федеральный центр (мы все в таких условиях находимся) , сократится численность этих чиновников. Это тоже возможно.
Муниципальные депутаты... Да, сегодня у нас формально 11 тысяч муниципалитетов, и только одна треть из них имеют собственные бюджеты и являются реальными муниципалитетами. Но в большинстве субъектов Российской Федерации, в большинстве муниципалитетов представительные органы власти работают на профессиональной основе, и, надо сказать, за неплохую зарплату.
Поэтому с точки зрения нагрузки на налогоплательщиков этот закон расходы на муниципальные управления так называемые не увеличит точно.
Зайцев К.Б., депутатская группа "Регионы России (Союз независимых депутатов)".
Я один вопрос задам Дмитрию Николаевичу. Я вот по первому вопросу голосовал за, хотя не поддерживаю всей концепции. У меня один вопрос: а не вмешиваемся ли мы вторым проектом, который сегодня обсуждаем, в полномочия законодательных собраний субъектов Российской Федерации? Может быть, это их право - решать, как и каким образом регулировать вопросы местного самоуправления?
Козак Д.Н. Сегодня согласно действующему закону о местном самоуправлении примерно такой же объем полномочий законодательных собраний субъектов Российской Федерации. Я уже вам говорил о том, что примерно в 30 процентах регионов есть местное самоуправление, которое соответствует Конституции Российской Федерации и действующему закону. Это благодаря тому, что нет конкретных федеральных механизмов, которые обеспечивали бы реализацию положений закона о местном самоуправлении на всей территории Российской Федерации.
Что касается передачи полномочий на региональный уровень, то скажу: этот вопрос обсуждался неоднократно и с органами субъектов Российской Федерации, и с муниципалитетами, и позиция здесь следующая. Конгресс муниципальных образований, который объединяет 48 союзов и ассоциаций муниципальных образований, категорически за то, чтобы эти вопросы были максимально гарантированы на федеральном уровне, чтобы местное самоуправление было на всей территории Российской Федерации и было урегулировано на федеральном уровне. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации занимают примерно такую же, аналогичную позицию: ответьте на все те вопросы, которые возникают сегодня на практике, в федеральном законе, потому что нам чрезвычайно сложно, чрезвычайно сложно на региональном уровне отрегулировать эти вопросы так, чтобы местное самоуправление было на всей территории Российской Федерации. В принципе в отношении этого закона, если ориентироваться на интересы региональных и местных властей, очень трудно определиться, кто за что. Органы местного самоуправления поселений категорически против того, чтобы были районы. Районы категорически против того, чтобы были муниципалитеты. Законодательные органы субъектов Российской Федерации за то, чтобы это всё было максимально урегулировано в федеральном законе. Органы исполнительной власти, как правило, против. Мы должны здесь принять взвешенное, мудрое решение, для того чтобы реально заработал этот институт на всей территории Российской Федерации. Конституция Российской Федерации относительно предметов совместного ведения никаких ограничений не устанавливает, как и тот закон, за который мы проголосовали только что в первом чтении, не устанавливает относительной степени детальности регулирования с федерального уровня тех или иных вопросов. Это всё зависит от конкретной сферы общественных отношений.
Иванов А.С., депутатская группа "Народный депутат".
Уважаемый Дмитрий Николаевич, говоря о местном самоуправлении, многие на самом деле говорят о местном управлении. Уверен, что вы знаете о различиях между этими понятиями.
Мой вопрос: есть ли в указанном законопроекте правовые нормы, направленные на развитие самоуправления в муниципальных образованиях, по сравнению с действующим законодательством? Если такие нормы есть, то назовите несколько из них.
Козак Д.Н. Весь закон направлен на реализацию местного самоуправления на территории Российской Федерации. Я знаю различие между местным самоуправлением и местным управлением и утверждаю, что это местное самоуправление. Я хочу это подтвердить, это не только моя позиция. Этот закон проходил очень взыскательную экспертизу на предмет его соответствия Европейской хартии местного самоуправления. Международные эксперты из шести стран Европы проверяли этот закон. Мы специально, чтобы к нам потом претензий не было, передали его на экспертизу на предмет соответствия Европейской хартии местного самоуправления. Заключение исключительно положительное, ни одной буквы Европейской хартии местного самоуправления мы не нарушили. Что касается конкретных норм, которые направлены на развитие местного самоуправления, то это все те нормы, которые обеспечивают участие граждан в референдумах, в выборах, в общественных слушаниях, все те нормы, которые обеспечивают контроль граждан за местной властью. Вот это всё - местное самоуправление. И в этом смысле это и публичная власть, и самодеятельность граждан, и самоуправление.
