АВ 2003г. Выпуск 12 Национально-культурные автономии в системе местного самоуправления в Российской Федерации
по делам национальностей В.И.Никитина
Я хотел бы, прежде всего, поблагодарить ректора академии Егорова Владимира Константиновича, сотрудников академии за то, что они всегда любезно откликаются на предложения нашего Комитета о проведении круглых столов и парламентских слушаний, а также принимают активное участие в работе экспертных советов при нашем Комитете, других комитетах Государственной Думы. Многие работники Академии - преподаватели, кандидаты, доктора наук активно участвуют в разработке различных законопроектов.
В центре сегодняшнего рассмотрения находится проблема самоорганизации населения Российской Федерации.
Эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления во многом зависит от того, насколько они в своей структуре и деятельности полно и последовательно выражают интересы российских народов. При их формировании в многонациональной стране, наряду с другими факторами, необходимо учитывать этническую компоненту, а также выработать механизм участия в их деятельности представителей всех народов России.
Вместе с тем, следует признать, что механизм учета этнической представленности в органах государственной власти пока еще не отработан, и многие вопросы в отношении кадровой политики по этой проблеме не поставлены.
Остро стоит вопрос представительства народов в органах государственной власти и местного самоуправления, а также законодательных органах различного уровня. Многие проблемы сегодня решаются, как правило, без учета этнокультурной составляющей, что, естественно, вызывает обиды и нарекания, нередко приводит к обострению межнациональных отношений.
Разговор идет о различных, но тесно взаимосвязанных сферах организации общества. Я имею в виду деятельность органов местного самоуправления и деятельность национально-культурных автономий, определение того, какими должны быть место и роль НКА в системе местного самоуправления. Национально-культурные автономии на местном уровне должны определить свое достойное место в формирующейся системе публичной власти России.
Однако, как отмечалось на прошедших недавно парламентских слушаниях "Развитие местного самоуправления в Российской Федерации: Вопросы территориальной организации", желаемого системного подхода в отношении решения вопросов формирования и развития системы публичной власти до сих пор нет. О чем, в частности, свидетельствует тот факт, что федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принимались не как единый закон, а порознь и с существенным сдвигом во времени.
К этому следовало бы добавить, что несмотря на то, что Федеральный закон "О национально-культурной автономии" действует уже более шести лет, место и роль региональных, местных НКА в системе местного самоуправления не прописаны. Поиск не просто оптимального варианта соотношения местного и общественного форм самоуправления, но и определение приоритетных направлений в законотворческом процессе побуждают сегодня вынести на рассмотрение заявленную тему.
Дело в том, что и органы местного самоуправления, и местные НКА в соответствии со своей природой выступают как институты гражданского общества, как субъекты социально-экономической деятельности. Ведь этническая самоорганизация граждан представляет собой социокультурный ресурс, однако при определении территориальных муниципальных образований совершенно не учитываются этнические особенности, традиции населения и их заинтересованность в совместном решении вопросов местного значения.
Местные НКА, другие формы образования этнических общин должны дополнять систему местного самоуправления в решении многих вопросов жизнеобеспечения граждан. При действующем многообразии типов муниципальных институтов пока лишь формируется понимание о действующих институтах этнокультурного плана. Обсуждаемая проблема должна уже в скором времени подвести к процедуре восприятия институтов гражданского общества как составной части органов местного самоуправления.
Сейчас одной из проблем функционирования общества стала проблема совмещения органов местного самоуправления как формы организации власти и национально-культурных автономий как особой формы общественных объединений. Причем эта задача особенно актуальна применительно к соответствующим органам на местах, там, где они особенно приближены к населению и оказывают на его жизнь самое непосредственное влияние.
В настоящее время особенно важное значение для налаживания нормальной работы как государственных, так и общественных институтов имеет наращивание законодательной базы.
Наверное, настоящей аудитории не надо объяснять всю сложность процедур прохождения законопроектов по вопросам национальной политики, но каждый принятый закон в этой тонкой сфере - это целый процесс переосмысления концептуальных основ межэтнических отношений. К их числу относится действующий институт НКА как одна из форм самоопределения граждан, принадлежащих к различным национальным общностям и позволяющая решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.
Законом национально-культурным автономиям были даны права получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование и так далее.
Сегодня уже можно сказать, что Закон оказался востребован обществом и был расценен как важный шаг в сфере разработки и реализации государственной национальной политики. На основе указанного Федерального закона к настоящему времени созданы и действуют сотни национально-культурных автономий различных уровней, в том числе 14 федеральных национально-культурных автономий.
