АВ 2003г. Выпуск 16 О проекте федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 280514 (материалы и документы)
1. К истории вопроса
В Послании Президента Российской Федерации при оценке состояния местного самоуправления отмечается, что "нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт".
С позиций сегодняшнего дня, существовавшие на протяжении сотен лет в России различные формы самоуправления, трудно назвать местным самоуправлением. Но для живших в то время, работавших в этой области, и более того - отстаивавших местные интересы, право самостоятельно решать вопросы местного значения по представлениям того времени в полном смысле понималось как местное самоуправление.
Формирование местного самоуправления - результат исторического процесса. Корни местного самоуправления в России - крестьянское общинное самоуправление, существующие у всех народов России традиции решать вопросы совместного проживания "всем миром" (на сходе, круге, хурале, джирге и т.п.).
Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины - местного самоуправления того времени - со времен Киевской Руси. Иван IV (Грозный) при проведении земской реформы предоставил право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги. Начиная с середины XVI в. - посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большей степени основанная на самоуправлении народа на местах, просуществовала вплоть до конца XVII в.
Реформы Петра I в части местного самоуправления свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. Сохранилось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление. Именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.
Екатерина II гораздо активнее развивала традиции общественного участия в управлении, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерний 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления.
21 апреля 1785 г. Екатерина II подписала "Грамоту на права и выгоды городам Российской империи" ("Жалованная грамота городам"), которая впервые в отечественной истории сформулировала понятие "градское общество", выступавшее в качестве самостоятельного юридического лица (появились "горожане") и создала городское учреждение, призванное служить интересам города, независимо от общих нужд уезда и государства.
Плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее, в свою очередь, дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства. То же - на уровне губернии и уезда.
Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Всесословные земские учреждения ведали общими для всех жителей вопросами развития территорий. Их дополняли местные сословные учреждения, способные концентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в большой мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями.
Особый интерес представляют итоги работы земств. На их опыт, как правило, ссылаются, рассматривая историю российского самоуправления. Земства охватывали не всю территорию страны. К 1917 году их компетенция распространялась на 110 млн.жителей. Соприкоснувшись с недостатком сведений о ценности и доходности недвижимых имуществ - главного объекта земского обложения - они организовывали свою, земскую статистику, которая во многих отношениях стояла выше европейской. Из рук земства, во многом патриархальная российская деревня получила многие начала цивилизации. К 1913 году земства создали свыше 40 тысяч школ. Доля ассигнований на школьное дело в земском бюджете выросла до 30% (государство выделяло на это около 2% своего бюджета). На здравоохранение выделялось 26% земского бюджета. Это позволило открыть более 2000 больниц. Смертность населения сократилась к 1917 году до 27 человек на 1000 жителей.
Земства не просто старались дать грамотного и здорового работника городу и деревне, но и непосредственно содействовали хозяйственному прогрессу, создавая аграрные хозяйства, учреждая опытные поля и станции, сельскохозяйственные училища, проводя сельскохозяйственные выставки, съезды врачей, учителей, агрономов. П.А.Столыпин, начиная свои аграрные реформы, нацеленные на переход от общинного к частному крестьянскому землевладению, как ни странно на первый взгляд обратился за помощью к земствам. Они откликнулись на призыв премьера, оказывая экономическую поддержку вышедшим из общины крестьянам, обучая их прогрессивным методам ведения хозяйства. В ответ П.А.Столыпин предложил распространить земства на новые территории и ввести волостное земство.
В феврале 1917 г., Временное Правительство сделало ставку на земство, рассматривая его в качестве опоры при переустройстве государственной системы. После Октября 1917 года столкнувшись с дезорганизацией всей хозяйственной жизни России, советское руководство было вынуждено вновь вернуться к созидательной роли самоуправления, в значительной мере положенного в основу новой экономической политики, реформы жилищно-коммунальной сферы. Это позволило в кратчайшие сроки на основе традиционных, выработанных земством формах и методах хозяйственной деятельности поднять страну "снизу" и преодолеть разруху.
История России учит, что традиционные формы самоуправления сыграли важную роль в становлении российского гражданского общества. Проведенная в XIX веке "сверху" реформа местного самоуправления, которая выразилась в создании земских и городских учреждений, во многом обязана своими успехами именно тому, что традиция самостоятельного решения населением сословных, общинных проблем еще не была утрачена. В результате органы местного самоуправления возникли в не общественном вакууме, а на достаточно подготовленной почве. Более того - востребованы в новых условиях 20-х гг. ХХ века.
Трудности становления местного самоуправления в современной России частично могут быть объяснены именно тем, что за последующие годы была во многом утрачена культура не только территориального, но и общественного, корпоративного самоуправления.
Тем не менее Россия располагает уникальным историческим опытом не только в части реализации конкретных форм местного самоуправления, но и в части организации государственного управления по реализации реформ местной власти. Органами государственной власти за последние 150 лет по меньшей мере дважды решалась сходная задача - становление (восстановление) местного самоуправления (вторая половина XIX века и первая половина 20-х годов ХХ века), что непосредственно приводило к подъему народного хозяйства, укреплению российского государства. Российский дореволюционный муниципальный опыт местного самоуправления и муниципального права отвечает европейской традиции, хотя и имел ряд существенных особенностей. Среди них:
- многообразие форм осуществления местного самоуправления в соответствии с историческими и национально-культурными традициями населения;
- высокая степень самостоятельности в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности и высокая социальная эффективность муниципального хозяйства;
- этапность в осуществлении реформы местных властей, т.е. по мере создания для этого необходимых условий.
Термин "местное самоуправление" вошел в современный отечественный законодательный лексикон лишь в 1990 году - с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
В рамках конституционной реформы 1993 года процесс децентрализации получил логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления как самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющей организационную обособленность (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправления должно иметь:
- выделенную компетенцию - вопросы местного значения;
- финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных налоговых и неналоговых полномочий и расходных полномочий;
- широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления с правом создания системы управления развитием муниципального образования.
Значимых изменений в 1993-1995 гг. в процессе развития местного самоуправления не произошло. В 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом введена система терминов и понятий местного самоуправления. Установлены полномочия местного самоуправления, механизм, гарантирующий его финансовую самостоятельность, требования к правовым актам местного самоуправления и др. В том же году Правительством Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления.
После вступления Федерального закона в силу его реализация в полном объеме стала проблематичной. Не были созданы необходимые условия.
Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно - территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления, созданная под другие цели, и не приспособленная для организации системы муниципальных образований.
Не осознавалась как проблема необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, т.е. необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления.
Не осознавалась в полной мере роль государства в процессе становления местного самоуправления, что нашло отражение и в Концепции Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. Это, в частности, выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался в значительной мере на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах, и к 2000-му году, к примеру, коммунальное хозяйство практически исчерпало свой ресурс.
Практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти в 90-е гг. прошлого века стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления, в то время как его экономическая и финансовая база так и не получили своего развития и, как следствие, созидательный потенциал местного самоуправления так и остался в полной мере не использованным. Таким образом, развитие местного самоуправления в настоящее время не может ограничиться рассмотрением и внесением поправок в базовый Закон о местном самоуправлении, но требует своего нового правового выражения на что и ориентирована новая редакция законопроекта.