Романов В.С. Дмитрий Николаевич, не сказал председатель комитета сводную цифру: из 61 субъекта, которые отозвались о проекте закона, сколько поддержали и сколько отрицают?
И второй вопрос сюда же. В статье 74 есть тезис о том, что губернатор может освободить от должности главу местного самоуправления, и тут же оговаривается: если он нарушил субвенции, которые ему выделены. Не является секретом, что сегодня большинство малых городов и сельских районов зависимы именно от того, какие будут субвенции. Раз. И второе: они сплошь и рядом дергаются. Один закон требует: вот это решай, другой закон - другое: то учителям повышаем, то пенсии и так далее... Вопрос: насколько взвешенным является подход авторов проекта, когда вместо развития самодеятельности низового звена мы загоняем его в рамки...
Козак Д.Н. Что касается отзывов субъектов, Владимир Семёнович ответил, на мой "взгляд, на этот вопрос. Семь субъектов Российской Федерации высказали консолидированную позицию против этого закона. У других субъектов есть концептуальная поддержка и есть замечания, поправки, которые являются предметом рассмотрения во втором чтении. Что касается освобождения губернатором должностных лиц органов местного самоуправления за нецелевое использование субвенций - это не так. Там, в законе, если вы внимательно ознакомитесь с ним, речь идет о нецелевом использовании субвенций, которые выделены на исполнение государственных полномочий. Речь идет не об освобождении от должности соответствующего лица, а только об изъятии этого конкретного государственного полномочия у конкретного органа местного самоуправления временно, в связи с тем что оно исполняется с нарушением закона. Ничего с властью мэра, главы администрации, представительного органа местного самоуправления не происходит. Только об этом идет речь. При этом устанавливается право судебного обжалования этого решения, даже временного изъятия отдельных, только отдельных полномочий. Посмотрите внимательно текст закона.
Сайкин В.Т., фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
Уважаемый Дмитрий Николаевич, не кажется ли вам... Вот мы сейчас рассматриваем законопроект, где речь идет об ответственности, о распределении функций между различными уровнями власти. Может быть, надо бы соблюдать технологический процесс: прежде чем принимать закон об ответственности региональной власти, принять статью об усилении ответственности федеральной власти, то есть и Правительства, и Президента? Это был бы, в общем-то, хороший пример, это была бы настоящая вертикаль власти.
Козак Д.Н. Вопрос относительно ответственности федеральной власти уже неоднократно" задавался. Все способы политической и правовой ответственности федеральных органов государственной власти сформулированы в Конституции. Напомню: это импичмент Президенту, это отставка Правительства, это роспуск парламента. Никаких других форм ответственности ни в нашей стране, ни в других странах мира нет. Еще есть Уголовный кодекс, есть административный кодекс, которые предусматривают уголовную и административную ответственность физических лиц, исполняющих государственные функции должностных лиц. Вот там у нас могут быть любые статьи, и нам необходимо действительно совершенствовать и Уголовный кодекс с точки зрения ответственности должностных лиц, в частности за распоряжение средствами налогоплательщика. В этом мы будем с вами всегда солидарны.
Бурдуков П.Т., Агропромышленная депутатская группа.
Уважаемый Дмитрий Николаевич, главная задача власти, конечно, жизнеобеспечение населения на территории, на которой оно находится. Так вот, в свое время эту функцию отлично выполняла территориально-административная единица - район. Особенно во взаимоотношениях районного центра со всей территорией сегодня, как говорится, конфликты есть. Как вы считаете, не надо ли более четко прописать в данном законопроекте, чтобы эту главную функцию обеспечивали районы? Как их назвать - это другой вопрос.
Козак Д.Н. Отличительная черта представленного проекта закона состоит в том, что функции района - те функции, которые должны выполняться на межмуниципальном уровне, - четко прописаны в этом законе, и именно под эти функции сегодня уже произведен расчет доходных источников района. Здесь разведены функции района и поселения.
Пузановский А.Г. Уважаемый Дмитрий Николаевич, поддерживая общее направление реформирования данного уровня, я бы просил дать комментарий по одному вопросу. На заседании Правительства рассмотрен законопроект о национализации, или об обращении имущества в государственную собственность. И там есть только одно основание: это стратегические объекты, в интересах обороны и так далее. На муниципальном уровне оборот имущества и обращение в муниципальную собственность является не менее актуальным в отношении прачечных, хлебопекарен и так далее, и так далее. Это не стратегические и не оборонные объекты. Скажите, должен быть специальный закон об обращении на этом уровне или это можно разрешить в общем законе, сделав корректировку в отношении оснований по обращению на муниципальном уровне?
