АВ 2003г. Выпуск 1 Средства массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций: российский и зарубежный опыт ( по материалам российской и зарубежной печати)
Тезис о том, что свобода слова может быть ограничена в интересах защиты прав других, признается различными правовыми системами в большинстве зарубежных стран.
Наиболее распространенный довод в пользу ограничения свободы слова - в случаях, когда имеет место угроза национальной и государственной безопасности, общественному порядку.
В ряде стран существуют законы, ограничивающие свободу прессы в части выражения поддержки терроризму.
В США, Великобритании, Франции и многих других странах существует законодательный запрет на использование любых кино-, фото-, видео- и печатных материалов, снятых или написанных на стороне тех, кто ведет боевые действия против армий этих стран.
Но законодатели при этом признают, что конституционная защита свободы печати несовместима с ограничениями на публикацию сведений о террористических организациях, включая заявления самих этих организаций, если они не поддерживаются редакцией. Так, в Испании Конституционный суд в 1986 г. в своем решении не утвердил обвинительный приговор редактору, опубликовавшему заявление организации сепаратистов.
Объявление чрезвычайного или военного положения рассматривается в международном праве как особое обстоятельство, допускающее ограничения некоторых прав, в том числе свобода слова. Во многих странах объявление чрезвычайного положения ведет к созданию "чрезвычайных зон", где деятельность журналистов ограничивается или запрещается.
В Чили в период между ноябрем 1984 года и маем 1985 года был наложен запрет на все сообщения о текущих событиях, которые могли "вызвать тревогу", и к тому же были запрещены шесть еженедельников.
На Фиджи в 1987 году журналисты подвергались аресту на основании крайне жестких постановлений о чрезвычайном положении.
Охрана здоровья общества фигурирует в законодательстве зарубежных стран как условие, допускающее ограничения свободы слова и других фундаментальных прав и свобод.
Хорошо известные примеры - контроль в отношении рекламы табака и алкоголя, обязательные предупреждения о риске для здоровья, связанном с потреблением определенных продуктов, предписания, касающиеся сообщения потребителю информации об ингредиентах или о побочном действии лекарств и т.п.
Забота о моральных устоях общества, нравственности рассматривается международными стандартами по правам человека как оправданное основание для запретов.
Типичные примеры ограничений - "непристойность" и "богохульство", которые фигурируют в законодательствах многих стран, главной целью которых является забота о подрастающем поколении.
И в США, и в Западной Европе предоставлено некоторое юридическое право на доступ к правительственной информации.
В США свобода слова и свобода печати гарантируются Первой поправкой к Конституции.
В своем историческом постановлении по делу Нью-Йорк таймс против Салливана Верховный суд США особо обратил внимание на важность свободного, здорового и открытого обсуждения государственных вопросов . В основу данного вывода суда положена давлеющая в американской юриспруденции мысль о том, что вмешательство правительства в вопросы информации - это худшее зло, нежели злоупотребление свободой слова.
Однако Закон о свободе информации США признает, что государство вправе отказать в доступе к некоторым видам информации. В США есть несколько четко определенных государственных сфер, закрытых для журналистов. Это: национальная оборона и национальная безопасность, внешняя политика, финансовая и коммерческая информация, внутриправительственная документация по политическим вопросам, дела финансовых учреждений, геологическая и геофизическая информация, а также любая другая информация, которая официально объявляется секретной.
Ряд статей Уголовного Кодекса ФРГ предусматривают наказание для тех, кто использует свободу печати для борьбы против основ свободного демократического порядка , оскорбляет Конституцию и учреждения государства, республику, призывает к нарушению общественного порядка.
В ФРГ Основной Закон страны (ст. 5.1.) гарантирует гражданам право получать информацию из общедоступных источников . Федеральный конституционный суд истолковал это положение как означающее, что гражданин имеет законное право на доступ к правительственной информации.
Законы о печати в ФРГ устанавливают, что правительство может отказать в предоставлении секретной информации, которая в основном понимается как факты о национальной безопасности, общественном порядке, судебных процессах, полицейском расследовании и частных интересах. Власти могут также отказать в предоставлении информации, если запрашиваемый объем фактов превышает приемлемые размеры .
В португальском Уголовном Кодексе предусмотрено наказание любого, кто ставит под угрозу интересы португальского государства, касающиеся его национальной независимости, единства и целостности, а также его внутренней и внешней безопасности , передавая информацию иному лицу, которое не имеет права на ее получение (ст. 316).
Среди европейских стран наиболее либеральным законодательством в отношении доступа СМИ к правительственной информации отличаются скандинавские страны. В первую очередь это относится к Швеции.
Закон о свободе прессы в Швеции гарантирует право на доступ к официальным документам. Более того, любое ограничение должно быть точно определено положениями специального правового акта (ст. 2).
Ограничение может быть установлено по следующим основаниям: безопасность государства или его отношения с иностранным государством или международной организацией; общая финансовая политика, денежная политика или политика в области валютного обмена; инспекция или иная контрольная деятельность органов власти; интересы предупреждения и пресечения преступлений; государственные экономические интересы; защита личного достоинства или экономического положения частных лиц; защита животных и растений.
