АВ 2003г. Выпуск 16 О проекте федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 280514 (материалы и документы)
Зарубежный опыт местного самоуправления имеет такую же многовековую традицию, как и в России. Но, применительно к рассматриваемому законопроекту, следует остановиться только на некоторых моментах зарубежной практики. Прежде всего, на вопросах компетенции местного самоуправления.
Характеристика компетенции органов местного управления включает следующее: способ определения компетенции; соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; содержание компетенции и способы ее осуществления.
С точки зрения способа определения компетенции, наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем различных стран. В англосаксонских странах действует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно указаны в законе. В странах континентальной Европы и в ряде других государств, компетенция местных органов определяется через негативное регулирование. Т.е. местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти.
В большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства. Оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум обязательных компетенций. Их невыполнение может послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.
Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными. Они могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Их содержание существенно варьируется не только вследствие разграничения компетенции между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня из-за разницы их финансовых и организационных возможностей. Выделяются три основные группы компетенций местных властей.
Первая группа - компетенции, традиционно существующие на муниципальном уровне: коммунальные услуги, дорожное строительство местного значения, строительство и содержание социокультурных объектов, регулирование строительства на местном уровне. Различия между отдельными странами здесь минимальны.
Вторая группа - компетенции в социальной сфере, в области охраны здоровья и образования, занятости, связанные с принципом "социального государства". Здесь различия могут быть весьма существенны. Так, в скандинавских странах и Дании медицинским обслуживанием и охраной здоровья занимаются только органы самоуправления, государство не вмешивается в эти вопросы, хоть и обеспечивает путем дотаций большую часть средств. Во Франции и в Италии, напротив, органы самоуправления занимаются второстепенными вопросами: некоторые службы, связанные с визитом медсестер на дом, информирование населения и т.д. В Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов самоуправления. Во Франции местные власти обеспечивают лишь материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. В каждой стране эта сфера компетенций присутствует в списке полномочий органов самоуправления.
Третья группа компетенций появилась в середине XX в. и стала результатом не столько традиции, сколько возросшей потребности привлечения местной власти к проблемам, решаемым государством. Речь идет о полномочиях в области охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия в экономическом развитии. В конце XX в. в ряде стран местные органы наделены полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества.
К трем основным группам добавляются компетенции, делегированные органам самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной властью в лице ее главы, хотя встречаются и исключения. Объектом делегирования могут являться такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, некоторые функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий и усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства.
Способы реализации компетенций также разнообразны, хотя и могут быть сведены к нескольким основным вариантам, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране. Вот некоторых из них.
Местная администрация непосредственно занимается реализацией всех своих компетенций. Деятельность осуществляется силами административных служб в рамках соответствующих статей бюджета данного сообщества. Эта традиционная формула имеет достоинство простоты, но не всегда позволяет достаточно гибкое и профессиональное управление.
Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией), подотчетным органу самоуправления. Он осуществляет контроль, участвует в управлении, назначает должностных лиц. Учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет средств органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и во внутреннем управлении. Например, службы строительства жилья, некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в рамках их компетенций.
Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности. Бюджет предприятия формируется за счет частных и общественных инвестиций. Органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций.
Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях (транспортные и коммунальные услуги и т.п.). В этом случае в роли подрядчика выступают как частные, так и государственные предприятия. Органы самоуправления осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы.
Некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб (например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство не затрагивает приватизированное предприятие, связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.
Выбор той или иной формулы для выполнения каждой из групп компетенций определяется органами самоуправления самостоятельно, несмотря на то, что государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами.
С точки зрения организационной структуры распределения властных полномочий и способов организации взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления за рубежом также есть разные подходы.
В США, Канаде и других странах, придерживающихся англосаксонской модели осуществляются: прямые выборы мэра избирателями; существует взаимонезависимость мэра и представительного органа, а к полномочиям мэра относится единоличное руководство местной администрацией, от назначения на должности до текущего руководства.
Другой подход, распространенный в Северной Европе и Германии, обеспечивает эффективность управления путем четкого разделения исполнительной и представительной власти. Но исполнительная власть, даже будучи сформирована за счет профессиональных управленцев путем непрямых выборов или назначения, является коллегиальной. Достигается необходимый минимум демократии: нет концентрации власти в одних руках, индивидуальная ответственность и коллегиальное принятие решений дополняют друг друга. С более или менее существенными вариациями эту модель можно считать наиболее распространенной.
В скандинавских странах, осуществляется параллельное руководство административными службами: техническое со стороны мэра и его помощников и политическое со стороны комиссий представительного органа. Это идеальное равновесие фактически нарушается тем, что мэр почти всегда становится председателем основной комиссии - финансовой, несмотря на то, что это ни в коей мере не предусмотрено законодательно.
Классическая схема "представительная власть - исполнительная власть" не отражает в полной мере всей сложности территориальной организации существующих систем самоуправления. Самоуправляющиеся территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения (союзы, ассоциации и т.д.) для совместного выполнения тех или иных компетенций. Значительное развитие получили различные формы объединений, охватывающие все органы власти, представляющие данный уровень самоуправления на территории страны. Они могут быть юридически оформлены либо как ассоциации территориальных сообществ (Голландский союз провинций в Нидерландах, Ассоциация провинций Италии), либо как ассоциации их представителей (Союз американских мэров, Ассоциация президентов Генеральных Советов Франции, Ассоциация ирландских сити-менеджеров). Основной задачей таких объединений является лоббирование общих интересов в центральном правительстве и обмен информацией и опытом.
Помимо различий по уровню власти (отдельные ассоциации для каждого типа самоуправляющихся сообществ), могут существовать и разные ассоциации для сообществ одного уровня, различающиеся политической ориентацией (просоциалистическая и право-христианская ассоциации коммун в Италии, Ассоциация директоров кабинетов президентов Генеральных Советов - социалистов во Франции).
В 1985 г. принята Европейская Хартия местного самоуправления. Обобщив традиционный опыт многих стран, она выделила общее свойственное местному самоуправлению во всех европейских государствах.
Российская Федерация ратифицировала Хартию в апреле 1998 года.