Однако, принятие Закона сопровождалось острой полемикой. Палитра взглядов на то, каким должен быть данный закон и даже нужен ли он вообще, была достаточно пестрой. Здесь присутствует Владимир Вольфович Жириновский, который на протяжении многих лет считает, что этот закон вреден.
За этими спорами стоит различное отношение к самому институту национально-культурной автономии. Это ведь была новая для нашей страны форма общественной организации, которой еще предстояло заявить о себе в общественном мнении и под которую предстояло подвести полноценную законодательную базу. Поляризация мнений относительно правосубъектности данной формы этнической самоорганизации граждан идет до сих пор.
К сожалению, в случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии" субъектом права этой общественной организации предстанут не все этнические общности, а лишь те из них, которые находятся "в ситуации национального меньшинства". Комитет, как вам известно, не поддерживал такую поправку Правительства Российской Федерации, однако большинством голосов она была принята во втором чтении.
К этому следовало бы добавить, что концепция будущего закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" предусматривает вопросы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с национальными, этнокультурными общественными объединениями, национально-культурными автономиями всех уровней. Например, в законопроекте есть статья: "Органы территориального общественного самоуправления могут самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения с учетом национальных особенностей населения, их территории, а также функционирования национальных общественных объединений, местных национально-культурных автономий, общин, казачьих поселений как составных частей органов местного самоуправления".
Таким образом, сегодня с учетом накопленного опыта деятельности НКА и формирующейся правовой базы системы местного самоуправления очень важно в ходе дискуссии определить место и роль национально-культурных автономий на местном уровне.
Что касается органов местного самоуправления, то законодательная база их функционирования исходит из положения Конституции Российской Федерации, в статье 130 которой записано, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения+", а также, что "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций" (ст. 131).
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление - это "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится "регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций". К предметам ведения местного самоуправления, среди прочих, относятся: комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, создание условий для организации зрелищных мероприятий, деятельности средства массовой информации и т.д. В этом же законе прямо утверждается: "Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации" (ст. 2, п. 2).
Как мы видим, задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления и национально-культурными автономиями, во многом совпадают. Так, и те, и другие призваны заниматься вопросами сохранения культуры, образования и т.д. Это означает, что органы местного самоуправления и национально-культурные автономии на местах имеют много общих целей, и работать над их достижением они могут и должны сообща, вместе, поддерживая друг друга.
Однако при всем сходстве стоящих перед ними задач, имеются и некоторые различия. Это естественно: если бы этих различий не было, то приходилось бы говорить о ненужном параллелизме. Обобщенно говоря, эти различия заключаются в том, что органы местного самоуправления занимаются решением указанных вопросов в территориальном плане, в рамках местного самоуправления. Национально-культурные автономии занимаются многими смежными вопросами, но в этнокультурном аспекте. Понятно, что их деятельность во многом смыкается, причем, необходимость такой совместной работы становится особенно настоятельной, когда речь идет о регионах, о работе на местах.
Важная роль в налаживании работы органов местного самоуправления и национально-культурных автономий принадлежит создаваемым при них советам. Статья 7 действующего Федерального закона О национально-культурной автономии предусматривает учреждение Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации и возможность создания аналогичных советов при исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при органах местного самоуправления. Содержащаяся в законе статья о Консультативном совете по делам НКА при Правительстве и аналогичных советах по всей вертикали исполнительной власти крайне важна, потому что сегодня только на ее основе можно создать легитимный механизм постоянного диалога и взаимодействия этнокультурных образований и властных структур. Особое значение эта часть закона имеет для этносов в России, не имеющих своих государственно-территориальных образований. Мы знаем, что при Правительстве Российской Федерации такой Совет действует. Аналогичный Совет имеется и при нашем Комитете. Но вот созданы ли они по всей вертикали деятельности НКА? Какова эффективность работы названных советов? Что необходимо предпринять, в том числе в законодательном плане, чтобы национально-культурные автономии могли более полно выполнять предусмотренные законом функции? Вообще, как реализуется это положение закона на практике? Думаю, что как раз эти вопросы и должны найти отражение на нашей сегодняшней встрече и стать предметом нашего пристального внимания в будущем.