Во Франции по рассматриваемому вопросу приняты специальные законы - Закон о свободе доступа к административным документам 1978 г. и Закон о совершенствовании отношений между администрацией и общественностью 1979 г. Последний учредил специальную Комиссию по доступу к административным документам (в других европейских странах такого органа не существует), которая призвана давать оценку обоснованности отказа властей предоставить конкретный документ и оказывать им помощь в решении вопроса о том, сделать ли тот или иной документ доступным общественности.
Французский закон о свободе доступа к административным документам предусматривает следующие закрытые зоны: обсуждения в органах исполнительной власти; вопросы общественной и национальной безопасности, обороны, внешней политики; личные и медицинские досье; информация о коммерческой, промышленной конкуренции; деятельность судов и предварительное следствие; расследование налоговых и таможенных дел; денежная политика.
Национальная безопасность охраняется также Уголовным кодексом Франции, который предусматривает наказание за предоставление информации об обороне и безопасности любому, кто не имеет на это права.
Интересен в этом отношении и британский опыт. В 60-х и 70-х годах в Великобритании предпринимались неоднократные попытки принять закон о доступе СМИ к правительственной информации.
В 1985 г. был принят Закон, разрешающий доступ к определенной правительственной информации, представляющей общественный интерес. Но остался в силе и Закон об официальных секретах, где признано преступлением раскрытие любого аспекта деятельности правительства без официального на то разрешения.
Принятый в Великобритании в 1994 г. Кодекс практики, являющийся актом общественной организации, содержит призыв к правительству о расширении возможностей прессы для доступа общества к информации о политике, действиях и решениях правительства и иных органов.
Для СМИ важным каналом получения информации из первых рук являются утечки информации, особенно касающиеся обороны и безопасности государства.
В литературе приводится пример с американским законопроектом, получивший известность как законопроект против утечек информации, которые настолько широко распространились в США, что вызвали серьезную озабоченность у служб безопасности.
Принятый Конгрессом в октябре 2000 г. законопроект предусматривал уголовную ответственность любого лица, которое сознательно и добровольно раскрывает или пытается раскрыть секретную информацию лицу, не имеющему разрешения на доступ к секретной информации.
Закон вызвал крайне отрицательную реакцию влиятельных изданий и информационных агентств, которые организовали широкую кампанию протеста. Это побудило Президента Б. Клинтона в ноябре 2000 г. наложить вето на законопроект, формулировки которого, по его мнению, слишком широки и могут без необходимости ограничить законную деятельность, относящуюся к самой сути демократии . Американская печать расценила вето Президента как серьезную победу средств массовой информации.
Специалисты по проблемам терроризма считают, что СМИ при ясном понимании своей ответственности могут в значительной степени способствовать быстрому и успешному пресечению террористических актов.
В зарубежной и отечественной литературе выделяют различные пути повышения эффективность взаимодействия СМИ и правительственных структур в борьбе с терроризмом. Это:
-- Конструктивное сотрудничество СМИ, полиции и органов власти для предотвращения последствий террористических актов.
Так, для обеспечения контроля за СМИ в США формируются специальные группы журналистов, которые поставляют информацию более широкому кругу представителей СМИ. При этом материалы этих групп подвергают просмотру со строны военных из соображений безопасности.
Американская общественность нашла подобный подход обоснованным. Проведенные во время вооруженного конфликта в Персидском заливе опросы показали, что 79% опрошенных сочли военную цензуру оправданной, а 57% - высказались за усиление контроля.
США в этом отношении - не исключение. В период войны за Фолклендские острова в 1982 году тогдашний премьер-министр Великобритании М. Тетчер высоко оценивала возможности СМИ и поэтому установила за их деятельностью жесткий контроль.
Одна из инициатив Конгресса США состоит в организации встреч на высшем уровне при участии Президента США ведущих журналистов, владельцев СМИ для выработки согласованных принципов освещения террористических действий, ограничивающих информацию определенного рода, а именно:
информацию о заложниках, которая могла бы усугубить их положение (национальность, положение в обществе, наличие богатых родственников и т.д.);
информацию о деятельности полиции или военных в ходе спасательных операций;
информацию на выход в эфир неотредактированных интервью с террористами;
информацию, основанную на слухах, непроверенных данных из сомнительных источников;
информацию, способную оказывать моральное давление на государственные структуры, принимающие решения;
информацию, способную вызвать панику или способствовать победе террористов.
-- Организация и финансирование совместных обучающих и тренировочных программ для выработки наиболее эффективной системы работы СМИ и государственных учреждений в экстремальных ситуациях.
Опыт подобных программ уже существует. Такие обучающие тренинги с целью моделировать возможные ситуации террористических действий и адекватный ответ на них правительства и прессы проводятся в Университете Джорджа Вашингтона (США) и Технологическом институте в Холоне (Израиль), на которых присутствуют как правительственные должностные лица так и представители СМИ.
Учитывая огромный потенциал подобных совместных тренировок, на повестку дня выдвигаются идеи создания подобных тренировочных центров в международном масштабе.