Козак Д.Н. Что касается вопросов национализации, то это очень серьезные вопросы, и в отношении национализации целых отраслей, предприятий стратегических они действительно должны решаться в соответствии с федеральным законом.
Что касается муниципального имущества, это действительно имеет очень большое значение, но назвать национализацией это нельзя. Приобретение частного имущества в муниципальную собственность для выполнения тех функций, которые возложены на муниципалитеты, законом предусмотрено, оно может производиться на основании гражданского законодательства, на основании гражданско-правовых сделок. Если муниципалитет считает, что им необходимо какое-то имущество, которое будет служить материальной основой для выполнения функций, он может его выкупить на основании гражданско-правовой сделки.
Чуев А.В. Уважаемый Дмитрий Николаевич, у меня два вопроса. Первый вопрос касается проблем территориального общественного самоуправления. Я внимательно прочитал статьи на эту тему и хочу спросить следующее. Не кажется ли вам, что функции территориального общественного самоуправления достаточно сужены? То есть какого-то понятия или действительно объединения таких функций, чтобы действительно мы говорили о территориальном общественном самоуправлении как о кондоминиуме возможном, я нигде не встретил. Может быть, стоит во втором чтении подумать на эту тему? Ведь те процессы, которые сегодня идут по реформе жилищно-коммунального хозяйства, может быть, действительно потребуют и каких-то изменений законодательства в этой области.
И второй вопрос касается Москвы и Санкт-Петербурга. Все-таки вопрос касается того, что на сегодняшний день, исходя из того, как это декларируется в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления...", фактически местное самоуправление в городе Москве и Санкт-Петербурге...
Козак Д.Н. Понятен вопрос, я понял, в чем вопрос. Ну, что касается территориального общественного самоуправления, первое, возможность осуществления его на уровне кондоминиума в законе предусмотрена. Второе. Что касается полномочий территориального общественного самоуправления, то мы сочли возможным оставить его в том объеме, который сегодня реально сложился на практике. В принципе если говорить о территориальном общественном самоуправлении... У нас местного самоуправления на 70 процентах территорий нет, а уж если говорить о территориальном общественном самоуправлении, то я думаю, что, может быть, это задача следующего этапа. И там, кстати, многое зависит от самих органов местного самоуправления. Они должны решать эти вопросы на местах. Относительно Москвы и Санкт-Петербурга. Чрезвычайно сложная ситуация. У нас сегодня есть мировая практика решения проблем местного самоуправления и государственной власти в городах, которые являются субъектами федерации. В частности, в Европе есть пять городов, которые являются одновременно субъектами федерации и муниципалитетами. Согласно нашей Конституции Москва и Санкт-Петербург являются именно такими. Во всех этих городах муниципальная и государственная власть соединены.
Что касается решения вопроса в нашей стране, то надо было бы, конечно, в Конституции предусмотреть особенности организации либо местного самоуправления, либо государственной власти в этих городах. Таких особенностей нет. В то же время Конституция Российской Федерации позволяет решить эту проблему - проблему городов Москвы и Санкт-Петербурга - в соответствии с мировой практикой. В Конституции что говорится? Нельзя делегировать вопросы местного значения органам государственной власти, но государственные полномочия могут быть переданы вместе с материальными и финансовыми ресурсами органам местного самоуправления. Этим двум субъектам Российской Федерации предоставляется возможность выбрать одну из двух схем. Либо мы сужаем - это совершенно естественно, поскольку города являются едиными организмами, - полномочия внутри городских муниципалитетов, и тогда местное самоуправление осуществляется только на внутригородском уровне. Здесь есть определенная опасность. Нам не нужны органы публичной власти, которые содержатся за счет средств налогоплательщика и не выполняют никакой общественно полезной функции. Либо как бы упраздняются органы государственной власти, так же как в Вене, Мадриде, Гамбурге и так далее, эти полномочия передаются местному самоуправлению и местное самоуправление выполняет, осуществляет государственную власть.
Лигачёв Е.К. Дмитрий Николаевич, то, что я сейчас хочу сказать вам, я говорил, когда вы были у нас во фракции и мы обсуждали этот закон, но теперь я хочу поставить это в порядке вопроса.