Почему мы сегодня начинаем обсуждение нашей темы с уровня местного самоуправления? Потому, что на этом уровне она максимально приближена к населению, ради которого все в конечном счете и делается. Как две различные формы самоорганизации населения - территориальная и экстерриториальная - они, взаимодействуя, могут прекрасно дополнить друг друга, образовывать качественно более эффективную систему для решения национальных и иных местных проблем. Если национально-культурная автономия наиболее эффективна для решения проблем этнических общностей, проживающих дисперсно, то национальные районы создаются в местах компактно проживающей национальности. Было бы ошибкой противопоставлять эти формы национальной консолидации населения, хотя каждая из них имеет свои особенности и сферу действия.
Вообще, следует, на наш взгляд, добиваться того, чтобы соответствующие советы формировались в системе органов местного самоуправления и в системе национально-культурных автономий. Они должны существовать на всех уровнях, всех "этажах" и призваны способствовать повышению эффективности работы этих органов, улучшению общественного контроля за их деятельностью, укреплению связи с населением, распространению положительного опыта. И органы местного самоуправления, и национально-культурные автономии должны быть именно системами. Лишь в этом случае они с успехом будут выполнять те функции, для выполнения которых и были созданы.
Все еще остро стоит непростая проблема финансирования деятельности национально-культурных автономий. Решить ее непросто. Точно так же, как у государственных органов, у органов власти на местах не хватает денег. Но это вопрос принципиальный. В законе О национально-культурной автономии имеется положение о финансировании. Как наиболее эффективно реализовать данное положение с учетом имеющихся возможностей - нужно думать. Но наиболее эффективно эта проблема может решиться, прежде всего, на местном уровне.
К сожалению, надо сказать, что пока, несмотря на все наши усилия, сдвинуться с "мертвой точки" в вопросах финансирования не удается. А ведь бесплатной политики не бывает, и национальная политика здесь не исключение.
Отсутствие политической воли в понимании меры ответственности за состояние государственной национальной политики оборачивается большими тратами, которые приходится делать для исправления допущенных ошибок. Причем, некоторые вещи исправить бывает невозможно, например, нельзя вернуть человеческие жизни. Опыт Чечни, осетино-ингушского конфликта должны нами быть усвоены.
До сих пор национальные проблемы в России являются одними из самых сложных и опасных, и нет иного пути для их решения, как предоставить возможность решать свои национальные проблемы самим представителям этнических общностей. Государство способно лишь оказать им помощь в их решении, но не решать национальные проблемы за них самих. В этом также проявляется особенность национально-культурной автономии как института гражданского общества.
Система финансирования, по нашему убеждению, также должна быть отработана на всех уровнях. Причем, мы все прекрасно понимаем, что лишних денег у государства нет. Но ведь речь идет, во всяком случае, в настоящее время не о том, что на нужды автономий будут выделяться крупные суммы. Думается, этого никто и не ждет. Однако важно, чтобы финансирование осуществлялось как таковое. Важен принцип. Законы должны работать, и если законом предусмотрено финансирование определенных видов деятельности национально-культурных автономий, то оно должно осуществляться на деле. Этим и вызвана наша настойчивость в этом вопросе.
В заключение хочу отметить, что в числе первоочередных задач государственной национальной политики по-прежнему остаются определение круга нерешенных проблем и степени их приоритетности, степени воздействия долговременных факторов на направление и характер протекания этнополитического, этнокультурного и этносоциального развития, обеспечение оптимальных условий для национально-культурного развития всех народов России с целью сохранения уникального единства и многообразия, духовной общности и союза различных народов, как сказано в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.
Хотел бы отметить, что эти проблемы еще более обостряются с учетом миграции, которая приобретает все более широкий размах. Вы знаете, что в страну въехало достаточно большое количество мигрантов, и не только граждан, населявших бывший Советский Союз, но и представителей дальнего зарубежья, где эти проблемы также становятся очень острыми и вызывают различные конфликты на уровне субъектов Федерации, что, в конечном счете, приводит к конфликтам на уровне Российской Федерации.
Мы считаем, что одной из целей государственной национальной политики является объединение усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических, общественных, религиозных организаций для достижения межнационального согласия.
Корпоративность в деятельности руководителей органов местного самоуправления свидетельствует о том, что современное состояние структуры и типологии муниципальных образований не в полной мере соответствует принципам, заложенным в Конституции Российской Федерации.
Еще не поздно, чтобы в новых законопроектах были учтены такие демократические гражданские институты, как национально-культурные автономии. Мы надеемся, что наша дискуссия будет иметь конструктивный характер, направленный на то, что Россия однажды подаст международному сообществу пример законодательного обеспечения образования национально-культурных автономий, последовательно и логично вписав местные национально-культурные автономии в формирующуюся правовую базу органов местного самоуправления.