-- Создание специальных правительственных центров, ведущих антитеррористическую борьбу на информационном фронте и осуществляющих контроль и управление всеми потоками информации во время инцидента.
Центр должен включать в себя агентства новостей, соответствующее техническое обеспечение, штат журналистов и сотрудников, имеющих специфические навыки поиска необходимой информации.
В обязанности центра должна входить четкая координация действий антикризисного штаба и вышестоящих инстанций по организации работы с прессой, в частности по проведению регулярных пресс-конференций, а также обеспечение журналистов со стороны официальных лиц своевременной фактической информацией в той степени, в какой это позволяет ситуация.
-- Совершенствование правовой базы борьбы с терроризмом, которая, как отмечают российские и западные эксперты, должна включать в себя уточнение обязанностей СМИ и их представителей при освещении террористической деятельности и проведении контртеррористических операций, конкретизацию связанных с ними ограничений, а также определение ответственности за нарушение этих ограничений.
-- Отработка возможностей использования объединенных усилий СМИ для проведения широкомасштабной кампании по дезинформации террористов в случае захвата заложников или существования иной непосредственной угрозы для жизни людей.
-- Обеспечение безопасности журналистов, освещающих проведение контртеррористических операций.
После заявления Президента Клинтона в Аргентине в 1997 году о недопустимости насилия и преследования журналистов террористами, была создана специальная организация для обеспечения безопасности журналистов. Подобная организация существует в Европейском Союзе.
Однако административные меры, к сожалению, не снижают печальную статистику убийств и покушений на журналистов.
-- Разработка кодексов профессиональной этики журналистов, содержащих изложение добровольно соблюдаемых моральных принципов, представлений об обязательствах перед обществом, которые содружество добровольно берет на себя, сообразуясь с местом и ролью своей профессии в общественной жизни.
Этические Кодексы и Хартии журналистов ряда стран Западной Европы (Швеции, Германии и др.) включают следующие важнейшие положения:
требование от журналиста честности, справедливости и объективности при освещении событий;
обязанность журналиста исправлять допущенные фактические ошибки;
обязанность журналиста обеспечить оппоненту возможность ответить на критический репортаж;
требование от журналиста уважения права на частную жизнь;
запрещение при освещении событий дискриминации на почве расовых, национальных, религиозных или половых различий;
обязанность журналиста не подвергать опасности людей;
обязанность журналиста не разглашать конфиденциальные источники.
Германский Совет прессы как автономная, неправительственная объединенная ассоциация совместно с ассоциациями издателей и журналистов в 1973 году выработал Кодекс профессиональной этики, который, хотя и не может отменить действие закона, но, благодаря своему содержанию, стал основным элементом "общественного права", утверждающим "общественную политику" или "этику".
К важнейшим принципами Кодекса профессиональной этики в ФРГ относятся:
уважение к истине и достоинству личности;
отказ от использования нелегальных или нечестных методов при сборе информации;
критическое отношение к репортажам, унижающим достоинство человека по расовым, религиозным и национальным мотивам.
Германский Совет прессы рассматривает индивидуальные жалобы о нарушении Кодекса и, в случае признания их правомерными, имеет право объявить выговор, потребовав от нарушителя его публикации.
Однако подобные кодексы существуют не во всех странах.
Не имеют кодекса норм поведения, действующего в масштабах отрасли, вещательные организации США. Они пользовались им с 1929 года до 1982 года, но Министерство юстиции США заявило, что ограничения кодекса на время рекламы нарушают антитрестовское законодательство. Вещательные организации проиграли последовавший судебный процесс и в 1982 году отказались от кодекса, включая все его положения о программах, поддерживающих образовательные, культурные и социальные ценности.
Профессиональные кодексы чести, принимаемые национальными журналистскими организациями, не имеют юридической силы и являются лишь "выражениями идеалов и устремлений".
Не выработали писаного кодекса поведения и голландские журналисты. В начале 70-х годов такой кодекс был создан, но принят не был. Ассоциации прессы, тем не менее, считают себя морально обязанными действовать в соответствии с Декларацией принципов поведения журналистов Международной федерации журналистов.
В Канаде ядро основных этических норм составляют комментарии в решениях по конкретным делам. Основания жалоб различны, но большая часть из них касается новостей, где как утверждается, имели место предубеждение, оскорбление, искажение фактов, фальсификация, некомпетентность, погоня за сенсациями или иные подобные явления.
В условиях активизации террористических организаций на территории многих стран мира международные усилия, направленные против терроризма во всех его проявлениях, требуют координации стратегий в отношении СМИ между правительствами стран, ведущих борьбу с терроризмом. В этой борьбе СМИ становятся решающим плацдармом боевых действий, поскольку от грамотного распространения информации о проведении контртеррористических мероприятий во многом зависит благополучное завершение операции.
При этом необходимо, чтобы средства массовой информации в полной мере осознавали свою ответственность перед обществом и гражданами своей страны, а общество имело четкие правовые гарантии и механизмы защиты своих законных прав и интересов.