Как известно, общество, страна состоит из многочисленного количества трудовых коллективов, я думаю, что их насчитывается сотни тысяч. Чем вы объясняете, что трудовые коллективы у нас совершенно отрезаны от всех органов власти? Мне казалось, что органы местного самоуправления, законы, которые вы разрабатывали, должны обязательно быть связаны с трудовыми коллективами. В трудовом коллективе создаются духовные и материальные ценности, а он даже не упоминается в законе. Мне думается, что сочетание поселения и трудового коллектива было бы серьезным стержнем и опорным пунктом всей реформы местного самоуправления.
Козак Д.Н. Я должен вам принести извинения, я тогда не ответил на это ваше предложение, а сейчас отвечу.
Егор Кузьмич, мы не нашли никаких вариантов, так сказать, формализации этих трудовых коллективов. Если будут предложения, каким образом включить трудовые коллективы заводов, казино, банков в осуществление местного самоуправления, мы с благодарностью с ними ознакомимся и, наверное, поддержим.
Кислицын В.А., фракция Коммунистической партии Российской Федерации. Уважаемый Дмитрий Николаевич, на мой взгляд, наверное, самый существенный вопрос заключается в следующем: а вообще просчитаны ли реальные результаты этой реформы? Ведь есть желаемое, есть действительное. То, чего вы желаете, это мы все понимаем, но, не решив многие проблемы (и дело не только в налоговой реформе, бюджетной реформе), мы сегодня не решили главный вопрос - вопрос источника базы формирования бюджета, потому что уничтожили многие села и градообразующие субъекты, колхозы, совхозы. Подорвали производственную базу и практически одновременно начинаем крупномасштабную административно-территориальную реформу, пересмотр полномочий муниципальных образований, перекройку структур органов местного самоуправления, определяем новые границы, организационно-кадровую перестройку проводим, вопросы муниципальной собственности затрагиваем, изменяем региональные законодательства. Не вызовет ли это еще большего дисбаланса местного самоуправления, чем тот, что сегодня существует? Ведь тогда тоже хотели изменить местное самоуправление в лучшую сторону. И не вызовет ли это хаоса в местном самоуправлении и во всех отношениях этих трех уровней власти? Каковы будут социально-политические и экономические последствия этой реформы? Есть такой научный анализ? Проведен где-то эксперимент, опрошены сами муниципальные образования или это опять реформа, которая навязывается сверху?
Козак Д.Н. Да, такой анализ проведен. Он основан на существующей практике организации местного самоуправления ряда субъектов Российской Федерации, в которых оно функционирует по той схеме, которая предложена проектом закона. Что касается экономической основы деятельности местного самоуправления, то без определения организационной, территориальной основы местного самоуправления экономическую основу определить невозможно. Экономическая основа есть та, которая есть, и денег от принятия закона сразу больше не будет, но со временем, мы абсолютно уверены, их будет больше. И это опять же подтверждается практикой тех субъектов, где местное самоуправление успешно функционирует. Если мы создадим стимулы для всех органов власти - от поселения до Российской Федерации, стимулы для развития экономики, будет больше и денег со временем.
Сегодня мы должны пропорционально объему расходных обязательств каждого уровня власти, каждого уровня публичной власти распределить те деньги, которые имеются в распоряжении государства. Распределить все деньги пропорционально, а не так, как это есть сегодня, когда на федеральном уровне один объем обеспечения расходных обязательств, на региональном - меньше, а на муниципальном - по остаточному принципу. Вот в этом вся задача. После решения этой задачи все вопросы будут решены в комплексе. Мы не можем сегодня решать отдельно от разграничения расходных обязательств, отдельно от разграничения доходных источников проблему той же налоговой реформы. Вот задача, которая сегодня ставится, - в комплексе решить эту проблему.
Амиров К.А., фракция "Единство".
Дмитрий Николаевич, я понимаю, уже устали вы, но ответьте. Вот, допустим, после принятия этого пакета законопроектов и следом - финансовых и экономических основ разграничатся все полномочия, все три уровня власти получат финансовое обоснование, власть заработает, народ заживет счастливо. Будет ли у населения, у народа возможность... Какова будет юридическая ответственность власти перед населением? Помимо политической. Я понимаю, что выборная власть политическую ответственность несет, а вот усилится ли юридическая ответственность власти за последствия своей деятельности?
Козак Д.Н. Да, усилятся все формы юридической ответственности власти перед конкретным гражданином. Они есть и сегодня: это возможность судебного обжалования актов и действий органов власти всех уровней, это конституционная гарантия, она реально сегодня работает. Другое дело, что сегодня из-за неразграниченности ответственности, из-за отсутствия ресурсов, из-за необеспеченности ресурсами каждого уровня власти многие судебные решения, которые сегодня выносятся, с трудом выносятся, поскольку суду часто не определить, а кто же несет ответственность за удовлетворение конкретной потребности гражданина, не исполняются. Когда в массовом порядке предъявляются требования материального характера к органам местного самоуправления и к органам государственной власти, а возможности удовлетворить их нет, тогда и возникает такая проблема.
Кроме того, если говорить о юридической ответственности, я уже здесь (наверное, все фракции знают) приводил пример. Только недавно мы преодолели проблему замерзших городов и так далее. Как расходуются средства на местном уровне, на местном и на региональном уровнях? Должна быть тоже юридическая ответственность за расходование средств налогоплательщиков. Как расходуются средства, когда мы говорим о том, что денег мало? Причина того, что города замерзли, - это отсутствие денег, которые государство передало органам местного самоуправления. Посмотрите на эти расходы. Есть конкретные примеры, когда вместо финансирования жилищно-коммунального хозяйства финансируются футбольные клубы в размере почти двух миллионов рублей. Есть конкретные примеры, когда в каждом муниципалитете, в каждом субъекте Российской Федерации 500-600 тысяч рублей тратится на средства массовой информации, когда на строительство храма, извините, выделяются деньги. Заработная плата депутатов местных советов, народных депутатов достаточно приличная по сравнению с зарплатой учителей, врачей и так далее. Вот до этого мы дошли. Юридическая ответственность перед гражданином согласно этим законопроектам значительно повышается.
Шульга А.В. Дмитрий Николаевич, проект закона, будучи принятым, то есть когда он станет законом, ломает старую систему местных самоуправлений - территориально, кадрово, структурно, ну и так далее - и создает новую. Причем всё это создается законом субъекта, никто не спрашивает сам народ, а желает ли он вообще вот этой перестройки, желает ли он этих изменений. Как вы считаете, не является ли это, в общем-то, той причиной, по которой данный закон вновь не будет работать?
И еще один вопрос, который меня чрезвычайно тревожит, - муниципальный район. В том случае, когда представительный орган муниципального района формируется не всенародным избранием депутатов, а делегированием от сельских поселений, то в этом случае...
Козак Д.Н. Я понял вопрос, могу отвечать. Знаю содержание обоих вопросов, они уже задавались неоднократно и во фракции, и на заседании комитета. Вопрос относительно района. Сначала относительно того, спросили ли мы народ.
Мы этим законом, как и предыдущим, ныне действующим, народу как раз должны предоставить возможность участия в осуществлении местной власти. Но без создания соответствующих институтов народ лишен права на реализацию участия в местном самоуправлении. Мы должны осознать (и это следует из Конституции Российской Федерации, и я еще раз сошлюсь на то же заключение международных экспертов, есть и решение Конституционного Суда Российской Федерации, я его неоднократно уже приводил) , что местное самоуправление возникает не в связи с волеизъявлением граждан, проживающих на соответствующей территории, а в силу Конституции Российской Федерации, в связи с волеизъявлением всего российского народа. Оно должно быть на всей территории Российской Федерации. Это не формальное требование. Вопросы местного значения - важнейшие вопросы жизнеобеспечения граждан - могут решаться согласно Конституции только органами местного самоуправления. Государственная власть их не вправе решать. Следовательно, этот вакуум, если нет органов местного самоуправления, государственная власть заполнить не может, и поэтому они должны быть на всей территории Российской Федерации.
Что касается осуществления местного самоуправления только на уровне районов, то, еще раз повторю, это и конституционное требование, и мировая практика. Районы - это не та территория, на которой может осуществляться подлинное местное самоуправление, на которой местная власть приближена к гражданам. В соответствии с мировой практикой... Я еще раз говорю: 20 субъектов Российской Федерации идут по этому пути сегодня, но я не знаю, что будет завтра, если не будет соответствующих гарантий. Местное самоуправление на уровне городских и сельских поселений работает значительно эффективнее.
Козак Д.Н. Я с пониманием отношусь к желанию депутатов выступить.
Коллеги, у нас впереди огромная работа в законотворческой плоскости. У вас еще неоднократно будет возможность объяснить свою позицию, подавая конкретные поправки, обосновывая их. Спасибо вам большое.